Постанова

від 17.10.2023 по справі 640/414/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 жовтня 2023 року

м. Київ

справа №640/414/22

адміністративне провадження № К/990/37242/22, К/990/2065/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів: Стеценка С.Г., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги Приватного акціонерного товариства "Кривий Ріг Цемент" та Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.08.2022 (суддя Бояринцева М.А) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.12.2022 (колегія суддів: Беспалов О. О., Грибан І.О., Парінов А.Б.) у справі №640/414/22 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ФЕРРОМЕТ1" до Державної служби геології та надр України, третя особа - Приватне акціонерне товариство "Кривий Ріг Цемент" про визнання протиправними дій, скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1.Товариство з обмеженою відповідальністю «ФерроМет1» звернулось до суду з позовом до Державної служби геології та надр України за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Приватного акціонерного товариства «Кривий Ріг Цемент» (далі - третя особа), в якому просило суд:

- визнати протиправними дії Державної служби геології та надр України щодо прийняття Наказу Державної служби геології та надр України №916 від 29.11.2021 «Про відмову у наданні спеціального дозволу на користування надрами» за результатами розгляду заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «ФерроМет1» вих. №11/027/18-2 від 11.07.2018 (вх. №14253/02/12-18 від 12.07.2018) про отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону;

- визнати протиправним та скасувати Наказ Державної служби геології та надр України №916 від 29.11.2021 «Про відмову у наданні спеціального дозволу на користування надрами»;

- зобов`язати Державну службу геології та надр України видати наказ про надання Товариству з обмеженою відповідальністю «ФерроМет1» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобутку корисних копалин без аукціону ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар`янського родовища у Апостолівському районі Дніпропетровської області, на підставі заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «ФерроМет1» вих. №11/027/18-2 від 11.07.2018 (вх. №14253/02/12-18 від 12.07.2018) про отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобутку корисних копалин без аукціону ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар`янського родовища у Апостолівському районі Дніпропетровської області.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивачем вчинено всі, передбачені Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, який затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615, дії з метою отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, що підтверджується, у тому числі, постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду у справі №280/4380/19. Водночас ТОВ «ФерроМет1» вказує, що спірний наказ прийнятий без належного на те обґрунтування, без відповідних правових підстав і всупереч висновкам, викладеним у вказаній постанові суду. Разом з цим, позивач наполягає, що під час розгляду поданої ним заяви від 12.07.2018 відповідач мав керуватися положеннями законодавства, яке діяло станом на час подання, а не розгляду останньої. Окрім цього ТОВ «ФерроМет1» зазначає, що оскаржуваний наказ прийнятий на підставі висновку (рекомендацій) (протоколу) Робочої групи з питань надрокористування, яка, у свою чергу, станом на час подання позивачем відповідної заяви створена не була. На переконання позивача, в межах спірних правовідносин наявні правові підстави для застосування принципу «мовчазної згоди» шляхом зобов`язання відповідача надати відповідний дозвіл (видати наказ).

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.08.2022, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.12.2022, позов задоволено.

4. Не погоджуючись з судовими рішеннями, відповідач та третя особа подали касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просять їх скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.

5. Ухвалою Верховного Суду від 09.01.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства "Кривий Ріг Цемент" на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

6. Ухвалою Верховного Суду від 02.02.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

7. Від позивача надійшли відзиви на касаційні скарги, в яких проти задоволення касаційних скарг заперечує, просить залишити їх без змін.

8. У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Судами встановлено, що 12.07.2018 Товариство з обмеженою відповідальністю «ФерроМет1» подало до Державної служби геології та надр України заяву із відповідними документами на отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобутку корисних копалин без аукціону ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар`янського родовища у Апостолівському районі Дніпропетровської області (супровідний лист вих. №11/027/18-2 від 11.07.2018 (вх. №14253/02/12-18 від 12.07.2018)).

До заяви додані документи у відповідності до пункту 2 Переліку документів, що подаються разом із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону (додаток 1 по Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою КМУ №615 від 30.05.2011):

- пояснювальна записка з характеристикою об`єкта, стану його геологічного вивчення, методу розробки, обґрунтуванням необхідності використання надр;

- каталог географічних координат кутових точок ділянки надр;

- оглядова карта ділянки;

- ситуаційний план з нанесеними межами площі видобування та графічними координатами її кутових точок;

- план підрахунку запасів корисної копалини на топографічній основі з нанесеними межами категорії запасів;

- повідомлення про планову діяльність підприємства, яка підлягає оцінці впливу на довкілля;

- програма введення в експлуатацію ділянки Центральна;

- згодом подані звіт з оцінки впливу на довкілля, звіт про громадське обговорення та висновок з оцінки впливу на довкілля.

10. На виконання вимог абзацу 31 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою КМУ №615 від 30.05.2011, Державною службою геології і надр України 18.07.2018 та 19.07.2018 направлені запити до Департаменту захисту економіки Національної поліції України, Державної служби фінансового моніторингу України, Головного управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Служби безпеки України стосовно наявності боргу із сплати податків та інших платежів, здійснення фінансування тероризму, тощо.

11. На вказані листи Держгеонадра отримала відповіді, проте рішення про надання спеціального дозволу без проведення аукціону відповідно до пункту 9 Порядку №615 (в редакції, чинній станом на момент подання такої заяви 12.07.2018) не прийняла.

12. Листом №18701/01/12-19 від 09.09.2019 Державна служба геології і надр України повернула заяву з доданими документами, зазначивши, що в заяві відсутні номер телефону, адреса електронної пошти, вихідна дата, номер; у повідомленні про планову діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля, не вказаний реєстраційний номер; у пояснювальній записці та протоколі Державної комісії України по запасах корисних копалин вказана різна потужність підприємства; згідно пункту 4 протоколу засідання робочої групи Державної служби геології і надр України №121 від 22.03.2019 зупинений пункт протоколу засідання робочої групи Державної служби геології і надр України №70 від 01.12.2017 щодо схвалення протоколу Державної комісії України по запасах корисних копалин №3964 від 13.06.2017.

13. Позивачем оскаржено це повернення до суду.

Так, постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 17.11.2021 у справі № 280/4380/19 (з урахуванням ухвали Третього апеляційного адміністративного суду від 08.12.2021 про виправлення описки):

- визнано протиправною бездіяльність Державної служби геології і надр України щодо нерозгляду заяви ТОВ «ФерроМет1» від 12.07.2018 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобутку корисних копалин вапняків ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар`янського родовища вапняків в Апостолівському районі Дніпропетровської області та неприйняття рішення у відповідності до пунктів 8, 25 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою КМУ №615 від 30.05.2011;

- зобов`язано Державну службу геології і надр України розглянути заяву ТОВ «ФерроМет1» від 12.07.2018 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобутку корисних копалин вапняків ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар`янського родовища вапняків в Апостолівському районі Дніпропетровської області та прийняти рішення у відповідності до пунктів 8, 25 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою КМУ №615 від 30.05.2011.

14. 29.11.2021 Держгеонадра на виконання рішення суду та з врахуванням рекомендацій Робочої групи з питань надрокористування (протокол від 25.11.2021 №28 - РГ/2021) видала Наказ №916 від 29.11.2021 «Про відмову у наданні спеціального дозволу на користування надрами».

При ухваленні наказу Дежгеонадра керувалось Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174, п. 8, 19 Порядку № 615 та висновком Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у справі № 803/1541/16 від 31.03.2021.

15. Вважаючи вказаний наказ протиправним та таким, що прийнятий відповідачем з порушенням норм законодавства, товариство звернулось до суду із цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд послався на принцип правової визначеності. Суди вказали, що станом на час подання позивачем заяви, реалізація права на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону не пов`язувалась із необхідністю здійснення заявником геологічного вивчення ділянки надр та підрахунку запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку.

Зазначили, що постанова №124 від 19.02.2020 набрала чинності 25.02.2020 та офіційно опублікована 25.02.2020 в Урядовому кур`єрі. Звідси слідує, що Постанова №124 від 19.02.2020 не була проголошена наперед, у зв`язку із чим не може вважатися такою, що відповідає критерію передбачуваності. Остання фактично змінила підставу, із виконанням якої пов`язується реалізація права заявника на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, однак не передбачила жодних перехідних періодів, у тому числі порядку розгляду тих заяв, які були подані заявниками на підставі підпункту 1 пункту 8 Порядку №615 в редакції Постанови Кабінету Міністрів України №333, у тому числі тих щодо яких наявний судовий спір. Вказане призводить до автоматичного позбавлення заявників, які подали заяви на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону до 25.02.2020, права на отримання відповідного дозволу без оцінки поданих ними документів на підставі Порядку №615 в редакції Постанови Кабінету Міністрів України №333.

Суди також зазначили, що у цій справі спірні правовідносини розпочалися із поданням позивачем заяви до відповідача 12.07.2018 та повинні були завершитись прийняттям рішення про задоволення такої заяви і наданням спеціального дозволу або про відмову в його наданні, тому спірні правовідносини мають усі ознаки триваючих, адже має місце розрив у часі між зверненням позивача та прийняттям рішення відповідачем як суб`єктом владних повноважень.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

17. Касаційна скарга ТОВ «Кривий Ріг Цемент» обґрунтована тим, що питання застосування редакції Порядку надання спеціальних дозволів неодноразово розглядалось Верховним Судом і протягом останніх двох років з цього питання була сформована єдина правозастосовча практика, а саме: рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення з заявою).

Більше того, така правозастосовча практика є єдино правильною, оскільки як вказує Верховний Суд у постанові від 16.11.2021 у справі №360/1406/20 "тільки такий підхід забезпечить раціональне використання родовищ корисних копалин, а також реалізацію принципу рівності перед законом та запобігання всім формам дискримінації".

Однак, у оскаржуваних судових рішеннях суди безпідставно та необгрунтовано вирішили відступити від висновків, які викладені у постанові Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 31.03.2021 у справі №803/1541/16.

18. Також вказує, що предмет спору у справі, що розглядається є аналогічним справі № 280/4380/19, в якій позовна вимога ТОВ "Ферромет1" стосується надання Спеціального дозволу на підставі однієї і тієї ж заяви про отримання спеціального дозволу на користування надрами ділянки Центральної Мар`янського родовища (вих. №11/027/18-2 від 12.07.2018).

19. Вважає зобов`язання Держгеонадра видати відповідний дозвіл втручанням у дискреційні повноваження відповідача.

20. Крім того ТОВ «Кривий Ріг Цемент» вказує, що суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 31.03.2021 у справі №803/1541/16, від 16.11.2021 у справі №360/1406/20, від 01.12.2022 у справі №640/7578/20.

21. Касаційна скарга Держгеонадра обгрунтована тим, що оскаржуване рішення відповідача прийняте на виконання судового рішення в адміністративній справі № 280/4380/19 та підлягає перевірці у порядку статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України.

22. Вказує, що постановою Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 31.03.2021 у справі № 803/1541/16 акцентовано увагу на тому, що у Рішенні Конституційного Суду України від 12.07.2019 № 5-р(І)/2019 Конституційний Суд України висловив думку, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини).

Отже, у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.

Вважає, що рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення з заявою).

Зазначає, що Державною службою було розглянуто заяву ТОВ «Ферромет 1» від 12.07.2018 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобутку корисних копалин вапняків ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар`янського родовища вапняків в Апостолівському районі Дніпропетровської області та прийнято рішення у відповідності до пунктів 8, 25 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою КМУ №615 від 30.05.2011 та видано відповідно єдиний правильний наказ від 29.11.2021 р. № 916.

Вказує, що якщо під час розгляду заяви особи суб`єктом владних повноважень до прийняття остаточного рішення було змінено нормативно-правове регулювання, суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей для прийняття рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, тому його рішення та дії в цих випадках є правомірними.

23. Зазначає, що в подальшому підпункт 1 пункту 8 Порядку № 615 викладено у новій редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 № 124, згідно із якою однією з підстав для надання дозволу на видобування корисних копалин без проведення аукціону є попереднє геологічне вивчення ділянки надр, підрахунок запасів корисних копалин та подача документів на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів.

Оскільки ТОВ «Ферромет1» на підставі спеціального дозволу на користування надрами не здійснювало за власні кошти геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, Держгеонадра не мало законних підстав для прийняття рішення про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону.

24. Зазначає, що резолютивна частина постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 17.02.2021 у справі № 280/4380/19 не містить жодних зобов`язань щодо розгляду та прийняття рішення у редакції Постанови № 615 на час звернення ТОВ «ФерроМет1» з відповідною заявою.

25. Також вважає, що суд першої інстанції зобов`язуючи надати спеціальний дозвіл на користування надрами, втрутився в дискреційні повноваження Держгеонадр,

26. Касаційна скарга Держгеонадра обгрунтована посиланням на те, що суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 31.03.2021 у справі №803/1541/16, від 22.08.2019 у справі №522/10140/17, від 21.11.2019 у справі №802/1933/18-а, від 08.10.2021 у справі №240/19318/20, від 21.12.2021 у справі №826/6873/16, від 12.08.2020 у справі №826/9181/16, від 15.01.2020 у справі №826/14372/16, від 25.10.2018 у справі №826/6424/16.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

27 Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.

28. Згідно із статтею 13 Кодексу України про надра користувачами надр (далі - надрокористувачі) можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.

29. Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).

30. Відповідно до частини п`ятої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" від 06.09.2005 №2806-IV підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є:

- подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком;

- виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей;

- негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

31. Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).

32. Згідно з пунктом 1 Положення №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

33. Відповідно до пункту 3 Положення №1174 основними завданнями Держгеонадра є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

34. Згідно із підпунктом 9 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).

35. Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (далі - Порядок №615).

36. Згідно з пунктом 2 Порядку №615 дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.

37. У вказаній справі слід визначити, яка редакція Порядку № 615 повинна застосовуватись до спірних правовідносин: чинна на час подання заяви з доданими документами, чи чинна на час ухвалення оскаржуваного наказу.

38. Станом на 12.07.2018 (дата подання заяви позивачем) підпункт 1 пункту 8 Порядку № 615 мав такий зміст: "Без проведення аукціону дозвіл надається у разі: 1) видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, та подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів, а також видобування корисних копалин (для нафтогазоносних надр на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу".

39. Отже, підпункт 1 пункту 8 Порядку № 615 (в редакції, чинній на момент звернення позивача до відповідача із заявою про надання дозволу на користування надрами) передбачає три самостійні виключні підстави для надання дозволу без проведення аукціону при дотриманні чітко визначених складових умов кожної з підстав.

Перша підстава передбачає, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо:

а) заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ;

б) заявник подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження підрахунку запасів.

Друга підстава передбачає, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин (крім нафти і газу), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку.

Третя підстава передбачає, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти виключно в результаті геологічного вивчення ділянки надр на підставі відповідного спеціального дозволу на користування надрами здійснив апробацію за умови затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин після отримання спеціального дозволу.

Тобто, вказана редакція підпункту 1 пункту 8 Порядку №615 передбачала, що суб`єкт господарювання міг отримати спеціальний дозвіл на користування надрами у разі видобування корисних копалин (крім нафти і газу), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку. Водночас затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин здійснювалося після отримання спеціального дозволу.

40. Постановою Кабінету Міністрів України № 124 від 19.02.2020 внесено зміни до Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами № 615.

Станом на 29.11.2021 (дата ухвалення оскаржуваного наказу) підпункт 1 пункту 8 Порядку № 615 викладений в наступній редакції: "8. Без проведення аукціону дозвіл надається у разі: 1) видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів".

41. Тобто, підпунктом 1 пункту 8 Порядку №615, в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19 лютого 2020 року № 124, було змінено правила надання спеціальних дозволів та встановлено єдину підставу для отримання дозволу на користування надрами без проведення аукціону, а саме, зацікавлений суб`єкт господарювання повинен був виконати дві вимоги:

а) на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснити геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку;

б) подати документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів.

42. Зважаючи, що ТОВ "Ферромет1" не має спеціальних дозволів на користування або вивчення надр ділянки Центральної Мар`янського родовища, а проведені ним дослідження були здійснені не на підставі спеціального дозволу, як цього вимагає Порядок № 615, відповідачем відмовлено у наданні спеціального дозволу.

43. Колегія суддів зазначає, що питання стосовно того, яка саме редакція Постанови №615 застосовується до правовідносин, подібних до тих, що слугували підставою для звернення до суду з цим позовом, було предметом розгляду Верховним Судом у справі №803/1541/16, про що і було зазначено відповідачем у касаційній скарзі.

44. Так, у справі №803/1541/16 Верховний Суд у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду (постанова від 31 березня 2021 року) відступив від висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 18 вересня 2018 року у справі №816/1053/16, від 2 жовтня 2020 року у справі №826/1236/17, від 22 грудня 2020 року у справі №817/856/16 та інших, в частині неприпустимості зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, закріплену у частині першій статті 58 Конституції України, з огляду на внесення змін до Порядку №615 та підтримав правовий підхід, застосований Верховним Судом у постанові від 9 вересня 2020 року у справі №826/10971/16, за яким рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення з заявою).

У справі №803/1541/16 Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у тому числі, зазначила, наступне: "у разі безпосередньої (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.

Якщо під час розгляду заяви особи суб`єктом владних повноважень до прийняття остаточного рішення було змінено нормативно-правове регулювання, суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей для прийняття рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками.

Постанову №277 прийнято Кабінетом Міністрів України на реалізацію своїх повноважень щодо здійснення управління надрами як об`єктом права власності Українського народу, у частині визначення дозвільного порядку користування надрами. Цими змінами не було скасовано право позивача на користування надрами та не звужено зміст та обсяг цього права. Однак державою, в особі уповноважених органів, було змінено підходи щодо порядку його реалізації для забезпечення публічного інтересу гарантування ефективного використання надр як загальнонародної власності.

З огляду на наведене, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав у цій справі вважала правильним підхід, застосований у постанові Верховного Суду від 9 вересня 2020 року у справі №826/10971/16, за яким рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення з заявою)".

45. Колегія суддів Верховного Суду не знаходить підстав для відступу від цього правового висновку у справі, що розглядається. При цьому звертає увагу, що схожі підходи у застосуванні законодавства про надра неодноразово застосовувалися Верховним Судом, зокрема, у постановах від 31.03.2021 у справі №803/1541/16, від 16.11.2021 у справі №360/1406/20, від 01.12.2022 у справі №640/7578/20, від 08.10.2021 у справі №240/19318/20, від 21.12.2021 у справі №826/6873/16.

46. Також Суд зазначає, що різні аспекти дії закону у часі неодноразово досліджувалися Конституційним Судом України.

47. Зокрема, у Рішенні від 9 лютого 1999 №1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що у регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).

48. За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

49. У Рішенні Конституційного Суду України від 12 липня 2019 року № 5-р(I)/2019 Конституційний Суд України висловив думку, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини).

50. У теорії права допускається можливість застосування до триваючих відносин до їх завершення нормативно-правового регулювання, яке діяло на час їх виникнення, за окремим рішенням, і розглядається з позицій встановлення спеціального регулювання перехідного періоду - "переживаючої" (ультраактивної) дії нормативно-правових актів. Водночас, таке застосування повинно бути чітко обумовлено при прийнятті відповідних нормативно-правових актів. Відсутність такого застереження не надає суб`єкту владних повноважень права на самовільне застосування нечинних правових норм.

51. Правова визначеність як елемент верховенства права не передбачає заборони на зміну нормативно-правового регулювання. На думку Конституційного Суду України, особи розраховують на стабільність та усталеність юридичного регулювання, тому часті та непередбачувані зміни законодавства перешкоджають ефективній реалізації ними прав і свобод, а також підривають довіру до органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Однак очікування осіб не можуть впливати на внесення змін до законів та інших нормативно-правових актів (абзац 4 пункту 4.1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України №5-р/2018 від 22 травня 2018 року).

52. При цьому Суд звертає на позицію Комітету міністрів РЄ, висловлену у Рекомендаціях CM/Rec (2007) 7 державам-членам щодо належного адміністрування. Так, у статті 6 вказаних Рекомендацій зазначено, що державні органи діють відповідно до принципу правової визначеності. Вони не можуть вживати жодних заходів із зворотною силою, за винятком юридично обґрунтованих обставин.

53. Крім того, Суд також враховує, що ЄСПЛ навіть допускає ретроактивну дію закону, коли це забезпечує захист суспільних інтересів, у тому числі уточнює початкові наміри законодавця (P. Plaisier B.V. v. the Netherlands, заява № 46184/16).

54. У контексті обставин справи, що розглядається, Суд звертає увагу, що Постанова №124, якою змінено порядок надання дозволів на користування надрами без проведення аукціону, набрала чинності 25 лютого 2020 року. На цей час розгляд заяви ТОВ «ФерроМет1» не був завершений, отже правовідносини між заявником та Держгеонадрами були триваючими.

55. Кабінет Міністрів України, приймаючи Постанову №124, не визначив перехідного періоду та особливостей застосування законодавства за заявами, розгляд яких не закінчено. Отже, Постанова №124 і змінений нею Порядок №615 підлягали застосуванню до триваючих правовідносин стосовно заяви ТОВ «Ферромет1», поданої 25 лютого 2020 року.

56. З урахуванням наведеного правового регулювання та предмету спору у цій справі, Верховний Суд доходить висновку, що суди попередніх інстанцій помилково застосували до спірних правовідносин підпункт 1 пункту 8 Порядку №615 у редакції, чинній станом на дату звернення із заявою. В той час, як до спірних відносин слід було застосовувати законодавство, чинне на момент прийняття наказу від 29.11.2021 №916, а саме підпункт 1 пункту 8 Порядку №615 у редакції Постанови №124.

57. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

58. Оскільки на момент прийняття оскаржуваного наказу від 29.11.2021 №916 заява ТОВ «Ферромет1» та додані до неї документи не відповідали вимогам, встановленим Порядком №615 (в редакції Постанови №124), а саме, в частині відсутності спеціальних дозволів на користування або вивчення надр ділянки Центральної Мар`янського родовища, то у Держгеонадр відсутні підстави для прийняття рішення щодо надання ТОВ «Ферромет1» дозволу на використання надр без проведення аукціону.

59. Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій неправильно розтлумачили положення статті 58 Конституції України, помилково застосували до спірних правовідносин нечинні положення підпункту 1 пункту 8 Порядку №615, у зв`язку із чим дійшли помилкових висновків про наявність підстав для задоволення позову ТОВ «Ферромет1» до Держгеонадр про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії.

60. Також колегія суддів у цій справі бере до уваги підхід Верховного Суду стосовно тлумачення законодавства про надра в частині надання Держгеонадрами спеціальних дозволів на користування надрами без проведення аукціону, який був застосований у постанові від 14.04.2020 у справі №826/7696/18.

Так, у вказаній справі Верховний Суд заначив, що відповідно до статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу, тому умови щодо їх використання, зокрема надр без проведення аукціону, є особливо суворими та, як виняток, застосовується до суб`єкта, який забезпечив безумовне дотримання всіх вимог законодавства у сфері надрокористування для отримання спеціального дозволу на користування надрами. Лише зазначене у сукупності дає пільгове право на особливі умови використання надр, як національного багатства.

Видача спеціальних дозволів на використання надр через аукціон передбачає проведення процедур, які гарантують отримання від учасників такого аукціону найкращих умов, зокрема, щодо ціни дозволу, що безумовно максимально відповідатиме суспільним інтересам в розумінні статті 13 Конституції України.

При цьому, лише видача спеціальних дозволів на користування надрами через аукціон повною мірою відповідатиме такому, передбаченому пунктом 7 частини другої статті 2 КАС України принципу прийняття рішення суб`єктом владних повноважень як рівність перед законом та запобігання всім формам дискримінації.

61. Стосовно посилання позивача на необхідність застосування принципу мовчазної згоди, колегія суддів зазначає таке.

Згідно з абзацом 10 частини першої статті 1 Закону Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі по тексту - Закон №2806-IV) принцип мовчазної згоди - це принцип, згідно з яким суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.

Частиною шостою статті 4-1 Закону №2806-IV передбачено, що у випадку невиконання дозвільним органом свого юридичного обов`язку (в установлений Законом строк видати документ дозвільного характеру або направити повідомлення про відмову у його видачі), тобто через свою бездіяльність, суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру.

62. У постанові від 26 червня 2018 року у справі №826/2810/17 Верховний Суд сформулював правовий висновок, розвинутий згодом у постанові від 20 вересня 2018 року у справі №826/4604/17, у якому визначив такі умови застосування принципу мовчазної згоди:

1) суб`єкт господарювання подав всі визначені законом документи для отримання дозволу, що підтверджується копією заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття;

2) документи подано за встановленою законодавством процедурою (у встановлений строк, до відповідного суб`єкта владних повноважень, у відповідній формі тощо);

3) документи відповідають вимогам законодавства;

4) строк розгляду поданих документів закінчився;

5) відсутність/несвоєчасність відповіді суб`єкта владних повноважень по суті поданої заяви.

У цій постанові Верховний Суд зробив правовий висновок про те, що закріплені у законодавстві гарантії прав суб`єктів приватного права (зокрема, можливість застосування принципу мовчазної згоди), не повинні використовуватися для легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності.

63. У постанові від 17 березня 2021 року у справі №826/9746/17 Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду сформулювала підхід про те, що сама лише бездіяльність (не прийняття рішення у встановлений строк) не є достатньою підставою для застосування принципу мовчазної згоди.

Відповідно до частини п`ятої статті 4-1 Закону №2806-IV підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є:

- подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком;

- виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей;

- негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

Установлення цих обставин свідчить про відсутність підстав для видачі документа дозвільного характеру, про невідповідність діяльності вимогам законодавства, а отже і про неможливість застосування принципу мовчазної згоди.

64. Питанням застосування принципу мовчазної згоди з огляду на внесення змін до Порядку №615, якими скасовано можливість надання спеціального дозволу на користування надрами без аукціону, було предметом розгляду в постанові Верховного Суду у складі у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року у справі №803/1541/16, де зокрема надано оцінку тому, яка редакція Порядку №615 підлягає застосуванню, в розглядуваному випадку і до спірних відносин:

- та, що була чинною на час звернення особи із заявою про видачу спеціального дозволу на користування надрами;

- та, що була чинною на час розгляду уповноваженим органом заяви особи про видачу спеціального дозволу на користування надрами і прийняття відповідного рішення за наслідками розгляду такої заяви.

65. Отже, висновки щодо застосування норм права, викладені Верховним Судом у постанові від 31.03.2021 у справі №803/1541/16, стосувалися саме питання можливості застосування принципу мовчазної згоди при наданні спеціального дозволу на користування надрами без аукціону, у редакції Порядку №615, яка підлягає застосуванню до спірних правовідносин.

Встановивши відсутність законних підстав для видачі документа дозвільного характеру на момент ухвалення рішення, суд вказує про неможливість застосування принципу мовчазної згоди.

Вказаний висновок відповідає правовій позиції у постанові Верховного Суду від 11.07.2023 у справі № 380/10072/20.

66. Під час касаційного перегляду рішень судів попередніх інстанцій знайшли своє підтвердження доводи касаційної скарги щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій статті 58 Конституції України, пунктів 2, 8, 25 Порядку №615, ст. 4-1 Закону "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" та неврахування висновків Верховного Сулу, викладених у постановах від 31.03.2021 у справі №803/1541/16, від 16.11.2021 у справі №360/1406/20, від 01.12.2022 у справі №640/7578/20, від 08.10.2021 у справі №240/19318/20, від 21.12.2021 у справі №826/6873/16, від 25.10.2018 у справі №826/6424/16, від 12.08.2020 у справі №826/9181/16, що є підставою для скасування рішень судів попередніх інстанцій.

67. Посилання на неврахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 22.08.2019 у справі №522/10140/17, від 21.11.2019 у справі №802/1933/18-а, від 15.01.2020 у справі №826/14372/16 колегія суддів не приймає, оскільки спірні правовідносини не є релевантними до наведених.

68. Відповідно до статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі підлягають скасуванню, а касаційна скарга - задоволенню.

69. Враховуючи, що рішення суду приймається на користь суб`єкта владних повноважень, підстави для розподілу судових витрат, відповідно до статті 139 КАС України, відсутні.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Приватного акціонерного товариства "Кривий Ріг Цемент" та Державної служби геології та надр України задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.08.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.12.2022 у справі №640/414/22 скасувати.

Ухвалити нове рішення.

В задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю "ФЕРРОМЕТ1" відмовити.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді А.І. Рибачук

С.Г. Стеценко