Ухвала

від 02.11.2023 по справі 260/4199/22

ВЕЛИКА ПАЛАТА ВЕРХОВНОГО СУДУ

У Х В А Л А

2 листопада2023 року

м. Київ

Справа № 260/4199/22 (К/990/13172/23)

Провадження № 11-157апп23

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Крет Г. Р., Пількова К. М., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В.,

перевіривши наявність підстав для прийняття до розгляду справи за позовом керівника Хустської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області (далі - Прокурор, управління ДСНС, ДСНС відповідно) до Комунального некомерційного підприємства «Лікувально-профілактична установа «Міжгірська районна лікарня Міжгірської селищної ради Закарпатської області» (далі - Підприємство), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Міжгірська селищна рада, про зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИЛА:

У жовтні 2022 року Прокурор звернувся до адміністративного суду в інтересах держави в особі управління ДСНС з позовом, у якому просив зобов`язати Підприємство вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди № 25812, яка знаходиться в смт Міжгір`я Хустського району Закарпатської області на вул. Возз`єднання, 4 (далі - захисна споруда), з метою використання її за призначенням відповідно до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України (далі - МВС) від 9 липня 2018 року № 579.

Необхідність подання такого позову прокурор обґрунтував бездіяльністю управління ДСНС, яка полягає в невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача захисної споруди привести її у стан готовності до використання.

Прокурор зазначив, що9 квітня 2019 року, 9 жовтня 2020 року, 16 червня 2021 року та 24 січня 2022 року посадовими особами управління ДСНС складені акти оцінки готовності захисної споруди, яка перебуває в комунальній власності та балансоутримувачем якої є Підприємство. У цих актах констатовано обмежений стан готовності захисної споруди та рекомендовано привести її у відповідність до вимог наказу МВС від 9 липня 2018 року № 579.

Прокурор зауважив, щоуправління ДСНС як спеціально уповноважений державою орган, знаючи про тривале (починаючи з 2019 року) ігнорування Підприємством вимог щодо приведення захисної споруди у відповідність до вимог згаданого наказу МВС, відповідних заходів не вживає. Ураховуючи суспільну значимість порушених інтересів держави, що полягають у забезпеченні належного цивільного захисту населення в умовах воєнного стану, і невжиття заходів щодо звернення до суду управління ДСНС самостійно, саме Прокурор і подав цей позов, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними.

Закарпатський окружний адміністративний суд ухвалою від 16 листопада 2022 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 8 березня 2023 року, позовну заяву Прокурора повернув позивачеві на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Повертаючи позов, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, щоКодекс цивільного захисту не передбачає повноважень ДСНС на звернення до суду з наведеними вище позовними вимогами, при цьому Прокурор не заявляє про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Отже, у цьому спорі відсутній як суб`єкт владних повноважень, який би за законом мав право звернутися до суду із цим позовом до відповідача із заявленими позовними вимогами, так і можливість за законом заявлення в судовому порядку таких вимог до відповідача, що свідчить про наявність підстав для повернення позовної заяви.

Закарпатська обласна прокуратура оскаржила ці судові рішення до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Скаржник указує на те, що суди неправильно застосували положення статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ (далі - Закон № 1697-VІІ) та статті 53 КАС, якими передбачено право прокурора на звернення до суду за захистом інтересів держави, та не врахували висновку Великої Палати Верховного Суду щодо їх застосування у подібних правовідносинах, викладеного в постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16, внаслідок чого дійшли помилкового висновку про відсутність у державного органу права на звернення до суду із цим позовом, що не може бути підставою представництва інтересів такого органу в суді прокурором.

Закарпатська обласна прокуратура зауважила, що контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту. Таким органом відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052, є ДСНС та її територіальні управління.

Водночас скаржник наголосив, що ця позовна заява прокурора є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав та інтересів держави, адже реалізація контролюючих функцій органами ДСНС була обмежена лише проведенням перевірок (постанова Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану») і управління ДСНС не вжило заходів, спрямованих на зобов`язання відповідача до приведення захисної споруди у стан, придатний для використання запризначенням.

Також Закарпатська обласна прокуратура звернула увагу суду на те, що 29 жовтня 2022 року набрали чинності зміни, внесені до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, яка регламентує повноваження ДСНС, згідно з якими останній надано право звертатися до адміністративного суду з інших підстав, визначених законом, окрім тих, що прямо визначені цим пунктом частини другої статті 17-1 названого Кодексу (а це - позови щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей).

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 3 травня 2023 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргоюЗакарпатської обласної прокуратури.Підставою для відкриття касаційного провадження стало оскарження постанови суду апеляційної інстанції після перегляду ухвали суду першої інстанції про повернення позовної заяви, зазначеної в частині другій статті 328 КАС, та посилання скаржника в касаційній скарзі на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права.

Ухвалою від 11 жовтня 2023 року на підставі частини четвертої статті 346 КАС колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду передала цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду у зв`язку з необхідністю відступити від висновку Великої Палати Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі Головного управління ДСНС у Харківській області про зобов`язання Приватного акціонерного товариства «Науково-виробниче підприємство «Теплоавтомат» привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) № 78600 за адресою: вул. Кірова, 38, м. Харків у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення).

У цій постанові Велика Палата Верховного Суду, перевіривши питання дотримання правил предметної юрисдикції, зазначила, що спірні у справі № 820/4717/16 правовідносини обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС та Законом № 1697-VII повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо в питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я в разі військової агресії.

Мотивами колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо необхідності відступити від висновку Великої ПалатиВерховного Суду стало таке.

Прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду з позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а у випадку та порядку, визначеному законом.

За змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає, зокрема, наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно.

Повноваження ДСНС визначає стаття 17-1 (набрала чинності 16 червня 2022 року) Кодексу цивільного захисту України, і за пунктом 48частини другої цієї статті Кодексу цей суб`єкт владних повноважень звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

За висновком колегії суддів, законодавством передбачено право ДСНС як суб`єкта владних повноважень на звернення до суду виключно з позовами про застосування наведених у пункті 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту заходів реагування. Тому, оскільки Кодекс цивільного захисту не передбачає повноважень управління ДСНС на звернення до суду як позивача із заявленими в цій справі позовними вимогами, то, відповідно, у прокурора також не має права на звернення до суду з такими вимогами в особі цього органу.

Ураховуючи наведене, колегія суддів убачає необхідність відступити від правових висновків, висловлених Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16.

Згідно із частиною третьою статті 346 КАС суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду.

Відповідно в постанові палати, об`єднаної палати, має міститися висновок про те, як саме має застосовуватися норма права, із застосуванням якої не погодилася колегія суддів, палата, об`єднана палата, що передала справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду (частина друга статті 356 КАС).

В аспекті наведених положень процесуального закону Велика Палата Верховного Суду може шляхом буквального, звужувального чи розширювального тлумачення відповідної норми відступити від висновку щодо застосування юридичної норми або повністю відмовитися від її висновку на користь іншого, або конкретизувати попередній висновок шляхом застосування належних способів тлумачення юридичних норм.

За змістом частини третьої статті 346 КАС для цього мають існувати причини відступу, що основуються на певних визначених об`єктивних факторах. Такі причини повинні бути чітко визначені та аргументовані. Для того, щоб відступити від правової позиції, повинні бути вагомі підстави, реальне підґрунтя; суд не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності вагомої для цього причини.

Для відступу від попередньої практики можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їхня неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість) чи зміна суспільного контексту(постанова Великої Палати Верховного Суду від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16.

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду вбачає необхідність відступити від правових висновків, висловлених Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16, з огляду на те, що, на її думку, Кодексом цивільного захисту України не передбачено право ДСНС на звернення до суду як позивача із заявленими в цій справі позовними вимогами, відтак у прокурора також немає права на звернення до суду з такими вимогами в особі цього органу.

Водночас Велика Палата Верховного Суду у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України.

Необхідність у передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду також обґрунтувала потребою у приведенні судової практики до єдиного тлумачення та застосування частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII та частин четвертої та п`ятої статті 53 КАС у частині повноважень прокурора щодо захисту інтересів держави шляхом реалізації права на звернення в особі суб`єкта владних повноважень до суду з позовом.

Як на приклад інакшої практики посилається на правові позиції Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, висловлені, зокрема, у постановах від 18 жовтня 2019 року (№ 320/1724/19), 9 жовтня 2019 року (№ 0440/4892/18), 4 жовтня 2019 року (№ 804/4728/18), 30 липня 2019 року (№ 0440/6927/18), 26 лютого 2020 року (№ 804/4458/18), 27 квітня 2020 року (№ 826/10807/16), 20 травня 2020 року (№ 580/17/20), 20 січня 2021 року (№ 0440/6990/18), за якими підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу в питанні рівноправності сторін судового провадження, не можуть тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Судові рішення в цих справах не містять висновків щодо відсутності в ДСНС права на звернення до суду з позовними вимогами, пов`язаними з усуненням порушень у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту, а саме щодо стану готовності пунктів управління, захисних споруд і наявності планів цивільного захисту на особливий період і планів реагування на надзвичайні ситуації.

Під час розгляду справи суд має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Наявність підстав для представництва держави має бути обґрунтована прокурором у суді.

Наведене дає підстави стверджувати, що правові висновки постанови Великої Палати Верховного Суду, сформульовані в постанові від 15 травня 2019 у справі № 820/4717/16, не є такими, що стоять на заваді колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, яка передала цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, здійснити касаційний перегляд судових рішень про повернення позову прокурора, мотивованих тим, що ДСНС неуповноважена законом на звернення до суду за вирішенням спору.

Велика Палата Верховного Суду зауважує, що при відсутності різних правових позицій касаційних судів у справах з подібною підставою та предметом позову в подібних правовідносинах процесуальне законодавство надає всі можливості суду касаційної інстанції узгодити існуючу практику в межах своєї юрисдикції або ж заповнити її прогалини.

Таким чином, на розгляд Великої Палати Верховного Суду в цій справі передані питання, які повинні бути вирішені Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду як належним судом, який відповідно до законодавчо визначених повноважень може дійти власного висновку щодо застосування відповідних норм права у спірних правовідносинах.

Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що в ухвалі від 11 жовтня 2023 року колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду не навела ґрунтовних підстав необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права, викладеного в постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 у справі № 820/4717/16.

За таких обставин Велика Палата Верховного Суду не може погодитися з тим, що існують достатні, переконливі й об`єктивно спроможні чинники для прийняття справи до розгляду Великою Палатою Верховного Суду із запропонованих колегією суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Відповідно до частини шостої статті 347 КАС якщо Велика Палата Верховного Судудійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об`єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала. Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об`єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Керуючись статтями 248, 346, 347 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

УХВАЛИЛА:

Справу № 260/4199/22 (К/990/13172/23) за позовом керівника Хустської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області до Комунального некомерційного підприємства «Лікувально-профілактична установа «Міжгірська районна лікарня Міжгірської селищної ради Закарпатської області», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Міжгірська селищна рада, про зобов`язання вчинити певні дії повернути до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. Б. ПрокопенкоСудді: Ю. Л. Власов Г. Р. Крет І. А. Воробйова К. М. Пільков І. В. Григор`єва О. М. Ситнік М. І. Гриців І. В. Ткач Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук І. В. Желєзний В. Ю. Уркевич Л. Ю. Кишакевич Н. В. Шевцова