Постанова

від 02.11.2023 по справі 160/13920/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 листопада 2023 року

м. Київ

справа № 160/13920/20

адміністративне провадження № К/990/285/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,

суддів - Мельник-Томенко Ж.М., Жука А.В.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №160/13920/20

за позовом Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради та Товариства з обмеженою відповідальністю «БК Інвестстрой Груп-2021»

до Східного офісу Держаудитслужби,

треті особи на стороні позивача: фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , фізична особа-підприємець ОСОБА_2 ,

про визнання протиправною і скасування вимоги,

за касаційною скаргою Східного офісу Держаудитслужби

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 9 квітня 2021 року (головуючий суддя: Серьогіна О.В.)

і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року (головуючий суддя: Шальєва В.А., судді: Білак С.В., Олефіренко Н.А.).

ВСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У жовтні 2020 року Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради звернувся до суду з адміністративним позовом до Східного офісу Держаудитслужби, в якому просив:

- визнати протиправною і скасувати вимогу Східного офісу Держаудитслужби від 2 жовтня 2020 року №04-03-15/7038 «Про усунення виявлених порушень», оформлену на підставі акта від 27 серпня 2020 року №04.03-19/5 ревізії окремих питань фінансового-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 грудня 2017 року до 31 травня 2020 року.

Позов обґрунтований тим, що чинними будівельними нормами передбачено обов`язкове застосування коефіцієнту для врахування впливу умов виконання робіт у розмірі - 1,2 до норм витрат труда робітників при виконанні ремонтно-будівельних робіт в приміщеннях будинків, будівель, що експлуатуються, звільнених від меблів, устаткування та інших предметів - 1,2; виконання ремонтно-будівельних робіт на покрівлях і фасадах будинків, будівель і споруд, що експлуатуються - 1,2.

При проведенні ревізії аудиторами не було враховано те, що роботи з капітального ремонту проводилися у будівлях навчальних закладів, які експлуатувалися за своїм функціональним призначенням. Тож, на переконання позивача, він забезпечив дотримання вимог законодавства щодо ціноутворення в будівництві.

До того ж, відповідач у вимозі про усунення порушень від 2 жовтня 2020 року №04-03-15/7038 не конкретизував спосіб усунення виявлених під час ревізії порушень. Позивач звертає увагу, що ця вимога як індивідуальний акт відповідача містить вказівку про усунення виявлених порушень законодавства та необхідність забезпечення відшкодування матеріальної шкоди. Зазначивши у спірних пунктах вимоги про необхідність забезпечити відшкодування матеріальної шкоди відповідач не вказав, які саме дії та у який спосіб повинен здійснити позивач для забезпечення відшкодування матеріальної шкоди. Вважає, що оскаржувана вимога є необґрунтованою, такою, що не містить чітких, конкретних і зрозумілих приписів на адресу позивача та не відповідає принципу правової визначеності як однієї із складових верховенства права.

У грудні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю «БК ІНВЕСТСТРОЙ ГРУП-2021» звернулось до суду з адміністративним позовом до Східного офісу Держаудитслужби, в якому просило:

- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби на заперечення (зауваження) до акта планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 грудня 2017 року до 31 травня 2020 року в частині встановлення порушення на загальну суму: 1 666 718, 69 грн щодо безпідставного використання коефіцієнту у розмірі 1,2 протягом 2019-2020 років, щодо робіт виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельна-Гільдія»;

- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби на заперечення (зауваження) до акта планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 грудня 2017 року до 31 травня 2020 року в частині встановлення порушення на загальну суму: 27 808, 80 грн щодо завищення обсягів робіт, які призвели до завищення вартості робіт за серпень, грудень 2019 року, виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельна-Гільдія» по об`єктах з поточного та капітального ремонту комунальних закладів та установ;

- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби на заперечення (зауваження) до акту планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 грудня 2017 року до 31 травня 2020 року в частині встановлення порушення на загальну суму: 48 553, 20 грн щодо прямих витрат актів, які призвели до завищення вартості робіт за липень-серпень 2019 року, виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельна-Гільдія»;

- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби на заперечення (зауваження) до акту планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 грудня 2017 року до 31 травня 2020 року в частині встановлення порушення на загальну суму: 34 063, 79 грн щодо правильності використання розцінок та застосування норм, які призвели до завищення робіт у грудні 2019 року, виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельна-Гільдія»;

- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби на заперечення (зауваження) до акту планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 грудня 2017 року до 31 травня 2020 року в частині встановлення порушення на загальну суму: 84414, 35 грн щодо правильності використання розцінок та застосування норм, які призвели до завищення вартості робіт у грудні 2019 року, виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельна-Гільдія»;

- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби па заперечення (зауваження) до акту планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 грудня 2017 року до 31 травня 2020 року в частині встановлення порушення на загальну суму: 1058, 03 грн щодо правильності використання розцінок та застосування норм, які призвели до завищення вартості робіт за грудень 2019 року;

- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби на заперечення (зауваження) до акту планової ревізії окремих питань фінансово-господарської. діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 грудня 2017 року до 31 травня 2020 року в частині встановлення порушення на загальну суму: 1 303, 71 грн щодо правильності використання розцінок та застосування норм, які привели до завищення вартості робіт у грудні 2019 року, виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельна-Гільдія»;

- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби на заперечення (зауваження) до акту планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 грудня 2017 року до 31 травня 2020 року в частині встановлення порушення на загальну суму: 1063,59 грн щодо правильності використання розцінок та застосування норм, які призвели до завищення вартості робіт за грудень 2019 року, виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю Будівельна-Гільдія;

- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби на заперечення (зауваження) до акту планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 грудня 2017 року до 31 травня 2020 року в частині встановлення порушення на загальну суму: 32 724, 82 грн щодо правильності використання розцінок та застосування норм, які призвели до завищення вартості робіт у липні 2019 року, виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельна-Гільдія»;

- скасувати вимогу Східного офісу Держаудитслужби «Про усунення виявлених порушень» від 2 жовтня 2020 року №04-03-15/7038 в частині порушення Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельна-Гільдія», а саме: виключити з тексту вимоги порушення вимог пункту 6.4.4 Правил визначення вартості будівництва ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293, пункту 4.5. розділу 4, пункту 1 додатку Б до ДСТУ-НБД.2.4.-21:2012 Вказівки щодо застосування ресурсних елементних кошторисних норм на ремонтно-будівельні роботи, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального господарства України від 28 грудня 2012 року №668 за період липень - серпень, грудень 2019 року, березень-квітень 2020 року завищено вартість робіт, виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельна-Гільдія», на загальну суму: 1 858 800, 52 грн через безпідставне застосування коефіцієнту для урахування впливу умов виконання робіт у розмірі 1,2 до норм витрат труда робітників, завищення норм та розцінок, та обсягів фактично виконаних робіт, чим завдано шкоди (збитків) департаменту на відповідну суму;

- викласти пункт 2 вимоги Східного офісу Держаудитслужби «Про усунення виявлених порушень» від 2 жовтня 2020 року №04-03-15/7038 з урахуванням виключених сум вартості робіт Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна-Гільдія» з вимоги, а саме: відповідно до норм статей 193, 199, 217, 218 Господарського Кодексу України від 16 січня 2003 року №436-IV та статей 22, 611, 629 Цивільного кодексу України від 16 січня 2003 року №435-IV забезпечити відшкодування шкоди (збитків) заподіяних департаменту на загальну суму: 86 970, 69 грн.

Позивач вказує, що висновки відповідача ґрунтуються на припущеннях. Як зазначає позивач будівельні роботи були виконані ним у спірний період належним чином, їхня вартість підтверджена первинними документами та перевірена авторським наглядом.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 2 лютого 2021 року клопотання представника Товариства з обмеженою відповідальністю «БК ІНВЕСТСТРОЙ ГРУП-2021» про об`єднання справ в одне провадження задоволено частково, об`єднано адміністративні справи Дніпропетровського окружного адміністративного суду №160/13920/20 та №160/17632/20 в одне провадження та продовжено розгляд справи за єдиним унікальним номером судової справи №160/13920/20.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 2 лютого 2021 року об`єднано в одне провадження адміністративну справу №160/17632/20 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «БК ІНВЕСТСТРОЙ ГРУП-2021» до Східного офісу Держаудитслужби про скасування висновку, скасування вимоги та адміністративну справу №160/13920/20 за позовом Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача - Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , Фізична особа-підприємець ОСОБА_3 , про визнання протиправною та скасування вимоги від 2 жовтня 2020 року №4-03-15/7038. Присвоєно об`єднаним справам загальний №160/13920/20.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 9 квітня 2021 року адміністративний позов Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради задоволено повністю. Адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна-Гільдія» задоволено частково:

- визнано протиправною і скасовано вимогу Східного офісу Держаудитслужби від 2 жовтня 2020 року №04-03-15/7038 «Про усунення виявлених порушень», оформлену на підставі Акту від 27 серпня 2020 року №04.03-19/5 ревізії окремих питань фінансового-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 грудня 2017 року до 31 травня 2020 року.

В задоволені решти вимог Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна-Гільдія» відмовлено.

Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що зі змісту оскаржуваної вимоги вбачається, що вона є індивідуально-правовим актом. Отже, ця вимога породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, які полягають в тому щоб «усунути виявлені порушення», встановлені контролюючим органом.

Окружний суд, з яким погодився суд апеляційної інстанції, встановив, що зазначена вимога як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язкова до виконання підконтрольною установою, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Так, зазначивши у вимозі про необхідність «відшкодування шкоди (збитків) заподіяних департаменту на загальну суму» відповідач не вказав повну назву юридичної особи на користь якої потрібно відшкодувати кошти та не зазначив суму збитків, яка підлягає відшкодуванню, щодо кожної винної особи. Також не вказав, які саме дії та на підставі яких положень закону повинні здійснити позивачі для усунення негативних наслідків щодо кожного з виявлених відповідачем порушень.

Суди попередніх інстанцій зауважили, що спонукання позивачів самостійно визначити, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.

Стосовно іншої частини позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна-Гільдія» суд першої інстанції зазначив, що висновок Східного офісу Держаудитслужби на заперечення (зауваження) до акту планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 грудня 2017 року до 31 травня 2020 року не є нормативним актом або правовим актом індивідуальної дії, отже не є рішенням в розумінні процесуального законодавства. З огляду на це, вимоги щодо їхнього оскарження не можуть бути предметом цього позову.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 9 квітня 2021 року у справі №160/13920/20 задоволено частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 9 квітня 2021 року у справі №160/13920/20 скасовано в частині задоволених позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю «БК Інвестстрой Груп-2021» до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги від 2 жовтня 2020 року №04-03-15/7038 «Про усунення виявлених порушень».

Ухвалено в цій частині нове рішення, яким відмовлено у задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю «БК Інвестстрой Груп-2021» до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги від 2 жовтня 2020 року №04-03-15/7038 «Про усунення виявлених порушень».

Викладено абзац п`ятий резолютивної частини рішення в наступній редакції: «Стягнути з Східного офісу Держаудитслужби (49101, м. Дніпро. вул. В. Антоновича, буд. 22, корп. 2, код ЄДРПОУ 40477689) за рахунок його бюджетних асигнувань на користь Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради (49000, Дніпропетровська область, м. Дніпро, пр. Дмитра Яворницького, буд. 75, код ЄДРПОУ 40506248) судові витрати в сумі: 2 102,00 грн.

Виключено з резолютивної частини рішення абзац шостий наступного змісту «Стягнути з Східного офісу Держаудитслужби (49101, м. Дніпро. вул. В. Антоновича, буд. 22, корп. 2, код ЄДРПОУ 40477689) за рахунок його бюджетних асигнувань на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «БК ІНВЕСТСТРОЙ ГРУП-2021» (49000, Дніпропетровська область, м. Дніпро, пл. Соборна, буд. 1Б, код ЄДРПОУ 42750528) судові витрати в сумі 16816 грн». В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.

Суд апеляційної інстанції повністю погодився із висновками окружного суду щодо протиправності вимоги від 2 жовтня 2020 року №04-03-15/7038 «Про усунення виявлених порушень.

Між тим, апеляційний суд звернув увагу на те, що судовому захисту підлягає лише порушене право позивача (в цьому випадку Департаменту). Тож, оскільки оскаржувана вимога, винесена стосовно іншого суб`єкта господарювання (Департаменту), не зачіпає прав та обов`язків ТОВ «БК Інвестстрой Груп-2021», суд апеляційної інстанції відмовив у задоволенні позовних вимог щодо оскарження спірної вимоги Товариству з обмеженою відповідальністю «БК Інвестстрой Груп-2021». Решта позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю «БК Інвестстрой Груп-2021» не була предметом апеляційного перегляду, адже на рішення окружного суду щодо відмови у їхньому задоволенні не подавалась апеляційна скарга.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів

У січні 2023 року Східний офіс Держаудитслужби подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 9 квітня 2021 року повністю, а постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року - у частині залишення без змін рішення суду першої інстанції про задоволення позовних вимог.

Скаржник у касаційній скарзі покликається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: на неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках, зокрема, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

Скаржник наполягає, що суди попередніх інстанцій не врахували правовий висновок Верховного Суду, викладений у постановах від 5 березня 2020 року у справі №810/465/16, від 14 лютого 2020 року у справі №440/1242/19.

Верховним Судом ухвалою від 12 січня 2023 року було відкрито касаційне провадження.

У відзиві на касаційну скаргу Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору судами першої та апеляційної інстанцій із дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Інші учасники справи своїх відзивів на касаційну скаргу не подали. Копію ухвали Суду про відкриття касаційного провадження Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 отримав 24 січня 2023 року, Фізична особа-підприємець ОСОБА_3 - 23 січня 2023 року, Товариство з обмеженою відповідальністю «БК ІНВЕСТСТРОЙ ГРУП-2021» - 30 червня 2023 року.

ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

З 26 травня 2020 року до 19 серпня 2020 року, відповідно до пункту 1.2.1.4 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на І півріччя 2020 року Східним офісом Держаудитслужби було проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради.

За результатами ревізії 27 серпня 2020 року відповідачем було складено акт ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 січня 2017 року до 31 травня 2020 року за №04.03-19/5, в якому зафіксовано ряд порушень та недоліків.

У зв`язку із не усуненням порушень законодавства, виявлених під час ревізії відповідачем на адресу позивача направлено лист від 2 жовтня 2020 року за № 04-03-15/7038 із вимогами усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку.

Так, пунктом 1 вимоги встановлено, що в порушення вимог пункту 6.4.4 Правил визначення вартості будівництва ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 5 липня 2013 року №293, пункту 4.5 розділу 4, пункту 1 додатку «Б» до ДСТУ-НБД 2.4.-21:2012 «Вказівки щодо застосування ресурсних елементних кошторисних норм на ремонтно-будівельні роботи» затвердженого наказом міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 28 грудня 2012 року №668 (ДСТУ-НБД.2.4-21:2012), за період липень-серпень, грудень 2019 року, березень-квітень 2020 року завищено вартість робіт, виконаних ТОВ «Будівельна Гільдія», на загальну суму: 1 858 800,52 грн через безпідставне застосування коефіцієнту для урахування впливу умов виконання робіт у розмірі 1,2 до норм витрат труда робітників, завищення норм та розцінок, та обсягів фактично виконаних робіт, чим завдано шкоди збитків) департаменту на відповідну суму.

Пунктом 2 встановлено, що на порушення вимог пункту 4.5. розділу 4 пункту 1 додатку «Б» Ресурсних елементних кошторисних норм на ремонтно-будівельні роботи, та вказівок щодо застосування, затвердженого наказам Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального господарства України від 28 грудня 2012 року №668 (ДСТУ-Н Б Д.2.4-2П2012), протягом квітня 2020 року завищено вартість робіт, виконаних ФОП ОСОБА_2 , на загальну суму: 52 593,55 грн, через безпідставне застосування коефіцієнту для урахування впливу умов виконання робіт у розмірі 1,2 до норм витрат труда робітників, -зим завдано шкоди (збитків) департаменту на відповідну суму.

Пунктом 3 встановлено, що на порушення вимог пункту 6.4.4 Правил визначення вартості будівництва, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 5 липня 2013 року, протягом вересня 2019 року, завищено вартість робіт, виконаних ФОП ОСОБА_1 , на загальну суму: 34377,14 грн, через завищення норм та розцінок, обсягу фактично виконаних робіт, чим завдано шкоди (збитків) департаменту на відповідну суму.

На підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Східний офіс Держаудитслужби вимагає:

- розглянути результати проведеної ревізії окремих питань та питання притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників департаменту винних у допущених порушеннях;

- відповідно до норм статей 193, 199, 217, 218 Господарського Кодексу та статей 22, 611, 629 Цивільного кодексу забезпечити відшкодування шкоди (збитків) департаменту на загальну суму: 1 945 771,21 грн внаслідок прийняття від ТОВ «Будівельна Гільдія», ФОП ОСОБА_2 , ФОП ОСОБА_1 , та оплати завищеної вартості виконаних ремонтних робіт. У випадку неможливості забезпечення відшкодування збитків у вищезгаданому порядку, розглянути питання щодо відшкодування шкоди (збитків) з винної особи відповідно норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України.

Не погодившись із указаною вимогою, Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради і Товариство з обмеженою відповідальністю «БК ІНВЕСТСТРОЙ ГРУП-2021» (ТОВ «Будівельна Гільдія») звернулися до суду із позовом за захистом своїх прав.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі - «Закон»).

Здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю), який у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України (стаття 1 Закону).

Відповідно до частини першої статті 2 Закону головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону).

Згідно з пунктами 1, 7, 10 статті 10 Закону органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Частиною другою статті 15 Закону установлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Згідно з ухвалою Верховного Суду від 12 січня 2023 року касаційне провадження відкрите на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

Предметом оскарження є вимога Східного офісу Держаудитслужби від 2 жовтня 2020 року №04-03-15/7038 «Про усунення виявлених порушень», оформлену на підставі акта від 27 серпня 2020 року №04.03-19/5 ревізії окремих питань фінансового-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 1 грудня 2017 року до 31 травня 2020 року.

Проаналізувавши доводи касаційної скарги, Верховний Суд дійшов наступних висновків.

Згідно із пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках, зокрема, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У касаційній скарзі контролюючий орган зазначає, що суди попередніх інстанцій розглянули цю справу без урахування висновку Верховного Суду, сформованого у релевантних правовідносинах й викладеного у постановах від 5 березня 2020 року у справі №810/465/16, від 14 лютого 2020 року у справі №440/1242/19.

Скаржник покликається на указані постанови Верховного Суду в контексті того, що така обставина, як відсутність у вимозі конкретного способу її виконання, не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для її скасування, що констатував Верховний Суд у згаданих постановах.

Як вбачається зі змісту оскаржуваних судових рішень, суди попередніх інстанцій розглянули цю справу і задовольнили позов в частині скасування вимоги Східного офісу Держаудитслужби виключно в розрізі того, що в ній відсутній конкретний спосіб її виконання, не вдаючись до аналізу суті виявлених порушень, які лягли в основу винесення цієї вимоги.

У наведених постановах Верховного Суду сформовано висновок, що така обставина як відсутність у вимозі конкретного способу її виконання не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для скасування. Ба більше, якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, правом вибору певного конкретного способу відповідно до приписів статті 65 Господарського кодексу України наділений саме керівник підприємства. Одночасно, вказана обставина не позбавляє підконтрольного об`єкта права звернутися до контролюючого органу з метою отримання певних роз`яснень.

Як вбачається зі змісту позовної заяви, підставами цього позову Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради визначив не лише відсутність у оскаржуваній вимозі конкретного способу усунення виявлених порушень, а й з огляду на незгоду щодо факту наявності цих порушень, тобто по суті вимоги.

Між тим, суди попередніх інстанцій при вирішенні цієї справи обмежились виключно аргументом щодо відсутності у вимозі конкретного способу усунення недоліків як єдиним, на якому побудовано висновок про її протиправність.

До того ж, варто зауважити, що органу державного фінансового контролю надано повноваження здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та в разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави з позовом про стягнення таких збитків, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною.

Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року в справі №820/3534/16 і постановах Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 2 липня 2019 року у справі №826/2525/15, від 7 лютого 2020 року у справі №803/634/17, від 14 лютого 2020 року у справі №825/3661/15-а, від 5 березня 2020 року у справі №810/465/16, від 20 березня 2020 року у справі №814/380/17.

Так, оскаржуваною вимогою позивача зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку. Збитки ж, у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування, стягуватимуться примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, і правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який буде розглядати позов про їх стягнення. Тобто, у разі незгоди із запропонованою сумою до відшкодування, позивач зможе надати свої заперечення щодо її стягнення саме у межах судового провадження, ініційованого контролюючим органом, а не в межах цієї справи.

Суд наголошує, що, наділяючи органи державного фінансового контролю правом пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» не встановлює за необхідне зазначення будь-яких застережень щодо способу виконання підконтрольною особою вимоги, також таких застережень не встановлюють інші чинні правові акти, які регулюють спірні правовідносини.

З огляду на наведене, а також зважаючи на те, що суди попередніх інстанцій не розглядали цей спір інакше ніж крізь призму неконкретизованості способу усунення виявлених порушень, Верховний Суд констатує, що справу було вирішено судами попередніх інстанцій без урахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 5 березня 2020 року у справі №810/465/16, від 14 лютого 2020 року у справі №440/1242/19.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

За таких обставин, суд касаційної інстанції не наділений повноваженнями надавати оцінку обставинам, які не досліджувалися судами попередніх інстанцій та перевіряти їх відповідними доказами.

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини четвертої статті 328 цього Кодексу; або 2) суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або 3) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 4) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Відповідно до частини шостої статті 353 КАС України постанова суду касаційної інстанції не може містити вказівок для суду першої або апеляційної інстанції про достовірність чи недостовірність того чи іншого доказу, про переваги одних доказів над іншими, про те, яка норма матеріального права повинна бути застосована і яке рішення має бути прийнято за результатами нового розгляду справи.

Переглянувши судові рішення в цій справі в межах своїх повноважень та підстав для відкриття касаційного провадження, колегія суддів дійшла висновку, що внаслідок неповноти дослідження усіх доказів, які є у справі, не з`ясованими залишилися обставини, які мають істотне значення для правильного вирішення цього спору, що є підставою для направлення справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов`язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляді справи (частина п`ята статті 353 КАС України).

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби задовольнити частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 9 квітня 2021 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року у справі №160/13920/20 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

………………….

………………….

………………….

Н.М. Мартинюк

А.В. Жук

Ж.М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду