Постанова

від 26.10.2023 по справі 461/3212/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 жовтня 2023 року

м. Київ

справа № 461/3212/17

адміністративне провадження № К/990/1437/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Галицького районного суду м. Львова від 09 вересня 2020 року (суддя: Романюк В.Ф.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2022 року (судді: Залімський І.Г., Мацький Є.М., Сушко О.О.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Львівської міської ради, управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради, за участю третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору: КНП «Стоматологічна поліклініка №1», КНП «Львівська 1-а міська клінічна лікарня імені Князя Лева», КНП « 1-а міська поліклініка м. Львова», КНП « 2-а міська поліклініка м. Львова», КНП « 3-я міська клінічна лікарня м. Львова», КНП « 3-я міська поліклініка м. Львова», КУ «Комунальна 3-я стоматологічна поліклініка м. Львова», КНП « 4-а міська клінічна лікарня м. Львова», КНП « 4-а міська поліклініка м. Львова», КНП «Стоматологічна поліклініка №4», КНП « 5-а міська клінічна лікарня м. Львова», КНП « 5-а міська поліклініка м. Львова», КУ «Комунальна 5-а стоматологічна поліклініка м. Львова», КНП « 6-а міська поліклініка м. Львова», КНП « 8-а клінічна лікарня м. Львова», КНП «Десята міська лікарня м. Львова», КНП «Міська дитяча клінічна лікарня м. Львова», КНП «Пологовий клінічний будинок № 1», КНП «Лікарня «Госпіс» м. Львова», КНП «Клінічна лікарня швидкої медичної допомоги м. Львова», Первинна профспілкова організація працівників комунальної 3-ої стоматологічної поліклініки м. Львова профспілки працівників охорони здоров`я України, Первинна профспілкова організація працівників комунальної 5-ої стоматологічної поліклініки м. Львова профспілки працівників охорони здоров`я України, ОСОБА_2 , про визнання протиправними та скасування ухвал, визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Львівської міської ради (далі - відповідач 1), Управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради (далі - відповідач 2), у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив суд:

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 1480 від 09 лютого 2017 року «Про припинення Комунальної 1-ї стоматологічної поліклініки м. Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство «Стоматологічна поліклініка №1»;

визнати протиправними дії державного реєстратора управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради та зобов`язати скасувати записи: дата запису: 22 червня 2017 року, номер запису: 14151120005012705, стан суб`єкта: припинено, дата запису: 22 червня 2017 року, номер запису: 14151450000042003;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 3282 від 19 квітня 2018 року «Про припинення Комунального підприємства Львівська 1-а міська клінічна лікарня імені Князя Лева шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство «Львівська 1-а міська клінічна лікарня імені Князя Лева»;

визнати протиправними дії державного реєстратора управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради та зобов`язати скасувати записи: дата запису: 24 липня 2018 року, номер запису: 14151120011013861, стан суб`єкта: припинено, дата запису: 24 липня 2018 року, номер запису: 14151450000044878;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 3123 від 22.03.2018 року «Про припинення Комунальної 1-ї міської поліклініки м. Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство « 1-а міська поліклініка м. Львова»;

визнати протиправними дії державного реєстратора управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради та зобов`язати скасувати записи: дата запису: 25 липня 2018 року, номер запису: 14151120009012490, стан суб`єкта: припинено, дата запису: 25 липня 2018 року, номер запису: 14151450000044891;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 3124 від 22 березня 2018 року «Про припинення Комунальної 2-ї міської поліклініки м. Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство « 2-а міська поліклініка м. Львова»;

визнати протиправними дії державного реєстратора управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради та зобов`язати скасувати записи: дата запису: 24 липня 2018 року, номер запису: 14151120013000020, стан суб`єкта: припинено, дата запису: 24 липня 2018 року, номер запису: 14151450000044877;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 3125 від 22 березня 2018 року «Про припинення Комунальної 3-ї міської клінічної лікарні шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство « 3-я міська клінічна лікарня м. Львова»;

визнати протиправними дії державного реєстратора управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради та зобов`язати скасувати записи: дата запису: 24 липня 2018 року, номер запису: 14151120007020447, стан суб`єкта: припинено, дата запису: 24 липня 2018 року, номер запису: 14151450000044886;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 3126 від 22 березня 2018 року «Про припинення Комунальної 3-ї міської поліклініки м. Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство « 3-я міська поліклініка м. Львова»;

визнати протиправними дії державного реєстратора управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради та зобов`язати скасувати записи: дата запису: 24 липня 2018 року, номер запису: 14151120004039116, стан суб`єкта: припинено, дата запису: 24 липня 2018 року, номер запису: 14151450000044885;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 1481 від 09 лютого 2017 року «Про припинення Комунальної 3-ї стоматологічної поліклініки м. Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство «Стоматологічна поліклініка №3»;

визнати протиправними дії державного реєстратора управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради та зобов`язати скасувати записи: дата запису: 21 травня 2008 року, номер запису: 1411200000020073, в стадії припинення;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 3127 від 22 березня 2018 року «Про припинення Комунальної 4-ї міської клінічної лікарні м. Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство « 4-а міська клінічна лікарня м. Львова»;

визнати протиправними дії державного реєстратора управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради та зобов`язати скасувати записи: дата запису: 25 липня 2018 року, номер запису: 14151120013001359, стан суб`єкта: припинено, дата запису: 25 липня 2018 року, номер запису: 14151450000044893;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 3128 від 22 березня 2018 року «Про припинення Комунальної 4-ї міської поліклініки м. Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство « 4-а міська поліклініка м. Львова»;

визнати протиправними дії державного реєстратора управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради та зобов`язати скасувати записи: дата запису: 24 липня 2018 року, номер запису: 14151120012014009, стан суб`єкта: припинено, дата запису: 24 липня 2018 року, номер запису: 14151450000044884;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 1482 від 09 лютого 2017 року «Про припинення Комунальної 4-ї стоматологічної поліклініки м. Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство «Стоматологічна поліклініка №4»;

визнати протиправними дії державного реєстратора управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради та зобов`язати скасувати записи: дата запису: 29 грудня 2017 року, номер запису: 14151120009018140, стан суб`єкта: припинено, дата запису: 29 грудня 2017 року, номер запису: 14151450000043371;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 3130 від 22 березня 2018 року «Про припинення Комунальної 5-ї міської клінічної лікарні м. Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство « 5-а міська клінічна лікарня м. Львова»;

визнати протиправними дії державного реєстратора управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради та зобов`язати скасувати записи: дата запису: 24 липня 2018 року, номер запису: 14151120006020724, стан суб`єкта: припинено, дата запису: 24 липня 2018 року, номер запису: 14151450000044881;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 3129 від 22 березня 2018 року «Про припинення Комунальної 5-ї міської клінічної поліклініки шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство « 5-а міська клінічна поліклініка м. Львова»;

визнати протиправними дії державного реєстратора управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради та зобов`язати скасувати записи: дата запису: 25 липня 2018 року, номер запису: 14151120011004651, стан суб`єкта: припинено, дата запису: 25 липня 2018 року, номер запису: 14151450000044903;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 1483 від 09 лютого 2017 року «Про припинення Комунальної 5-ї стоматологічної поліклініки м. Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство «Стоматологічна поліклініка №5»;

визнати протиправними дії державного реєстратора управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради та зобов`язати скасувати записи: дата запису: 25 жовтня 2007 року, номер запису: 14151200000018646 в стадії припинення;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 3131 від 22 березня 2018 року «Про припинення Комунальної 6-ї міської поліклініки м. Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство « 6-а міська поліклініка м. Львова»;

визнати протиправними дії державного реєстратора управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради та зобов`язати скасувати записи: дата запису: 25 липня 2018 року, номер запису: 14151120011017697, стан суб`єкта: припинено, дата запису: 25 липня 2018 року, номер запису: 14151450000044897;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 3283 від 19 квітня 2018 року «Про припинення Комунальної 8-ї міської клінічної лікарні м. Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство « 8-а міська клінічна лікарня м. Львова»;

визнати протиправними дії державного реєстратора управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради та зобов`язати скасувати записи: дата запису: 31 липня 2018 року, номер запису: 14151120016005915, стан суб`єкта: припинено, дата запису: 31 липня 2018 року, номер запису: 14151450000044939;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 3122 від 22 березня 2018 року «Про припинення Десятої міської лікарні м. Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство «Десята міська лікарня м. Львова»;

визнати протиправними дії державного реєстратора управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради та зобов`язати скасувати записи: дата запису: 24 липня 2018 року, номер запису: 14151120011010478, стан суб`єкта: припинено, дата запису: 24 липня 2018 року, номер запису: 14151450000044876;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 3285 від 19 квітня 2018 року «Про припинення Комунальної міської дитячої клінічної лікарні шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство «Міська дитяча клінічна лікарня м. Львова»;

визнати протиправними дії державного реєстратора управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради та зобов`язати скасувати записи: дата запису: 31 липня 2018 року, номер запису: 14151120008013309, стан суб`єкта: припинено, дата запису: 31 липня 2018 року, номер запису: 14151450000044944;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 3287 від 19 квітня 2018 року «Про припинення Міського комунального клінічного полового будинку № 1 шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство «Пологовий клінічний будинок № 1 м. Львова»;

визнати протиправними дії державного реєстратора управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради та зобов`язати скасувати записи: дата запису: 31 липня 2018 року, номер запису: 14151120011000399, стан суб`єкта: припинено, дата запису: 31 липня 2018 року, номер запису: 14151450000044940;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 3284 від 19 квітня 2018 року «Про припинення Комунальної Львівської міської лікарні «Хоспіс» шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство «Лікарня «Хоспіс» м. Львова»;

визнати протиправними дії державного реєстратора управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради та зобов`язати скасувати записи: дата запису: 31 липня 2018 року, номер запису: 14151120008008355, стан суб`єкта: припинено, дата запису: 31 липня 2018 року, номер запису: 14151450000044943;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 3286 від 19 квітня 2018 року «Про припинення Комунальної міської клінічної лікарні швидкої медичної допомоги шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство «Клінічна лікарня швидкої медичної допомоги м. Львова»;

визнати протиправними дії державного реєстратора управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради та зобов`язати скасувати записи: дата запису: 31 липня 2018 року, номер запису: 14151120014014501, стан суб`єкта: припинено, дата запису: 31 липня 2018 року, номер запису: 14151450000044941;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 2335 від 20 липня 2017 року «Про створення комунальних некомерційних підприємств «Стоматологічна поліклініка»;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 1489 від 09 лютого 2017 року «Про затвердження Міської програми фінансування стоматологічної допомоги окремим категоріям населення м. Львова на 2017-2018 роки»;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 1804 від 06 квітня 2017 року «Про затвердження Типового статуту комунального некомерційного підприємства «Стоматологічна поліклініка»;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 2819 від 21 грудня 2017 року «Про надання Комунальному некомерційному підприємству «Стоматологічна поліклініка № 1» в оренду нежитлових приміщень на просп. Червоної Калини, 57»;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 4150 від 08 листопада 2018 року «Про припинення Комунальної 5-ї стоматологічної поліклініки м. Львова шляхом приєднання до Комунального некомерційного підприємства «Стоматологічна поліклініка № 1»;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 4242 від 29 листопада 2018 року «Про припинення Комунальної 3-ї стоматологічної поліклініки м. Львова шляхом приєднання до Комунального некомерційного підприємства «Стоматологічна поліклініка № 4»;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 1614 від 02 березня 2017 року «Про внесення змін до ухвали міської ради від 09 лютого 2017 року № 1480 Про припинення Комунальної 1-ї стоматологічної поліклініки м. Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство «Стоматологічна поліклініка № 1»;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 1615 від 02 березня 2017 року «Про внесення змін до ухвали міської ради від 09 лютого 2017 року № 1481 Про припинення Комунальної 3-ї стоматологічної поліклініки м. Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство «Стоматологічна поліклініка № 3»;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 1616 від 02 березня 2017 року «Про внесення змін до ухвали міської ради від 09 лютого 2017 року № 1482 Про припинення Комунальної 4-ї стоматологічної поліклініки м. Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство «Стоматологічна поліклініка № 4»;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 1617 від 02 березня 2017 року «Про внесення змін до ухвали міської ради від 09 лютого 2017 року № 1483 Про припинення Комунальної 5-ї стоматологічної поліклініки м. Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство «Стоматологічна поліклініка № 5»;

визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 3267 від 19 квітня 2018 року «Про затвердження Типового статуту комунального некомерційного підприємства (закладу охорони здоров`я).

На обґрунтування заявленого позову позивач послався на те, що оскаржувані ухвали Львівської міської ради були прийняті з порушенням Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема, не були опубліковані у друкованих засобах масової інформації.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Галицького районного суду м. Львова від 09 вересня 2020 року у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані ухвали є актами індивідуальної дії, а не регуляторними актами, та прийняті відповідачем у межах наданих повноважень та з метою з якою ці повноваження надані. До того ж, позивачем не зазначено та не надано жодних доказів того, що між ним та Львівською міською радою виникли певні публічно-правові відносини і що оскаржувані ухвали порушують саме його права та інтереси у сфері публічно-правових відносин.

Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, у якій просив рішення Галицького районного суду м. Львова від 09 вересня 2020 року скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.

Постановою апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2022 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково; рішення Галицького районного суду м. Львова від 09 вересня 2020 року змінено в частині мотивів його ухвалення; в іншій частині рішення цього суду залишено без змін.

Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції про те, що оскаржувані ухвали прийняті відповідачем у межах наданих повноважень та з метою з якою ці повноваження надані. Суд апеляційної інстанції зазначив, що Львівська міська рада є засновником та власником комунальних установ (в даному випадку закладів охорони здоров`я), тому остання вправі приймати рішення про перетворення юридичних осіб комунальних установ у комунальні некомерційні підприємства чи їх приєднання.

Змінюючи рішення суду першої інстанції в частині того, що оскаржувані ухвали не порушують прав та інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин, суд апеляційної інстанції вказав на те, що позивач є мешканцем громади міста Львів та гіпотетичним користувачем послуг зазначених вище медичних установ, а тому підстави вважати, що за умови за умови обґрунтованості його позовних вимог спірні рішення та дії не впливають його права та інтереси відсутні.

Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування

У касаційній скарзі ОСОБА_1 , покликаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог про:

визнання протиправною та скасування ухвали Львівської міської ради № 1481 від 09 лютого 2017 року «Про припинення Комунальної 3-ї стоматологічної поліклініки м. Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство «Стоматологічна поліклініка №3»;

визнання протиправною та скасування ухвали Львівської міської ради № 1483 від 09 лютого 2017 року «Про припинення Комунальної 5-ї стоматологічної поліклініки м. Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство «Стоматологічна поліклініка №5».

Касаційну скаргу подано з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Обґрунтовуючи касаційну скаргу скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували норму права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду від 29 вересня 2022 року у справі № 260/583/20.

З покликанням на наведену постанову Верховного Суду скаржник стверджує, що оскаржувані ухвали не є рішеннями Львівської міської ради як суб`єкта владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, а прийняті останньою як власником корпоративних прав (засновника) відповідних комунальних установ, необхідних для їх реорганізації, тому спір у зазначеній частині має бути розглянутий у порядку господарського судочинства.

Позиція інших учасників справи

Від відповідача 2 - Управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому відповідач 2, стверджуючи про безпідставність доводів касаційної скарги, просив залишити оскаржувані судові рішення без змін.

Від відповідача 1 відзив на касаційну скаргу не надходив.

Треті особи правом надати пояснення по суті спору також не скористалися.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 06 лютого 2023 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) визнано поважними причини пропуску ОСОБА_1 строку на касаційне оскарження рішення Галицького районного суду м. Львова від 09 вересня 2020 року та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2022 року та поновлено цей строк; відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Галицького районного суду м. Львова від 09 вересня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2022 року у справі №461/3212/17.

Ухвалою Верховного Суду (суддя: Загороднюк А.Г.) від 12 квітня 2023 року відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_1 про зупинення рішення Галицького районного суду м. Львова від 09 вересня 2020 року та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2022 року у справі № 461/3212/17.

Ухвалою Верховного Суду (суддя: Загороднюк А.Г.) від 25 жовтня 2023 року призначено справу до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Судами попередніх інстанцій установлено, що Львівською міською радою прийняті спірні ухвали на підставі яких вчинені спірні реєстраційні дії.

Уважаючи, що вказані ухвали є регуляторними актами, а відповідачами не дотримано порядку їх прийняття, позивач звернувся з цим позовом до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Джерела права. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Справою адміністративної юрисдикції в розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Необхідною та єдиною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції повинні здійснюватися суб`єктом саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.

Під владними управлінськими функціями, що здійснюються на основі законодавства, зокрема, на виконання делегованих повноважень, слід розуміти будь-які владні повноваження в рамках діяльності держави чи місцевого самоврядування, що не належать до законодавчих повноважень чи повноважень здійснювати правосуддя.

За пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Відтак до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Із наведених норм права вбачається, що до адміністративної юрисдикції належить справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників є суб`єктом владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує її права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.

Натомість визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватно-правовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Стаття 53 Конституції України визначає, що кожен має право на охорону здоров`я, медичну допомогу та медичне страхування. Охорона здоров`я забезпечується державним фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм. Держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров`я медична допомога надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена. Держава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Акти, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Предметом касаційного перегляду у справі, що розглядається, є, зокрема ухвали Львівської міської ради від 09 лютого 2017 року № 1481 «Про припинення Комунальної 3-ї стоматологічної поліклініки м. Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство «Стоматологічна поліклініка №3» та № 1483 «Про припинення Комунальної 5-ї стоматологічної поліклініки м. Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство «Стоматологічна поліклініка №5».

Відповідно до частини другої статті 81 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) юридичні особи залежно від порядку їх створення поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права. Юридична особа приватного права створюється на підставі установчих документів відповідно до статті 87 цього Кодексу. Юридична особа приватного права може створюватися та діяти на підставі модельного статуту в порядку, визначеному законом.

Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.

Ця стаття ЦК України містить вказівку на одну зі складових порядку створення юридичних осіб публічного права. У частині третій статті 81 ЦК України вказується, що в ЦК України встановлюється порядок створення виключно юридичних осіб приватного права, у той час, як порядок створення юридичних осіб публічного права встановлюється Конституцією України та законом.

На підставі частини другої статті 169 ЦК України територіальні громади можуть створювати юридичні особи публічного права (комунальні підприємства, спільні комунальні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом.

Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).

За змістом статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Як убачається із абзацу шостого статті 1 Закону № 280/97-ВР представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.

Відповідно до частини першої статті 71 Закону № 280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.

Згідно із частиною першою статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

На підставі статті 14 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» від 19 листопада 1992 року № 2801-XII (далі - № 2801-XII, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) реалізація державної політики охорони здоров`я покладається на органи виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України організує розробку та здійснення державних цільових програм, створює економічні, правові та організаційні механізми, що стимулюють ефективну діяльність в сфері охорони здоров`я, забезпечує розвиток мережі закладів охорони здоров`я, укладає міжурядові угоди і координує міжнародне співробітництво з питань охорони здоров`я, а також в межах своєї компетенції здійснює інші повноваження, покладені на органи виконавчої влади в сфері охорони здоров`я.

Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади в межах своєї компетенції розробляють програми і прогнози в сфері охорони здоров`я, визначають єдині науково обгрунтовані державні стандарти, критерії та вимоги, що мають сприяти охороні здоров`я населення, формують і розміщують державні замовлення з метою матеріально-технічного забезпечення сфери, здійснюють державний контроль і нагляд та іншу виконавчо-розпорядчу діяльність в сфері охорони здоров`я.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, а також органи місцевого самоврядування реалізують державну політику у сфері охорони здоров`я в межах своїх повноважень, передбачених законодавством.

Відповідно до положень статті 16 Закону № 2801-XII держава сприяє розвитку закладів охорони здоров`я усіх форм власності.

Порядок створення, припинення закладів охорони здоров`я, особливості діяльності та класифікація закладів визначаються законом.

Мережа державних і комунальних закладів охорони здоров`я формується з урахуванням потреб населення у медичному обслуговуванні, необхідності забезпечення належної якості такого обслуговування, своєчасності, доступності для громадян, ефективного використання матеріальних, трудових і фінансових ресурсів. Існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена.

Планування розвитку мережі державних і комунальних закладів охорони здоров`я, прийняття рішень про її оптимізацію, створення, реорганізацію, перепрофілювання державних і комунальних закладів охорони здоров`я здійснюються відповідно до закону органами, уповноваженими управляти об`єктами відповідно державної і комунальної власності.

Заклад охорони здоров`я провадить свою діяльність на підставі статуту (положення), що затверджується власником закладу (уповноваженим ним органом).

За змістом статті 18 Закону № 2801-XII фінансування охорони здоров`я здійснюється за рахунок Державного бюджету України та місцевих бюджетів, фондів медичного страхування, благодійних фондів та будь-яких інших джерел, не заборонених законодавством.

Кошти Державного бюджету України та місцевих бюджетів, асигновані на охорону здоров`я, використовуються для забезпечення населенню гарантованого рівня медичної допомоги, фінансування державних цільових і місцевих програм охорони здоров`я та фундаментальних наукових досліджень з цих питань.

Відповідно до положень статті 32 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема:

управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення;

забезпечення в межах наданих повноважень доступності і безоплатності освіти і медичного обслуговування на відповідній території, можливості отримання освіти державною мовою;

забезпечення відповідно до закону розвитку всіх видів освіти і медичного обслуговування, розвитку і вдосконалення мережі освітніх і лікувальних закладів усіх форм власності, фізичної культури і спорту, визначення потреби та формування замовлень на кадри для цих закладів, укладення договорів на підготовку спеціалістів, організація роботи щодо удосконалення кваліфікації кадрів, залучення роботодавців до надання місць для проходження виробничої практики учнями професійно-технічних навчальних закладів.

Згідно з приписами частин першої, четвертої статті 60 Закону № 280/97-ВР територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності, зокрема, на заклади охорони здоров`я. Районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.

З урахуванням наведених норм права Комунальна 3-я стоматологічна поліклініка м. Львова та Комунальна 5-я стоматологічна поліклініка м. Львова є юридичними особами публічного права, органом управління яких виступає Львівська міська рада.

Однією з ознак юридичної особи публічного права є реалізація публічних інтересів держави чи територіальної громади.

Положеннями статей 7, 8 Закону № 2801-XII закріплено, що держава згідно з Конституцією України гарантує всім громадянам реалізацію їх прав у сфері охорони здоров`я шляхом: а) створення розгалуженої мережі закладів охорони здоров`я; б) організації і проведення системи державних і громадських заходів щодо охорони та зміцнення здоров`я; в) надання всім громадянам гарантованого рівня медичної допомоги у обсязі, що встановлюється Кабінетом Міністрів України; г) здійснення державного і можливості громадського контролю та нагляду в сфері охорони здоров`я; д) організації державної системи збирання, обробки і аналізу соціальної, екологічної та спеціальної медичної статистичної інформації; е) встановлення відповідальності за порушення прав і законних інтересів громадян у сфері охорони здоров`я.

Держава визнає право кожного громадянина України на охорону здоров`я і забезпечує його захист. Кожен громадянин має право на безоплатне отримання у державних та комунальних закладах охорони здоров`я медичної допомоги, до якої належать: екстрена медична допомога; первинна медична допомога; вторинна (спеціалізована) медична допомога, що надається за медичними показаннями у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я; третинна (високоспеціалізована) медична допомога, що надається за медичними показаннями у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я; паліативна допомога, що надається за медичними показаннями у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я.

За наведеними у статті 3 Закону № 2801-XII визначеннями, заклад охорони здоров`я - юридична особа будь-якої форми власності та організаційно-правової форми або її відокремлений підрозділ, основним завданням яких є забезпечення медичного обслуговування населення на основі відповідної ліцензії та професійної діяльності медичних (фармацевтичних) працівників; медичне обслуговування - діяльність закладів охорони здоров`я та фізичних осіб - підприємців, які зареєстровані та одержали відповідну ліцензію в установленому законом порядку, у сфері охорони здоров`я, що не обов`язково обмежується медичною допомогою; медична допомога - діяльність професійно підготовлених медичних працівників, спрямована на профілактику, діагностику, лікування та реабілітацію у зв`язку з хворобами, травмами, отруєннями і патологічними станами, а також у зв`язку з вагітністю та пологами.

Постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2002 року № 955 затверджено Програму подання громадянам гарантованої державою безоплатної медичної допомоги (далі - Програма).

Цією Програмою, розробленою на підставі базових показників формування витрат на охорону здоров`я в бюджетах усіх рівнів, визначається перелік видів медичної допомоги, яка подається населенню безоплатно, обсяги безоплатної медичної допомоги, нормативи фінансування охорони здоров`я на 1 жителя, які забезпечують подання гарантованих обсягів медичної допомоги.

На основі Програми і методичних рекомендацій щодо порядку формування та економічного обґрунтування регіональних програм подання громадянам гарантованої державою безоплатної медичної допомоги, що затверджуються МОЗ (далі - методичні рекомендації), органи виконавчої влади розробляють і затверджують регіональні програми подання громадянам гарантованої державою безоплатної медичної допомоги, якими можуть передбачатися додаткові обсяги подання та види медичної допомоги за рахунок коштів місцевих бюджетів.

Пунктом 2 Програми визначено перелік видів безоплатної медичної допомоги. Зокрема, державними та комунальними закладами охорони здоров`я подається безоплатна медична допомога таких видів: швидка та невідкладна - на догоспітальному етапі станціями (відділеннями) швидкої медичної допомоги, пунктами невідкладної медичної допомоги у стані, що загрожує життю людини; амбулаторно-поліклінічна; стаціонарна - у разі гострого захворювання та в невідкладних випадках, коли потрібне інтенсивне лікування, цілодобовий медичний нагляд та госпіталізація, в тому числі за епідемічними показаннями, дітям, вагітним та породіллям, хворим за направленнями медико-соціальних експертних комісій, лікарсько-консультативних комісій; невідкладна стоматологічна допомога (у повному обсязі - дітям, інвалідам, пенсіонерам, студентам, вагітним, жінкам, які мають дітей до 3 років); долікарська медична допомога сільським жителям; санаторно-курортна допомога інвалідам і хворим у спеціалізованих та дитячих санаторіях; утримання дітей у будинках дитини; медико-соціальна експертиза втрати працездатності.

Безоплатна медична допомога перелічених видів подається дозволеними до застосування в Україні методами діагностики та лікування (відповідні протоколи, стандарти), включаючи лікарські засоби, кров та її компоненти і препарати, апаратуру, лабораторні та інші дослідження з використанням наявної матеріально-технічної бази.

Держава гарантує подання медичної допомоги, передбаченої державними цільовими програмами.

Комунальна 3-я стоматологічна поліклініка м. Львова та Комунальна 5-а стоматологічна поліклініка м. Львова як заклади охорони здоров`я реалізують публічні інтереси держави під час медичного обслуговування населення.

Правовідносини в цій справі спрямовані на вирішення питань організації медичного обслуговування, а саме забезпечення доступності медичного обслуговування, права на безоплатне отримання медичної допомоги та інших послуг в сфері охорони здоров`я, можливості продовжити отримання медичної допомоги у зв`язку з припиненням закладу охорони здоров`я шляхом його перетворення у комунальне некомерційне підприємство, що має на меті передусім публічний, а не приватний інтерес.

Львівська міська рада у спірних правовідносинах є суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС України, оскільки здійснює публічно-владні управлінські функції у сфері управління закладами охорони здоров`я шляхом прийняття відповідних нормативних актів, тому справа підсудна адміністративному суду.

Відповідно до абзацу другого статті 1 Закону № 280/97-ВР територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр.

Згідно із частиною першою статті 6 Закону № 280/97-ВР первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

У випадку, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який із членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення (висновок Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 11 серпня 2020 року у справі № 187/687/16-а (2-а/0187/7/16), адміністративне провадження № К/9901/13855/18).

Отже, міська рада є суб`єктом владних повноважень, оскаржене рішення якого прийнято на виконання владних управлінських функцій і є таким, що зачіпає права та інтереси члена територіальної громади, тому правовідносини, які виникли у справі, є публічно-правовими. Захист прав та інтересів члена територіальної громади від порушень з боку суб`єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні процедури чи порядку прийняття рішення, є завданням адміністративного судочинства.

Подібну правову позицію щодо застосування зазначених норм процесуального права висловлено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 02 серпня 2023 року у справі № 925/1741/21 при вирішенні питання про юрисдикцію господарських судів з розгляду спорів за участю органу місцевого самоврядування щодо прийняття рішень про реорганізацію комунального закладу середньої освіти.

Суд указує на те, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 02 серпня 2023 року у справі № 925/1741/21 відступила від висновків щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах стосовно юрисдикції спору, які викладено у постановах Великої Палати від 27 травня 2020 року у справі № 813/1232/18 (провадження № 11-90апп20) та від 09 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 (провадження № 11-1008апп19) та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у постановах від 28 січня 2021 року у справі № 140/434/19 (провадження № К/9901/34036/19) та від 22 жовтня 2020 року у справі № 694/1174/16-а (провадження № К/9901/18021/18, № К/9901/18023/18, вказавши, що такі спори належать до адміністративної юрисдикції та мають вирішуватися судами за правилами КАС України.

У вказаному рішенні Велика Палата Верховного Суду зауважила, що вона відступає не від постанов у конкретних справах, а від висновку щодо застосування норм права при визначені предметної юрисдикції спорів. Цей висновок міг бути сформульований в одній або декількох постановах. Відсутність згадки повного переліку постанов, від висновку хоча б в одній із яких щодо застосування норм права Велика Палата Верховного Суду відступила, не означає, що відповідний висновок надалі застосовний.

За наведеного правового регулювання, правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 02 серпня 2023 року у справі № 925/1741/21, а також фактичних обставин цієї справи, Суд уважає необґрунтованими доводи касаційної скарги про непоширення на спір в частині, що є предметом касаційного перегляду, предметної юрисдикції адміністративних судів та необхідність його вирішення в порядку господарського судочинства.

Покликання скаржника в доводах касаційної скарги на постанову Верховного Суду від 29 вересня 2022 року у справі № 260/583/20, у якій Верховний Суд застосував правову позицію, викладену у постановах Великої Палати Верховного Суду від 27 травня 2020 року у справі №813/1232/18, від 09 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 та Верховного Суду від 22 жовтня 2020 року у справі № 694/1174/16-а, не заслуговують на увагу, оскільки від указаної в них правової позиції Велика Палата Верховного Суду відступила у постанові від 02 серпня 2023 року у справі № 925/1741/21.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.

Частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

У зв`язку з викладеним, Верховний Суд дійшов висновку, що суди попередніх інстанцій при ухваленні оскаржуваних судових рішень не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права. Отож у задоволенні касаційної скарги належить відмовити.

Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Галицького районного суду м. Львова від 09 вересня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2022 року у справі № 461/3212/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач судді А.Г. Загороднюк Л.О. Єресько В.М. Соколов