Постанова

від 31.10.2023 по справі 810/941/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 жовтня 2023 року

м. Київ

справа № 810/941/18

адміністративне провадження № К/9901/3780/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Єзеров А.А., Коваленко Н.В.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Громадської організації "Захист навколишнього природного середовища "Дружба" на рішення Київського окружного адміністративного суду від 26.07.2018 (суддя - Терлецька О.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.12.2018 (судді - Коротких А.Ю., Ганечко О.М., Сорочко Є.О.)

у справі за позовом Громадської організації "Захист навколишнього природного середовища "Дружба" до Ірпінської міської ради Київської області про визнання протиправним та нечинним рішення,

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

Громадська організація "Захист навколишнього природного середовища "Дружба" звернулась до суду з позовом в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просила:

- визнати протиправним та нечинним Прикінцеві положення нормативно-правового акта Ірпінської міської ради Київської області Положення про порядок залучення коштів замовників будівництва об`єктів архітектури на розвиток інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Ірпінь, затвердженого рішенням сесії Ірпінської міської ради від 06.11.2014;

- встановити відсутність права (компетенції) в Ірпінської міської ради Київської області на зарахування в рахунок пайової участі від замовників будівництва та інших осіб вартість робіт, послуг, товарів, матеріалів, окрім випадків зарахування кошторисної вартості інженерних мереж або об`єктів інженерної інфраструктури (крім мереж, призначених для передачі та розподілу електричної енергії, трубопроводів, призначених для розподілу природного газу, транспортування нафти та природного газу) поза межами земельної ділянки замовника будівництва, якщо такі інженерні мережі та/або об`єкти передаються у комунальну власність.

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до свідоцтва №1455485 від 12.03.2016 позивач зареєстрований як громадська організація Ірпінським міським управлінням юстиції Головного територіального управління юстиції Міністерства юстиції України. Відповідно до копії виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань позивач був внесений до цього реєстру 15.03.2016 за номером 40341142.

Відповідно до п.1.1 Статуту позивача, затвердженого установчими зборами позивача відповідно до протоколу №1 від 31.01.2016 та зареєстрованого Ірпінським МУЮ ГТУ Міністерства юстиції України 12.03.2016, - позивач є екологічною та правозахисною організацією м. Ірпінь Київської області, що об`єднує громадян, діяльність яких спрямована, серед іншого, на реалізацію Конституційних прав громадян щодо безпечного для життя і здоров`я довкілля та забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, збереження генофонду Українського народу, здійснення громадського контролю за додержанням вимог законодавства щодо навколишнього природного середовища та захист порушених прав та інтересів територіальної громади м. Ірпінь Київської області у сфері земельних, екологічних та економічних відносин.

Зі змісту Статуту позивача також слідує, що метою діяльності цієї громадської організації є задоволення та захист законних соціальних, екологічних, економічних та інших спільних інтересів своїх членів. Іншими цілями Громадської організації також, серед іншого, є здійснення громадського контролю за додержанням вимог законодавства щодо навколишнього природного середовища та захист порушених прав та інтересів громади у сфері земельних, екологічних та економічних відносин.

Звернення до суду з цим позовом позивач обгрунтовує захистом порушеного інтересу територіальної громади міста Ірпіня та учасників ГО ЗНПС Дружба. Порушений інтерес, згідно пояснень представників позивача, полягає в тому, що оскаржуваний в частині нормативний акт може бути застосований і застосовується таким чином, що не дає можливості територіальній громаді контролювати надходження коштів до місцевого бюджету м. Ірпеня. Окрім того, оскаржуваний нормативний акт суперечить вимогам ч. 3 ст. 40 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності, відповідно до якої пайовий внесок може бути внесений виключно в грошовій формі.

Покликався на те, що Р.3 Прикінцеві положення Положення про порядок залучення коштів замовників будівництва об`єктів архітектури на розвиток інженерно-транспортної і соціальної інфраструктури м. Ірпінь, затвердженого рішенням сесії Ірпінської міської ради від 06.11.2014 №4146-60-VІ та оприлюдненого 21.11.2014 в міській газеті Ірпінський Вісник від 21.11.2014, а саме - його Прикінцевих положень (надалі - Прикінцеві положення) встановлено не грошовий порядок залучення (зарахування) коштів замовників будівництва об`єктів архітектури на розвиток інженерно-транспортної і соціальної інфраструктури міста Ірпінь, який суперечить вимогам Конституції України і законів України, призводить до ненадходження грошових коштів до місцевого бюджету і виведенню цих коштів з під контролю, який передбачений бюджетним законодавством. В свою чергу це призводить до порушення прав територіальної громади на контроль за своїми коштами та вільне розпорядження ними.

В якості доказів щодо правомірності позовних вимог, представники позивача подали до суду копії господарських документів, з яких слідує, що в період з 2014 по 2018 рік господарюючими суб`єктами було здійснено ряд робіт та поставлені матеріали, вартість яких була зарахована відповідачем в рахунок пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 26.07.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.12.2018, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивач, як громадська організація, не наділений законодавством правом представляти права та інтереси територіальної громади м. Ірпеня, і може представляти інтереси виключно учасників ГО ЗНПС Дружба в межах заявленої статутної діяльності.

Крім того, суди виходили з того, що оскаржуваний в частині нормативно-правовий акт був прийнятий відповідачем в 2014 році, а позивач був створений та зареєстрований лише в 2016 році. Враховуючи викладене, суди відхили покликання позивача на порушення його законних інтересів дією оскаржуваного акта у період до з 06.11.2014 (винесенення оскаржуваного акта) по 12.03.2016 (дата реєстрації позивача).

Також суди відхилили доводи позивача щодо порушення його інтересів контролю за прозорістю грошових надходжень до місцевого бюджету у зв`язку тим, що позивачем не доведено неможливість здійснювати зазначений контроль.

Досліджуючи питання відповідності оскаржуваного в частині нормативного акта вимогам ст. 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», суди дійшли висновку, що Положення про порядок залучення коштів є єдиним нормативним актом, застосування якого визначається відповідно до ієрархії норм. Загальними нормами цього акта визначено, що застосування Положення про порядок залучення коштів підпорядковане регулюванню зокрема ст. 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Окрім того спеціальними нормами Розділу 2 Положення про порядок залучення коштів, які регулюють встановлення розміру пайової участі, визначено обмеження щодо зарахування вартості робіт та матеріалів до складу пайового внеску, що відповідає вимогам ст. 30 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Норми ж Прикінцевих положень Положення про порядок залучення коштів, які оскаржуються позивачем, прийняті на виконання загальних та спеціальних норм цього Положення і тому можуть бути застосовані лише з врахуванням вимог ст. 30 та ст. 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Розділів 1 та 2 Положення про порядок залучення коштів. Тому розширене тлумачення позивачем п.3.1 Прикінцевих положень Положення про порядок залучення коштів без врахування норм Розділів 1 та 2 суперечить змісту Положення про порядок залучення коштів як єдиного регулятивного нормативного акта.

Суди відхили вимогу позивача про встановлення відсутності права (компетенції) у відповідача на зарахування в рахунок пайової участі від замовників будівництва та інших осіб вартість робіт, послуг, товарів, матеріалів, окрім випадків зарахування кошторисної вартості інженерних мереж або об`єктів інженерної інфраструктури (крім мереж, призначених для передачі та розподілу електричної енергії, трубопроводів, призначених для розподілу природного газу, транспортування нафти та природного газу) поза межами земельної ділянки замовника будівництва, якщо такі інженерні мережі та/або об`єкти передаються у комунальну власність, оскільки, за змістом позовної заяви, така вимога пов`язана не зі спором щодо наявності чи відсутності компетенції у відповідача як дискреційного повноваження, а - пов`язана винятково з прийняттям відповідачем оскаржуваного в частині акта певного змісту. При цьому позивач не заперечив наявність у відповідача права (компетенції) приймати положення про порядок залучення коштів замовників будівництва об`єктів архітектури та розвиток інженерно-транспортної і соціальної інфраструктури міста в та в розвиток ст. 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Враховуючи викладене, суди дійшли висновку щодо відсутності невідповідності оскаржуваного в частині акта вимогам ст.ст 30 та 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обґрунтування касаційної скарги позивач покликається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Покликається на те, що Прикінцеві положення нормативно-правового акту Ірпінської міської ради Київської області, а саме Положення про порядок залучення коштів замовників будівництва об`єктів архітектури на розвиток інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Ірпінь, затверджене рішенням сесії Ірпінської міської ради від 06.11.2016 №4146-60-VІ, прийнято всупереч вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

На переконання скаржника, оскаржувані Прикінцеві положення встановлюють, змінюють та припиняють принцип повноти ст. 7 Бюджетного кодексу України та не відповідають ч. 5 ст. 30 та нормам ст. 40 зазначеного Закону, та прийняті всупереч вимогам ст. 19 Конституції України.

Крім того наголошував на доцільності передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, як такої, що містить виключну правову проблему.

Просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.

У відзиві на касаційну скаргу Ірпінська міська рада просить у її задоволенні відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

Серед іншого покликалась на відсутності, передбачених ч. 5 ст. 346 КАС України, підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Предметом оскарження в межах розгляду цієї справи є Прикінцеві положення нормативно-правового акта Ірпінської міської ради Київської області Положення про порядок залучення коштів замовників будівництва об`єктів архітектури на розвиток інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Ірпінь, затвердженого рішенням сесії Ірпінської міської ради від 06.11.2014.

Таким чином, предметом позовних вимог є положення нормативно-правового акту.

Право звернення до суду позивач, крім іншого, обгрунтовував необхідністю захисту порушеного інтересу територіальної громади міста Ірпеня та учасників ГО ЗНПС Дружба, зокрема щодо неможливості здійснення належного контролю територіальної громади за надходженням коштів до місцевого бюджету м. Ірпеня.

Наголошував на тому, що встановлення негрошового порядку залучення (зарахування) коштів замовників будівництва об`єктів архітектури на розвиток інженерно-транспортної і соціальної інфраструктури міста Ірпінь, суперечить вимогам Конституції України і законів України, призводить до ненадходження грошових коштів до місцевого бюджету і виведенню цих коштів з під контролю, який передбачений бюджетним законодавством. В свою чергу це призводить до порушення прав територіальної громади на контроль за своїми коштами та вільне розпорядження ними.

Розглядаючи справу, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивач, як громадська організація, не наділений законодавством правом представляти права та інтереси територіальної громади м. Ірпеня, а може представляти інтереси виключно своїх учасників в межах заявленої статутної діяльності.

Крім того, суди дійшли висновку, що спірні положення нормативно-правового акту прийнято до створення Громадської організації, а тому його дія не може порушувати її законних інтересів.

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, виходить з наступного.

Відповідно до статті статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

Частиною другою статті 264 КАС України передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Відповідно до частини третьої статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності.

Відповідно до правового висновку Верховного Суду у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду, викладеної у постанові від 13.03.2019 у справі №712/8985/17 «… дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту.

Тому, факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акту, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акту.»

Враховуючи наведені вище висновки Верховного Суду, а також той факт, що як станом на час створення громадської організації та її діяльності, так і станом на час звернення її до суду з цим позовом, спірний нормативно-правовий акт діяв, висновки судів попередніх інстанцій щодо неможливості порушення таким прав громадської організації, за умови, що його було прийнято до дати її створення, не можна визнати обгрунтованими.

Також передчасними є висновки судів попередніх інстанцій щодо відсутності у позивача, як громадської організації, права на представлення інтересів членів територіальної громади м. Ірпеня, оскільки члени територіальної громади можуть бути членами позивача, як громадської організації, і дія оскаржуваного нормативно-правового акту може мати вплив на їх права.

Зокрема, відповідно до п. 1.1. Статуту позивача, Громадська організація «Захист навколишнього середовища Дружба» є екологічною та правозахисною громадською організацією м. Ірпінь Київської області, що об`єднує громадян, діяльність яких спрямована, зокрема, на громадський контроль за додержанням вимог законодавства щодо навколишнього природнього середовища та захист порушених прав та інтересів територіальної громади м. Ірпінь Київської області у сфері земельних, екологічних та економічних відносин.

Верховний Суд вже аналізував питання особливості правового статусу громадських організацій, що звертаються до суду в інтересах своїх членів.

Зокрема у справах №815/219/17 (постанова від 14.03.2018), № 640/21611/19 (постанова від 31.03.2021) Верховний Суд дійшов таких висновків:

« 32. Громадські організації є організаційно-правовою формою діяльності людей, які об`єднуються для спільного здійснення та захисту своїх прав, свобод та інтересів, які відображаються у статуті громадської організації у вигляді мети та напрямів її діяльності. Таким чином, діяльність громадських організацій не можна розглядати абстрактно, без зв`язку з її метою та правами людей (її членів), що об`єдналися. Створюючи громадську організацію або вступаючи до неї, її члени об`єднуються на визначених статутом умовах для спільної реалізації своїх прав.»

«35. Отже, вирішуючи питання щодо права громадських організацій на звернення до суду в інтересах інших осіб, суди повинні з`ясувати:

- статус громадської організації та її засновників, їх безпосередню заінтересованість у вирішенні питання, що є предметом позову;

- мету громадської організації та її безпосередній зв`язок з предметом позову;

- інтереси яких саме осіб є предметом судового захисту;

- чи зверталися ці особи за захистом своїх прав до громадської організації;

- добросовісність дій громадської організації, що звертається до суду.»

Враховуючи наведені вище висновки Верховного Суду, вирішуючи питання щодо права позивача, як громадської організації, на звернення до суду з цим позовом, судам попередніх інстанцій першочергово необхідно з`ясувати її статус та статус її засновників, їх безпосередню заінтересованість у вирішенні питання, що є предметом позову; мету громадської організації та її безпосередній зв`язок з предметом позову; інтереси яких саме осіб є предметом судового захисту; чи зверталися ці особи за захистом своїх прав до громадської організації; добросовісність дій громадської організації, що звертається до суду.

При цьому, відповідно до висновків Верховного Суду у постанові 20.02.2019 у справі №522/3665/17, з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови в задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення.

Крім того, статтею 264 КАС України закріплено особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.

Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Таким чином, для оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

Такий порядок, серед іншого, передбачає обов`язкове оприлюднення інформації про розгляд справи для належного повідомлення усіх зацікавлених осіб.

При цьому, за правилами частини 7 статті 264 КАС України, якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі таких осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

За таких обставин, дотримання порядку розгляду справ щодо оскарження нормативно-правового акту забезпечить дотримання прав усіх зацікавлених осіб на участь в розгляді цієї справи.

У постанові від 09.12.2020 №813/746/18 Верховний Суд дійшов наступного висновку:

«…для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності" від 10 червня 1997 року № 503/97, "Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені "Офіційний вісник України" від 13 грудня 1996 року № 1207/96.

Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.»

Схожих висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 27.04.2021 у справі №260/1336/18 та від 20.12.2019 №520/14995/16-а, від 24.10.2023 №380/15810/21.

З матеріалів справи вбачається, що суди першої та апеляційної інстанцій, перевіряючи оскаржуване рішення відповідача на відповідність критеріям визначеним частиною третьою статті 2 КАС України, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи, та не розглянули справу відповідно до приписів статті 264 КАС України.

Водночас, дотримання такого порядку є важливим для цієї категорії публічно-правових спорів з огляду на те, що законодавством передбачено як особливий порядок прийняття нормативно-правових актів, зокрема, оприлюднення та громадське обговорення таких актів, так і особливий порядок їх оскарження, з обов`язковим оприлюдненням інформації про таке оскарження.

Відповідно до частини 3 статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Відповідно до п. 1 ч. 2, п. 4 ч. 3 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, а також суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

За правилами ч. 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

За таких обставин, враховуючи сформовану Верховним Судом практику щодо застосування статті 264 КАС України, касаційну скаргу слід задовольнити частково, скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

При цьому, Суд не оцінює доводи касаційної скарги, оскільки без дослідження наведених вище обставин та виконання процесуальних дій ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для їх скасування та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду справи суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, виконати вимоги статті 264 КАС України та прийняти законні і обґрунтовані рішення з урахуванням особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.

Керуючись ст. 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу Громадської організації "Захист навколишнього природного середовища "Дружба" задовольнити частково.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 26.07.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.12.2018 - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

Н.В. Коваленко