Ухвала

від 25.01.2024 по справі 260/4199/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

УХВАЛА

25 січня 2024 року

м. Київ

справа №260/4199/22

адміністративне провадження №К/990/13172/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Єресько Л.О.,

суддів: Губської О.А., Загороднюка А.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу № 260/4199/22

за позовом Керівника Хустської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області до Комунального некомерційного підприємства "Лікувально-профілактична установа Міжгірська районна лікарня Міжгірської селищної ради Закарпатської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Міжгірської селищної ради, про зобов`язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури

на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2022 року, постановлену суддею Рейті С.І.

та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 березня 2023 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Курильця А.Р., суддів Кушнерика М.П., Мікули О.І.,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. Керівник Хустської окружної прокуратури Закарпатської області (далі - позивач) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області (далі - ГУ ДСНС у Закарпатській області) до Комунального некомерційного підприємства лікувально-профілактична установа "Міжгірська районна лікарня Міжгірської селищної ради Закарпатської області" (далі - відповідач, КНП ЛПУ), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Міжгірської селищної ради, де просив:

1.1. зобов`язати відповідача вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди №25812, що знаходиться за адресою вул. Возз`єднання, 4 смт Міжгір`я, Хустського району Закарпатської області, з метою використання її за призначенням у відповідності до "Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту" затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579.

2. Звернення прокурора до суду з цим позовом обумовлено бездіяльністю ГУ ДСНС у Закарпатській області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.

2.1. Як зазначає прокурор, 09.04.2019, 09.10.2020, 16.06.2021 та 24.01.2022 посадовими особами ГУ ДСНС України в Закарпатській області складені акти оцінки готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № 25812, що знаходиться в смт Міжгір`я по вул. Возз`єднання, 4, яке перебуває у комунальній власності та балансоутримувачем якого є КНП ЛПУ "Міжгірська районна лікарня Міжгірської селищної ради Закарпатської області". У вказаних актах констатовано про стан обмеженої готовності захисної споруди та рекомендовано привести протирадіаційне укриття у відповідність до вимог Інструкції з питань цивільного захисту у мирний час, наказу МВС від 09.07.2018 № 579.

2.2. Прокурор звертає увагу, що ГУ ДСНС у Закарпатській області, як спеціально уповноважений державою орган, знаючи про тривале (починаючи з 2019 року) ігнорування балансоутримувачем вимог щодо приведення сховища № 25812 у відповідність до вимог наказу МВС України № 579, відповідних заходів не вживає.

2.3. Ураховуючи суспільну значимість порушених інтересів держави, що полягають у забезпеченні належного цивільного захисту населення в умовах воєнного стану, невжиття заходів до звернення до суду ГУ ДСНС у Закарпатській області самостійно, цей позов пред`являється прокурором, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 16.11.2022, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.03.2023, позовну заяву керівника Хустської окружної прокуратури Закарпатської області в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Закарпатській області - повернуто позивачеві на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України.

3.1. Дослідивши наявність компетенції в ГУ ДСНС у Закарпатській області у здійсненні відповідних функцій у спірних правовідносинах, а також наявність повноважень у прокурора щодо звернення до суду з таким позовом, судами попередніх інстанцій констатовано, що:

по-перше, у цій справі прокурор не заявляє про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;

по-друге, законодавством передбачено право ГУ ДСНС у Закарпатській області, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 Кодексу цивільного захисту населення України). Тобто, повноваження ГУ ДСНС у Закарпатській області визначені Кодексом цивільного захисту та звернення до адміністративного суду здійснюється суб`єктом владних повноважень виключно у випадках, встановлених законом;

по-третє, на думку судів, Кодекс цивільного захисту України не передбачає звернення ГУ ДСНС у Закарпатській області, як позивача, із заявленими позовними вимогами.

3.2. Із посиланням на висновок Верховного Суду у подібних правовідносинах, викладений у постановах від 18.10.2019 у справі № 320/1724/19, від 09.10.2019 у справі № 0440/4892/18, від 04.10.2019 у справі № 804/4728/18, від 26.02.2020 у справі № 804/4458/18, від 27.04.2020 у справі № 826/10807/16, від 20.05.2020 у справі № 580/17/20, суди попередніх інстанцій зазначили, що з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

3.3. З огляду на зазначене, за висновком судів попередніх інстанцій, у розглянутому спорі відсутній як суб`єкт владних повноважень, який би за законом мав право звернутися до суду із цим позовом до відповідача із заявленими позовними вимогами, так і можливість за законом заявлення в судовому порядку таких вимог до відповідача, що свідчить про наявність підстав для повернення позовної заяви на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

4. Не погодившись із означеними судовими рішеннями, заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, де просить ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 16.11.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.03.2023 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

5. Підставою подання касаційної скарги є посилання скаржника у касаційній скарзі на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм процесуального права.

5.1. Зокрема, скаржник указує на те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано положення статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VІІ (далі - Закон № 1697-VІІ) та статті 53 КАС України, якими передбачено право прокурора на звернення до суду за захистом інтересів держави, а саме без урахування висновку Великої Палати Верховного Суду щодо їх застосування у подібних правовідносинах, викладеного у постанові від 15.05.2019 у справі №820/4717/16.

5.2. Так, у вказаній постанові Велика Палата виснувала, що звернення прокурора із позовом про спонукання балансоутримувачів до приведення в належний стан і готовність до використання за призначенням захисних споруд цивільного захисту обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом №1697-VІІ повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я в разі військової агресії.

5.3. Касатор стверджує, що внаслідок невірного застосування положень частин четвертої та п`ятої статті 53 КАС України суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про відсутність у державного органу права на звернення до суду із позовом про спонукання усунути порушення вимог пожежної безпеки не може бути підставою представництва інтересів такого органу в суді прокурором.

5.4. Скаржник вказує на те, що контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052 є державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) та її територіальні управління.

5.5. У той же час, як зауважує прокурор, реалізація контролюючих функцій органами ГУ ДСНС у Закарпатській області фактично була обмежена проведенням перевірок (постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303) та не була спрямована на вжиття більш ефективних заходів реагування; ГУ ДСНС у Закарпатській області не вжито заходів, спрямованих на зобов`язання відповідача до приведення захисної споруди у стан, придатний для використання за призначенням; з урахуванням постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 - позовна заява прокурора є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав і інтересів держави.

5.6. Касатор наголошує на суспільній значимості порушених інтересів держави, що полягають у забезпеченні належного цивільного захисту населення в умовах воєнного стану, невжиття заходів до звернення до суду ГУ ДСНС у Закарпатській області самостійно, вказаний позов пред`явлено прокурором, аби такі інтереси держави не залишалися незахищеними.

6. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Єресько Л.О., суддів Губської О.А., ОСОБА_1 від 03.05.2023 відкрите касаційне провадження за цією касаційною скаргою.

7. Від скаржника 12.09.2023 надійшли додаткові пояснення у справі, де обґрунтовуючи наявність права на звернення до суду із цим позовом зазначає, що на теперешній час на всій території України діє особливий період, під час якого органи державної влади мають діяти в рамках власних повноважень, але з урахування вимог та задач воєнного часу, спрямовуючи всі зусилля на захист життя та здоров`я населення від агресії російської федерації.

7.1. Зауважує, що Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» від 06.10.2022, який набрав чинності 29.10.2022, внесено зміни до пункту 48 частини першої статті 17-1 КЦЗ України та викладеного його в новій редакції, а саме: після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо», а після слів «здоров`ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».

7.2. Отже, на момент розгляду цієї справи в суді апеляційної інстанції законодавцем розширено повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту щодо звернення до адміністративного суду та закріплено право на звернення з позовами з інших підстав, окрім тих, що прямо визначені пунктом 48 статті 17-1 КЦЗ України.

8. У зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 03.08.2023 № 770/0/15-23 про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку та наказом Голови Верховного Суду від 03.08.2023 № 2457-к про відрахування судді ОСОБА_1 зі штату Верховного Суду, що унеможливлює її участь у розгляді касаційних скарг, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 20.09.2023 № 1600/0/78-23 визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Губська О.А., Загороднюк А.Г.

8.1. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 10.10.2023, закінчено підготовчі дії та призначено зазначену касаційну скаргу до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами відповідно до вимог статті 340 КАС України.

9. Від відповідача та третьої особи відзивів на касаційну скаргу не надійшло, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанції.

10. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11.10.2023 справа № 260/4199/22 на підставі частини першої статті 347 КАС України передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду у зв`язку із необхідністю відступити від правових висновків, висловлених Великою Палатою у постанові 15.05.2019 у справі № 820/4717/16.

11. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 02.11.2023 справа № 260/4199/22 повернута до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії.

12. Від заступника Генерального прокурора 02.01.2024 надійшло до Суду клопотання про передачу на підставі частини другої статті 346 КАС України справи № 260/4199/22 на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в обґрунтування якого вказує про необхідність відступу від висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо застосування положень статті 48 КЦЗ України, викладеного у постановах від 03.08.2023 у справі № 260/4120/22, від 11.08.2023 у справі № 560/10015/22, від 29.08.2023 у справі № 160/9125/22, від 05.09.2023 у справі № 260/4044/22.

12.1. Так, заявник зазначає, що у цих постановах Верховний Суд дійшов висновку, що КЦЗ України не передбачає повноважень територіального управління ДСНС на звернення до суду із пред`явленими позовними вимогами як позивача, то, відповідно, прокурор в особі територіального управління ДСНС також не має права на звернення до суду з такими вимогами.

12.2. Поруч із цим, зауважує, що питання наявності права у центрального органу виконавчої влади (Державіаслужби) на звернення до суду із позовними вимогами, які не закріпленні в КАС України та інших законах було предметом розгляду Великої Палати Верховного Суду в постанові від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18 позиція якої підтримана Великою Палатою також у постановах від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17, від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17.

12.3. У постанові від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18 Велика Палата, зокрема, зауважила на тому, що повноваження Державіаслужби на звернення до суду із позовними вимогами із позовом про зобов`язання виконати рішення про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 Повітряного кодексу) не закріплені у жодному нормативно-правовому акті - законі чи підзаконному нормативно-правовому акті, але чинним законодавством України також не врегульовано питання альтернативних дій Державіаслужби у випадку невиконання особою рішення цього органу.

12.4. У той же час Велика Палата наголосила на наявності «публічного інтересу» такого спору (певна сукупність приватних інтересів), який означає важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, що відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації.

12.5. Отже, за висновком Великої Палати у справі № 826/2793/18, оскільки законодавець не передбачив інших способів зобов`язати особу виконати рішення Державіаслужби, яка є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України, та в силу приписів статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» наділена правом звертатися до суду із метою реалізації своїх повноважень, а також ураховуючи публічний інтерес цього спору, обраний позивачем спосіб захисту порушеного права/інтересу є правильним.

12.6. На думку заступника Генерального прокурора, ці висновки Великої Палати є застосовними і до обставин цієї справи, виходячи із того, що питання утримання захисних споруд у готовому до використання стані відповідає інтересам суспільства й держави та має виключне значення для забезпечення захисту мирного населення, особливо в питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я під час російської агресії.

12.7. Ураховуючи зміни, внесені законодавцем до статті 17-1 КЦЗ України, що набули чинності з 29.10.2022, касатор переконаний, що органи ДСНС України з метою реалізації своїх повноважень щодо здійснення контролю за станом належного утримання захисних споруд цивільного захисту, їх готовністю до використання за призначенням, мають право на звернення до суду із позовами про зобов`язання суб`єктів (балансоутримувачів) вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди.

13. Вирішуючи заявлене клопотання заступника Генерального прокурора про передачу справи № 260/4199/22 на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, колегія суддів виходить із такого.

14. Спірним питання у цій справі є наявність або відсутність у керівника Хустської окружної прокуратури Закарпатської області права звернення до суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Закарпатській області із позовом до КНП про зобов`язання вчинити дії, зокрема шляхом приведення у стан готовності захисної споруди з метою використання її за призначенням.

15. Так, Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

16. Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII), відповідно до частини першої статті 23 якого представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

17. Так, відповідно до абзацу 1 частини третьої та абзаців 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

18. Згідно з частиною третьою статті 5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

19. Положенням статті 53 КАС України врегульовано питання участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Зокрема приписами частини третьої статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

20. Частинами першою та другою статті 55 КАС України встановлено, що сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто та (або) через представника.

21. Прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а у випадку та порядку визначеному законом.

22. Частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

23. Отже, прокурор є особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб, за умови відповідного обґрунтування підстав для звернення до суду.

24. У цій справі, звертаючись до суду із позовом, прокурор зазначає, що орган ДСНС, який мав би бути позивачем у справі, не виконує своїх функцій та, відповідно, не здійснює захисту інтересів держави, що свідчить про бездіяльність цього органу, а тому із вказаним позовом звертається саме прокурор в інтересах цього органу, як позивача у цій справі.

25. Прокурор також наголошує, що питання утримання захисної споруди (сховища) у готовому до використання стані відповідає інтересам суспільства і держави та має виключне значення для забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я під час військової агресії.

26. За доводами касаційної скарги при вирішенні спірних правовідносин підлягає врахуванню висновок Великої Палати щодо застосування у подібних правовідносинах частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII та частин четвертої та п`ятої статті 53 КАС України, викладений у постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, згідно із яким у цьому випадку спірні правовідносини обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом № 1697-VII повноважень щодо захисту інтересів держави.

27. Поруч із цим, за сформованою Верховним Судом позицією, яка стосується правової проблеми застосування статті 23 Закону № 1697-VІІ у справах, де прокурор діє в інтересах держави в особі органу, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень (постанови від 18.10.2019 у справі № 320/1724/19, від 09.10.2019 у справі № 0440/4892/18, від 04.10.2019 у справі № 804/4728/18, від 30.07.2019 у справі № 0440/6927/18, від 26.02.2020 у справі № 804/4458/18, від 27.04.2020 у справі № 826/10807/16, від 20.05.2020 у справі № 580/17/20, від 20.01.2021 у справі № 0440/6990/18).

28. Своєю чергою, законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 статті 17-1, стаття 68 КЦЗ України).

29. Ураховуючи, що Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду не має повноважень самостійно відступати від позицій, сформованих Великою Палатою Верховного Суду або касаційним судом іншої юрисдикції, то колегія суддів ухвалою Верховного Суду від 11.10.2023 на підставі частини четвертої статті 346 КАС України справу за цим позовом передала на розгляд Великої Палати Верховного Суду з метою відступу від позиції Великої Палати, висловленої у постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16.

30. Однак ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 02.11.2023 справу № 260/4199/22 повернуто відповідній колегії Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду. У вказаній ухвалі Велика Палата, проаналізувавши наведену Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду постанову Великої Палати від 15.05.2019, зазначила, що у справі № 820/4717/16 Велика Палата не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України. На думку Великої Палати, передані в цій справі на її розгляд питання, повинні бути вирішені Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду як належним судом, який відповідно до законодавчо визначених повноважень може дійти власного висновку щодо застосування відповідних норм права у спірних правовідносинах.

31. За висновком Великої Палати, правові висновки у справі № 820/4717/16 не є такими, що стоять на заваді колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, здійснити касаційний перегляд судових рішень про повернення позову прокурора, мотивованих тим, що ДСНС неуповноважена законом на звернення до суду за вирішенням спору.

32. Так, у справі № 820/4717/16 позивач (керівник органу прокуратури) звернувся до суду в інтересах держави в особі територіального органу ДСНС, на підставі статті 60 КАС України (в редакції чинній на момент звернення прокурора із позовом) та статті 23 Закону № 1697-VII, із позовом про зобов`язання приватного підприєства (балансоутримувача) привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення).

33. Тож, Велика Палата, вказавши на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, констатувала, що звернення прокурора із позовом про спонукання балансоутримувачів до приведення в належний стан і готовність до використання за призначенням захисних споруд цивільного захисту обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом № 1697-VІІ повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я в разі військової агресії.

34. Велика Палата також дійшла висновку про обґрунтованість позовних вимог щодо зобов`язання приватного підприємства привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення), оскільки відповідачем не виконано вимоги припису про усунення порушень вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки, цивільного захисту, винесеного органом ДСНС України за результатами перевірки сховища ані в установлений органом ДСНС України строк, ані на час розгляду цієї справи.

35. Здійснюючи касаційний перегляд цієї справи, колегія суддів встановила, що питання представництва інтересів держави прокурором у суді неодноразово було предметом дослідження Верховного Суду.

36. Водночас аналіз практики вирішення колегіями суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян так і судовими палатами Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо застосування частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII та частин четвертої та п`ятої статті 53 КАС України, свідчить про те, що на сьогодні відсутній єдиний підхід у їх правозастосуванні у контексті наявності повноважень у прокурора щодо захисту інтересів держави шляхом реалізації права на звернення в особі суб`єкта владних повноважень до суду із позовом.

37. Так, аналогічними що й у справі № 820/4717/16, яка була предметом перегляду Великої Палати, був суб`єктний склад, предмет та підстави позову у справах № 820/5164/15 та 825/1682/15-а, у яких Верховний Суд констатував про обов`язок балансоутримувача щодо зберігання майна цивільної оборони та підтримання його у належному стані, а у випадку пошкодження - приведення у стан готовності до експлуатації (постанови Верховного Суду у складі колегії суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду від 25.07.2019 та від 24.06.2020 відповідно).

38. Разом із тим, у постановах від 27.04.2020 у справі № 826/10807/16, від 12.08.2020 у справі № 820/1381/17, від 24.06.2020 у справі № 820/5875/16 та від 09.08.2019 у справі № 520/2796/19 Верховний Суд у складі колегії суддів цієї ж судової палати Касаційного адміністративного суду дійшов висновку про відсутність визначених законом підстав для звернення до адміністративного суду прокурора в інтересах держави (за наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції) з позовом про зобов`язання власника суб`єкта господарювання забезпечити виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також вимог приписів уповноваженого органу. Так, у цих постановах Верховний Суд констатував, що здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено на органи ДСНС, які, у визначений законом спосіб, реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин.

39. У подальшому колегією суддів цієї ж Судової палати у постановах від 03.08.2023 у справі № 260/4120/22, від 11.08.2023 у справі № 560/10015/22, від 29.08.2023 у справі № 160/9125/22, від 05.09.2023 у справі № 260/4044/22 сформовано правову позицію, що КЦЗ України не передбачено право ДСНС на звернення до суду як позивача із заявленими позовними вимогам, відтак у прокурора також немає права на звернення до суду з такими вимогами в особі цього органу.

40. На противагу наведеним вище підходам у постанові від 22.11.2022 у справі № 420/7463/20, у якій вирішувалося питання звернення прокурора до суду в інтересах держави, судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зазначила, що що спеціальним законом, а саме - Кодексом України про надра не передбачено право Кабінету Міністрів України, Державної регуляторної служби України або іншого органу звертатися з позовом до суду з метою оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів у правовідносинах, що виникають у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.

41. Також на підставі аналізу положень статей 13, 23, 41, 43, 89 та 95 Конституції України Суд дійшов висновку, що хоча в Основному Законі не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. Відтак, звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.

42. Суд також враховував, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог законодавства про надра та встановленого порядку надання спеціального дозволу на користування надрами, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення із відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII.

43. У постанові від 28.02.2023 у справі № 380/9160/21, де прокурор в особі Державної екологічної інспекції звернувся до суду із позовом до міської ради про визнання протиправної бездіяльності щодо непроведення робіт з винесення меж ботанічної пам`ятки природи та закріплення їх в натурі, та зобов`язання вчинити ці дії, колегія суддів цієї ж Судової палати дійшла висновку про наявність у прокурора права на звернення до суду, оскільки ключовою підставою для визначення права прокурора на звернення до суду із цим позовом є встановлення факту невжиття територіального органу Держекоінспекції, на яку покладено повноваження щодо контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів, дій щодо захисту інтересів держави. При цьому, колегією суддів враховано, що у цій справі подання прокурором адміністративного позову мало на меті захист "інтересів держави".

44. Аналогічний підхід застосовано у постанові від 25.01.2023 у справі № 360/4159/21, де прокурор зазначив, що Держекоінспекція у Луганській області неодноразово виносила приписи відповідачу щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, зокрема щодо поводження з відходами, проте протягом тривалого терміну ці приписи так і не були виконані, і прокуратурі було повідомлено про відсутність намірів звернутися із позовом до суду. Зазначене, як констатував Суд, свідчить про невжиття Держекоінспекцією у Луганській області дій щодо захисту інтересів держави. За висновком Суду, незвернення державного органу на виконання покладених на нього завдань щодо охорони навколишнього природного середовища з позовом до суду, який би відповідав вимогам процесуального законодавства, свідчить про те, що указаний орган неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів у суді.

45. Враховуючи наведену вище судову практику, що сформувалася серед різних судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду під час застосування статті 53 КАС України та статті 23 Закону № 1697-VII, колегія суддів у цій справі вважає, що у зазначених справах Верховний Суд дійшов протилежних за змістом висновків щодо можливості/неможливості звернення прокурора до суду з метою захисту інтересів держави.

46. Крім того, в контексті забезпечення захисту публічних інтересів, який вочевидь наявний у цій справі, необхідно зауважити на підході застосованому Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18, у якій для Верховного Суду не стало перешкодою для захисту інтересів держави («публічного інтересу»), відсутність спеціальної правової норми про право органу виконавчої влади (Державіаслужби) на звернення до суду на захист інтересів держави (публічних інтересів) у сфері, що належить до її компетенції у порядку загальної норми, передбаченої статтею 28 Закону № 3166-VI, яка наділяє центральні органи влади правом звертатися до суду з метою реалізації своїх повноважень.

47. Варто також зазначити, що на сьогодні склалася різна практика щодо означеного питання і в судах першої та апеляційної інстанцій.

48. Так, у справах № 160/11353/22, № 160/8894/22, № 160/14651/22, № 560/10319/22, № 320/3128/23, № 620/8815/22, № 620/6785/22, № 260/4120/22, № 260/4199/22, № 260/4044/22 суди дійшли висновку про відсутність у прокурора права на звернення до суду із позовом в особі територіального органу ДСНС України про зобов`язання суб`єкта (балансоутримувача) привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення).

49. Протилежних висновків дійшли суди попередніх інстанцій у справах № 280/1532/23, № 240/24144/22, № 600/809/23-а, № 560/9769/22, № 420/6185/22 та інш.

50. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України від 02.06.2016 №1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

51. Реалізація цього завдання відбувається, зокрема, шляхом здійснення правосуддя, під час якого Верховний Суд у своїх рішеннях висловлює правову позицію щодо правозастосування, орієнтуючи в такий спосіб судову практику на однакове застосування норм права.

52. Колегія суддів у цій справі зазначає, що однакове застосування закону забезпечує його загальнообов`язковість, рівність перед законом та правову визначеність у державі, яка керується верховенством права. Єдина практика застосування законів поліпшує громадське сприйняття справедливості та правосуддя, а також довіру до відправлення правосуддя. Відхилення від сталої судової практики порушує принцип уніфікованого застосування закону, нівелює забезпечення єдності та послідовності судочинства.

53. З огляду на те, що колегії суддів судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав та судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду по-різному застосовують норми статті 53 КАС України та статті 23 Закону № 1697-VII в частині повноважень прокурора щодо захисту інтересів держави шляхом реалізації права на звернення в особі суб`єкта владних повноважень до суду із позовом, очевидною є необхідність формування єдиної правозастосовчої практики з означеного питання.

54. Згідно зі статтею 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.

55. Про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п`ятій або шостій статті 346 цього Кодексу.

56. Ураховуючи вищевикладене, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду вважає за необхідне задовольнити клопотання заступника Генерального прокурора та передати справу № 260/4199/22 на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Керуючись статтями 248, 256, 347 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд,

УХВАЛИВ:

1. Клопотання заступника Генерального прокурора про передачу справи № 260/4199/22 на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду задовольнити.

2. Справу № 260/4199/22 за позовом Керівника Хустської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області до Комунального некомерційне підприємство "Лікувально-профілактична установа Міжгірська районна лікарня Міжгірської селищної ради Закарпатської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Міжгірської селищної ради, про зобов`язання вчинити певні дії, передати на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

Л.О. Єресько

О.А. Губська

А.Г. Загороднюк

Судді Верховного Суду