Постанова

від 26.11.2018 по справі 806/3143/17

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 806/3143/17

Головуючий у 1-й інстанції: Романченко Є.Ю.

Суддя-доповідач: Гонтарук В. М.

26 листопада 2018 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Гонтарука В. М.

суддів: Граб Л.С. Білої Л.М.

секретар судового засідання: Аніщенко А.О.,

за участю:

прокурора: Міняйло Інни Миколаївни

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державного агенства рибного господарства України на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року у справі за адміністративним позовом керівника Бердичівської місцевої прокуратури в інтересах держави до Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області, Державного агенства рибного господарства України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідачів ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування погодження,

В С Т А Н О В И В :

В листопаді 2017 року керівник Бердичівської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області, Державного агенства рибного господарства України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідачів ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування погодження

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що погодження режиму рибогосподарської експлуатації ставу на місцевому та загальнодержавному рівні відбулись з порушенням вимог природоохоронного і земельного законодавства, оскільки встановлювати режим можливо виключно за умови наявності у цього ставка статусу рибогосподарського водного об'єкта або його ділянки, а використання ставу для промислового вилову та вирощування риби повинно здійснюватись тільки за наявності права на земельну ділянку водного фонду, або ж у разі надання відповідного погодження її власником чи постійним користувачем.

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року адміністративний позов задоволено.

Не погоджуючись з судовим рішенням Державне агенство рибного господарства України подало апеляційну скаргу, в якій просило скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.

Так, апелянта зазначає, що ПП ОСОБА_2 було подано всі необхідні та належним чином завірені документи, які передбачені Інструкцією, яка затверджена наказом Державного комітету рибного господарства України від 15.01.2008 №4.

06 березня 2018 року до суду від прокуратури Житомирської області надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено про безпідставність доводів апеляційної скарги.

Прокурор в судовому засіданні щодо задоволення вимог апеляційної скарги заперечував, просив суд відмовити в її задоволенні.

Інші сторони в судове засідання не з'явились. Про час, день та місце розгляду справи повідомлені завчасно та належним чином. Причини неявки суду не відомі.

Відповідно до ст. 313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення прокурора, перевіривши доводи апеляційної скарги наявними в матеріалах справи письмовими доказами та відзиву, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково, постанову суду першої інстанції скасувати, адміністративний позов залишити без розгляду, з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи неоспорені факти про те, що на замовлення фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 ОСОБА_3 лабораторією приватного підприємства "Гранк - племсервіс" розроблено режим рибогосподарської експлуатації ставу, розташованого на р. Тетерів (верхній став) в межах населеного пункту с. Карпівці Чуднівського району Житомирської області, Карповецької сільської ради басейну р. Тетерів, терміном дії 10 років, з січня 2014 року до 31 грудня 2023 року (а.с.14-22).

15 січня 2014 року вищевказаний режим погоджено головою Державного агентства рибного господарства України ОСОБА_5, а 17 лютого 2014 року - Начальником Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Житомирській області Петренком В.Ю.

Вважаючи, що погодження режиму рибогосподарської експлуатації ставу та його використання ПП ОСОБА_2 без правовстановлюючих документів та дозволу власника, розпорядника водного об'єкту на здійснення рибогосподарської діяльності, порушує інтереси держави і суперечить вимогам Водного та Земельного кодексів України, прокрор звернувся до суду для його скасування.

Даючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Відповідно до частини першої статті 43 Кодексу адміністративного судочинства України (в чинній редакції), здатність мати процесуальні права та обов'язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому, на що в даному випадку вказує позивач обґрунтовуючи заявлений позов.

Згідно з частиною 2 статті 60 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.

Отже підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Положення п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України Про прокуратуру від 14.10.2014 № 1697-VII.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави .

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття інтереси держави висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин.

В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обгрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України Про прокуратуру дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Відповідно до статті 1 Закону України Про місцеві державні адміністрації місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Згідно статті 2 вищевказаного Закону місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують: 7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Колегія суддів вважає, що прокурором не доведено, що захист інтересів у сфері погодження режимів рибогосподарської експлуатації водних об'єктів не здійснює або не належним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Крім того, колегія суддів зазначає, що у прокурора відсутні повноваження на ведення справи в суді в тому числі і в інтересах держави, оскільки її інтереси представлені відповідними органами - Бердичівською райдержадміністрацією Житомирською області та Житомирською обласною державною адміністрацією.

Прокурор, звернувшись з позовом в інтересах держави до Державного агентства рибного господарства України про скасування погодження режиму використання водних об'єктів, не зазначив відповідних обґрунтувань щодо порушення рішенням відповідача саме інтересів держави.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 18 вересня 2018 року у справі №826/7910/17.

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Зазначеним вимогам закону судове рішення не відповідає.

Відповідно до ст.319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Судом встановлено, що позов подано особою, яка немає адміністративної процесуальної дієздатності, а тому рішення суду підлягає скасуванню, а позовну заяву слід залишити без розгляду.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Державного агентства рибного господарства України задовольнити частково.

Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року у справі за адміністративним позовом керівника Бердичівської місцевої прокуратури в інтересах держави до Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області, Державного агентства рибного господарства України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідачів ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування погодження скасувати.

Адміністративний позов керівника Бердичівської місцевої прокуратури в інтересах держави до Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області, Державного агентства рибного господарства України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідачів ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування погодження залишити без розгляду.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 03 грудня 2018 року.

Головуючий Гонтарук В. М. Судді Граб Л.С. Біла Л.М.