Постанова

від 07.11.2023 по справі 240/12039/23

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/12039/23 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Окис Тетяна Олександрівна Суддя-доповідач - Кузьмишин В.М.

07 листопада 2023 року м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Кузьмишина В.М.

суддів: Сушка О.О. Сапальової Т.В. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 27 червня 2023 року у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Межиріченський гірничо-збагачувальний комбінат" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування пункту наказу,

В С Т А Н О В И В :

Описова частина.

Короткий зміст позовних вимог.

У травні 2023 року ТОВ "Межиріченський гірничо-збагачувальний комбінат" звернулося до Житомирського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України, в якому просило визнати протиправним та скасувати пункт 1 наказу Державної служби геології та надр України від 28 березня 2023 року №178 «Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та внесення змін до наказів Держгеонадр» у частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №2694 від 03 червня 2002 року, наданого ТОВ «Межиріченський ГЗК» (пункт 2 Додатка 1 до наказу Державної служби геології та надр України від 28 березня 2023 року №178).

Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 27.06.2023 позовні вимоги задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано пункт 1 наказу Державної служби геології та надр України «Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та внесення змін до наказів Держгеонадр» від 28 березня 2023 року №178 у частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №2694 від 03 червня 2002 року, наданого товариству з обмеженою відповідальністю «Межиріченський гірничо-збагачувальний комбінат» (пункт 2 Додатка 1 до наказу Державної служби геології та надр України «Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та внесення змін до наказів Держгеонадр» від 28 березня 2023 року №178).

Короткий зміст вимог апеляційної скарги.

Не погодившись із судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та прийняти постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.

Апеляційна скарга мотивована тим, що судом першої інстанції не повністю з`ясовані обставини, що мають значення для справи, а рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права.

Відзив/заперечення на апеляційну скаргу.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому заперечує задоволення апеляційної скарги, посилаючись на те, що приймаючи 28 березня 2023 року оскаржуваний наказ, відповідач не дотримався визначеної законодавцем послідовності дій, а саме: анулюванню або зупиненню дії спеціального дозволу на користування надрами передує процедура надання надрокористувачу строку у 30 днів з дня видання указу Президента України про застосування відповідної санкції до його кінцевого бенефіціарного власника для розв`язання питання про зміну/не зміну такого; право на анулювання або зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами виникає у Держгеонадра через 30 днів з дня застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), і лише при умові, якщо через 30 днів з дня видання указу Президента України про застосування відповідної санкції особа, до якої її застосовано, залишається кінцевим бенефіціарним власником юридичної особи, що є власником відповідного спеціального дозволу на користування надрами. Наведене, на переконання позивача, свідчить, що встановлений законом 30-денний строк для анулювання або зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами за наведеної підстави є просіченим. Беручи до уваги вимоги частини 7 статті 13 Кодексу України про надра, позивач уважає, що Держгеонадра пропустила встановлений 30-денний строк для зупинення дії спеціального дозволу, при цьому позбавивши позивача права на можливу реалізацію зміни кінцевого бенефіціарного власника, що вказує на протиправність спірного в оскаржуваній частині наказу. Акцентує, що відзив не містить спростувань позиції позивача про відсутність у Кодексі України про надра та Законі України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства у сфері користування надрами» від 01 грудня 2022 року №2805-ІХ положень, які б передбачали поширення їх дії на правовідносини, факти, події, що виникли до їх прийняття та набрання ними чинності.

Рух справи у суді апеляційної інстанції.

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2023 року відкрито апеляційне провадження у вищевказаній справі та призначено її до судового розгляду в порядку письмового провадження.

Фактичні обставини справи, встановлені судом першої інстанції.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, ТОВ «Межиріченський ГЗК» є юридичною особою, основним видом діяльності якої є добування руд кольорових металів (КВЕД 07.29).

3 червня 2002 року з метою здійснення господарської діяльності Державною службою геології та надр України позивачу видано спеціальний дозвіл на користування надрами №2694 (далі Спеціальний дозвіл №2694) на видобування титанових руд для отримання ільменітового концентрату на Ісаківській та Південній ділянках Межирічного родовища, строк застосування якого складає 30 років та діє до 03 червня 2032 року.

28 березня 2023 року відповідач видав наказ №178 «Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та внесення змін до наказів Держгеонадр» (далі Наказ №178), яким зокрема зупинено дію спеціального дозволу №2694.

Вищевказаний наказ в оскаржуваній частині прийнятий на підставі указу Президента України від 24 червня 2021 року №266/2021, згідно з яким застосовано спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до ОСОБА_1 , який є кінцевим бенефіціарним власником позивача.

Позивач, не погодившись з таким наказом у відповідній частині, звернувся з цим позовом до суду.

Мотивувальна частина.

Приписами частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Основним нормативно-правовим актом, що регулює гірничі відносини з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорони прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян, є Кодекс України про надра.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства у сфері користування надрами» від 01 грудня 2022 року №2805-ІХ, який набрав чинності 28 березня 2023 року (далі Закон України №2805-ІХ), до Кодексу України про надра внесено ряд змін.

Згідно з положеннями частини 7 цієї правової норми: "У разі застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) у вигляді анулювання або зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами, відповідно до Закону України «Про санкції» до кінцевого бенефіціарного власника юридичної особи, яка є користувачем надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, відповідно анулює або зупиняє дію спеціального дозволу на користування надрами такого користувача через 30 днів з дня застосування таких санкцій. Якщо через 30 днів з дня видання указу Президента України про застосування відповідної санкції особа, до якої її застосовано, залишається кінцевим бенефіціарним власником юридичної особи, що є власником відповідного спеціального дозволу на користування надрами", - викладено у новій редакції.

Таким чином законодавець передбачив можливість центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання (відповідача), приймати рішення про зупинення спеціального дозволу юридичної особи, до кінцевого бенефіціарного власника якої застосовані спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), у вигляді анулювання або зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами відповідно до Закону України «Про санкції».

Крім того, Законом України №2805-ІХ стаття 57 Кодексу України про надра викладена у новій редакції, згідно з пунктом 3 частини 1 якої право користування надрами може бути тимчасово заборонене (зупинено) з підстави застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до Закону України «Про санкції» у вигляді зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами.

Частиною 3 цієї правової норми закріплено, що тимчасова заборона (зупинення) дії спеціального дозволу на користування надрами, з підстави, передбаченої пунктом 3 частини 1 цієї статті, здійснюється з урахуванням вимог частин 5 7 статті 13 цього Кодексу на строк дії таких спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).

За наведених обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про помилковість доводів позивача, що положення пункту 3 частини 1 статті 57 Кодексу України про надра не передбачають зупинення дії спеціального дозволу, наданого юридичній особі, щодо якої не застосовано спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до Закону України «Про санкції» у вигляді зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами.

Крім того, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне звернути увагу, що згідно з частиною 1 статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

Конституційний Суд України у своїх рішеннях висловлював юридичну позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів: закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності та припиняється із втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли й закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом (рішення від 13 травня 1997 року №1-зп, від 9 лютого 1999 року №1-рп/99, від 5 квітня 2001 року №3-рп/2001, від 13 березня 2012 року №5-рп/2012, від 13 березня 2012 року №6-рп/2012).

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 26 січня 2011 року №1-рп/2011 положення частини 1 статті 58 Основного Закону України передбачають загальновизнані принципи дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, а саме: принцип їх безпосередньої дії, тобто поширення тільки на ті відносини, які виникли після набуття чинності законами чи іншими нормативно-правовими актами, та принцип зворотної дії в часі, якщо вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи (абзац 2 пункту 5 мотивувальної частини).

У рішенні від 12 липня 2019 року №5-р(І)/2019 Суд зазначив, що, за змістом частини 1 статті 58 Основного Закону України, новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі та виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування.

Колегія суддів зазначає, що надаючи правову оцінку дії Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження контрактної форми роботи у сфері культури та конкурсної процедури призначення керівників державних та комунальних закладів культури» від 28 січня 2016 року № 955-VIII у часі, Конституційний Суд України зауважив, що він не має зворотної дії в часі, оскільки не поширюється на безстрокові трудові договори, укладені до його прийняття, а передбачає припинення цих договорів з моменту набрання ним чинності та можливість продовження трудових правовідносин на умовах контракту між професійними творчими працівниками (художнім та артистичним персоналом) і державними та комунальними закладами культури. Таким чином, Закон спрямований на регулювання тих правовідносин, які виникнуть після набрання ним чинності, а трудові правовідносини, що виникли раніше, повинні бути приведені у відповідність із новим юридичним регулюванням.

Згідно з правовою позицією Верховного Суду, що викладена у постанові від 09 червня 2023 року у справі №640/13146/20, у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі, новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності, і тривали на момент набрання актом чинності.

Якщо під час розгляду заяви особи суб`єктом владних повноважень до прийняття остаточного рішення було змінено нормативно-правове регулювання, суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей для прийняття рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть уважатися протиправними за формальними ознаками.

У теорії права допускається можливість застосування до триваючих відносин до їх завершення нормативно-правового регулювання, яке діяло на час їх виникнення, за окремим рішенням і розглядається з позицій встановлення спеціального регулювання перехідного періоду «переживаючої» (ультраактивної) дії нормативно-правових актів. Водночас таке застосування повинно бути чітко обумовлено при прийнятті відповідних нормативно-правових актів. Відсутність такого застереження не надає суб`єкту владних повноважень права на самовільне застосування нечинних правових норм.

Правова визначеність як елемент верховенства права не передбачає заборони на зміну нормативно-правового регулювання. На думку Конституційного Суду України, особи розраховують на стабільність та усталеність юридичного регулювання, тому часті та непередбачувані зміни законодавства перешкоджають ефективній реалізації ними прав і свобод, а також підривають довіру до органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Однак очікування осіб не можуть впливати на внесення змін до законів та інших нормативно-правових актів (абзац 4 пункту 4.1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 22 травня 2018 року№ 5-р/2018).

Закон України №2805-ІХ прийнятий Верховною Радою України на реалізацію своїх повноважень щодо законодавчого регулювання гірничих відносин. Цими змінами не було скасовано право позивача на користування надрами та не звужено зміст та обсяг цього права. Однак державою, в особі уповноважених органів, було змінено підходи щодо порядку його реалізації для забезпечення публічного інтересу гарантування ефективного використання надр як загальнонародної власності.

Як встановлено зі змісту частини 7 статті 13 Кодексу України про надра, у разі застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) у вигляді анулювання або зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами відповідно до Закону України «Про санкції» до кінцевого бенефіціарного власника юридичної особи, яка є користувачем надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, відповідно анулює або зупиняє дію спеціального дозволу на користування надрами такого користувача через 30 днів з дня застосування таких санкцій, якщо через 30 днів з дня видання указу Президента України про застосування відповідної санкції особа, до якої її застосовано, залишається кінцевим бенефіціарним власником юридичної особи, що є власником відповідного спеціального дозволу на користування надрами.

Згідно з Прикінцевими та перехідними положеннями Закону України №2805-ІХ, яким статтю 13 Кодексу України про надра доповнено наведеною правовою нормою, цей Закон набирає чинності через три місяці з дня його опублікування.

Названий Закон опубліковано в офіційному виданні «Голос України» від 28 грудня 2022 року №263, отже Закон набрав чинності 28 березня 2023 року.

Оскільки положення цього нормативно-правового акта не містять будь-яких застережень щодо набрання чинності приписами частини 7 статті 13 Кодексу України про надра, такі підлягають застосуванню саме з 28 березня 2023 року.

Аналіз змісту частини 7 статті 13 Кодексу України про надра дає підстави для висновку, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, має право анулювати або зупинити дію спеціального дозволу на користування надрами користувача, до кінцевого бенефіціарного власника якого застосовано спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) у вигляді анулювання або зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами відповідно до Закону України «Про санкції», за двох умов: 1) з дня застосування таких санкцій сплинуло 30 днів; 2) через 30 днів з дня видання указу Президента України про застосування відповідної санкції особа, до якої її застосовано, залишається кінцевим бенефіціарним власником юридичної особи, що є власником відповідного спеціального дозволу на користування надрами.

Таким чином ухваленням наведеної правової норми законодавець передбачив нову підставу для анулювання або зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами. Однак, з метою забезпечення реалізації принципів правової визначеності та законних очікувань, передбачив 30-денний строк для вчинення надрокористувачем дій щодо зміни кінцевого бенефіціарного власника, до якого застосовано санкції.

Вказане розуміння правової норми узгоджується з практикою ЄСПЛ та відповідає названим принципам, оскільки надає можливість законодавчому органу визначити додаткову підставу для анулювання або зупинення спеціального дозволу, обумовлену ситуацією сьогодення, та надрокористувачу уникнути її застосування. До того ж таке розуміння нормативно-правового регулювання відповідає меті, обраній Україною, як державою, та її громадянами, щодо європейської інтеграції, яка у тому числі передбачає сталість нормативного регулювання підприємницької діяльності на території України, що, зі свого боку, забезпечує прогнозованість ведення бізнесу та інвестиційну привабливість України, як держави.

Суд відзначає, що на момент прийняття оскаржуваного наказу існували зазначені вище умови.

На переконання колегії суддів, приймаючи оскаржуваний наказ 28 березня 2023 року (день набрання чинності наведеної правової норми), відповідач позбавив позивача надрокористувача можливості вчинити дії щодо зміни кінцевого бенефіціарного власника, яка закріплена у зазначеній правовій нормі.

За наведених обставин, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції, що оскаржуваний наказ прийнятий відповідачем передчасно.

Щодо доводів апеляційної скарги про сплив тридцятиденного строку з моменту прийняття указу Президента України від 24.06.2021 №266/2021 та до набрання чинності Закону України від 01.12.2022 №2805-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства у сфері користування надрами», яким внесено зміни до Кодексу України про надра, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу, що тридцятиденний строк не може бути обрахований з дати прийняття указу Президента від 24.06.2021 №266/2021, оскільки на час його прийняття норми Кодексу України про надра не передбачали право анулювання або зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами користувача, до кінцевого бенефіціарного власника якого застосовано спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи.

Висновок за результатами розгляду апеляційної скарги.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що відповідач не довів належними та допустимими доказами правомірність прийнятого рішення.

Таким чином, суд, переглянувши у межах апеляційної скарги рішення суду першої інстанції, вважає, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини справи, ретельно дослідив наявні докази, дав їм належну оцінку та прийняв законне та обґрунтоване рішення відповідно до вимог матеріального та процесуального права.

Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково та ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно з ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв законне й обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду першої інстанції не спростовують, а тому підстав для його скасування не вбачається.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 27 червня 2023 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з моменту прийняття та оскарженню не підлягає, крім випадків передбачених пп. "а"-"г" п.2 ч.5 ст. 328 КАС України.

Головуючий Кузьмишин В.М. Судді Сушко О.О. Сапальова Т.В.