Постанова

від 23.11.2023 по справі 320/1916/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 листопада 2023 року

м. Київ

справа № 320/1916/22

адміністративне провадження № К/990/25012/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів: Губської О.А., Мацедонської В.Е.,

розглянувши у порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Київського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року (головуючий суддя - Журавель В.О.)

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2023 року (головуючий суддя - Чаку Є.В., судді: Єгорова Н.М., Коротких А.Ю.)

у справі №320/1916/22

за позовом ОСОБА_2

до Бородянської селищної ради Бучанського району Київської області,

треті особи: ОСОБА_1 , приватний нотаріус Вишгородського районного територіального округу Теплюк Галина Михайлівна,

про визнання протиправними та скасування рішень.

I. РУХ СПРАВИ

1. У лютому 2022 року ОСОБА_2 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт - рішення Бородянської селищної ради восьмого скликання від 27 січня 2022 року №2332-20-VIII про дострокове припинення повноважень Бородянського селищного голови ОСОБА_3 ;

- визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт - рішення Бородянської селищної ради восьмого скликання від 27 січня 2022 року №2334-20-VIII про покладення виконання обов`язків Бородянського селищного голови на секретаря Бородянської селищної ради Георгія Єрка;

- скасувати запис про державну реєстрацію змін до відомостей про юридичну особу від 28 січня 2022 року №1003311070015000590 щодо зміни керівника юридичної особи, внесений до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань приватним нотаріусом Теплюк Г.М.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що прийняті відповідачем рішення грубо порушують його законні права та інтереси, як особи обраної на виборах. Так, в спірному рішенні не вказано, які саме приписи Конституції та законів України, права і свободи громадян ним порушено, які конкретно повноваження він не виконував, у який спосіб та в чому конкретно полягають нібито допущені ним порушення. Стверджує, що під час голосування депутати керувалися винятково припущеннями, суб`єктивними переконаннями, що є неприпустимим і не може слугувати підставою для припинення повноважень селищного голови. Факт наявності будь-якого правопорушення потребує доведення у встановленому законом порядку, проте цього відповідачем при прийнятті спірних рішень здійснено не було. Про виявлені нібито факти порушень до прийняття спірних рішень його інформовано не було та не надано доказів їх вчинення. Твердження відповідача про вчинені позивачем порушення законодавства є безпідставними, надуманими і не мають жодного обґрунтування. Крім того, вказує на допущення суттєвих порушень процедури при прийнятті спірних рішень, які обумовлюють їх скасування. Так, всупереч вимогам регламенту та положенню постійна комісія не надала рекомендацій та висновків щодо винесення питання про дострокове припинення повноважень селищного голови на розгляд сесії, не розглянула це питання по суті, не навела жодних фактичних обставин і доказів щодо порушень позивачем законодавства; не створено тимчасову контрольну комісію ради для розгляду цього питання та надання необхідних підтверджень; всупереч вимог регламенту пропозиція депутата ОСОБА_4 про включення питання про дострокове припинення повноважень селищного голови надійшло безпосередньо в день засідання, хоча пропозиції до порядку денного повинні вноситися не пізніше як за 15 днів до пленарного засідання.

3. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2023 року, позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Бородянської селищної ради восьмого скликання від 27 січня 2022 року №2332-20-VIII про дострокове припинення повноважень Бородянського селищного голови ОСОБА_3 .

Визнано протиправним та скасовано рішення Бородянської селищної ради восьмого скликання від 27 січня 2022 року №2334-20-VIII про покладення виконання обов`язків Бородянського селищного голови на секретаря Бородянської селищної ради Георгія Єрка.

Скасовано запис про державну реєстрацію змін до відомостей про юридичну особу від 28 січня 2022 року №1003311070015000590 щодо зміни керівника юридичної особи, внесений до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань приватним нотаріусом ОСОБА_5 ..

Стягнуто з Державного бюджету України за рахунок бюджетних асигнувань Бородянської селищної ради Бучанського району Київської області на користь ОСОБА_2 судовий збір у розмірі 7443 грн.

4. ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити на новий судовий розгляд.

5. Ухвалою Верховного Суду від 31 липня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

6. 12 жовтня 2023 року ухвалою Верховного Суду задоволено заяву ОСОБА_1 про зупинення дії оскаржуваних судових рішень у справі до закінчення її перегляду в касаційному порядку.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судом встановлено, що 25 жовтня 2020 року на місцевих виборах, які відбулись відповідно до постанови Верховної Ради України від 15 липня 2020 року №795-ІХ «Про призначення чергових місцевих виборів у 2020 році», позивача обрано на посаду Бородянського селищного голови.

8. 27 листопада 2020 року протокольним рішенням, прийнятим на першій сесії Бородянської селищної ради восьмого скликання позивача визнано таким, що вступив на посаду селищного голови.

9. 10 грудня 2021 року розпорядженням позивача №111-од скликано двадцяту сесію Бородянської селищної ради. Відповідно до цього розпорядження засідання призначено на 24 грудня 2021 року з винесенням на розгляд проекту порядку денного, що складався з 32 питань.

10. 24 грудня 2021 року на сесії перед затвердженням порядку денного за пропозицією депутата Бородянської селищної ради ОСОБА_4 було включено питання «Про дострокове припинення повноважень селищного голови». У преамбулі проекту рішення як на підставу припинення повноважень вказано порушення селищним головою Конституції України, прав і свобод громадян, незабезпечення ним здійснення наданих йому повноважень. У проекті рішення конкретних порушень та фактів на підтвердження наявності порушень не зазначено.

11. У зв`язку з включенням вказаного питання до порядку денного позивачем оголошено перерву для проведення засідання постійної комісії ради з питань регламенту, депутатської етики, законності, правопорядку, забезпечення діяльності депутатів, розвитку і вдосконалення місцевого самоврядування, запобігання корупції.

12. 14 січня 2022 року на засіданні постійної комісії селищної ради з питань регламенту, депутатської етики, законності, правопорядку, забезпечення діяльності депутатів, розвитку і вдосконалення місцевого самоврядування, запобігання корупції, у складі депутатів: заступника голови постійної комісії Свінтуховської Л., члена постійної комісії Баскакової Т., депутатів Дяченка Р. та ОСОБА_6 розглянуто запропонований депутатом селищної ради ОСОБА_7 проект рішення ради «Про дострокове припинення повноважень селищного голови», за результатами якого комісією вирішено винести вказаний проект рішення на розгляд селищної ради, про що 14 січня 2022 року складено відповідний протокол №20.

13. 27 січня 2022 року відбулося четверте пленарне засідання двадцятої сесії Бородянської селищної ради восьмого скликання, утворена лічильна комісія.

14. Із першого питання порядку денного - «Про дострокове припинення повноважень Бородянського селищного голови» проведено таємне голосування, в якому взяло участь 25 осіб, результати голосування: 21 - «ЗА», 4 - «ПРОТИ».

15. Рішенням двадцятої сесії Бородянської селищної ради восьмого скликання від 27 січня 2022 року №2332-20-VIII «Про дострокове припинення повноважень селищного голови» повноваження позивача, як селищного голови, були достроково припинені з підстави, передбаченої частиною 2 статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», - внаслідок порушення Конституції та законів України, прав і свобод громадян, незабезпечення здійснення наданих повноважень.

16. У рішенні вказано, що його прийнято враховуючи рекомендації постійної комісії.

17. 27 січня 2022 року рішенням Бородянської селищної ради восьмого скликання №2334-20-VII «Про виконання обов`язків Бородянського селищного голови» обов`язки Бородянського селищного голови покладено на секретаря Бородянської селищної ради Георгія Єрка.

18. 28 січня 2022 року на підставі вказаного рішення ради приватним нотаріусом Теплюк Галиною Михайлівною внесено до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань запис про державну реєстрацію змін до відомостей про юридичну особу від №1003311070015000590 щодо зміни керівника юридичної особи, яким вказано ОСОБА_1 .

19. Не погоджуючись з рішеннями відповідача та вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся з вказаним позовом до суду.

IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

20. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, висновки якого підтримав апеляційний суд, виходив з того, що спірне рішення прийнято з порушенням процедури, безпідставно та без належного його обґрунтування доказами. Постійною комісією не забезпечено право позивача на участь у розгляді питання про дострокове припинення його повноважень як селищного голови. На засідання комісії позивач як селищний голова не запрошувався, нібито встановлені факти порушень йому попередньо не повідомлялися і він був позбавлений можливості надати свої пояснення та викласти аргументи щодо конкретних обставин.

21. Що стосується вказаних в протоколі постійної комісії порушень законодавства позивачем, то суди зазначили, що кожен факт правопорушення має бути доведений у встановленому законодавством порядку, оскільки кожної категорії правопорушень існує чітко визначений законом порядок доведення вини і визнання особи винною у їх вчиненні.

22. Враховуючи, що в матеріалах адміністративної справи відсутні будь-які рішення судів, які набули чинності, про визнання неправомірними дій селищного голови, будь-які службові розслідування, будь-які запити та відмови щодо виконання певних вимог тощо, а також фактів порушень Конституції та законів України, суди дійшли висновку, що спірне рішення є необґрунтованим, протиправним та підлягає скасуванню.

23. З огляду на це суди визнали, що наслідком прийняття такого рішення судом є також і визнання відсутності підстав для покладення виконання обов`язків селищного голови на секретаря селищної ради, тому воно також підлягає скасуванню.

24. Враховуючи те, що судом скасовано спірне рішення про покладення виконання обов`язків селищного голови на секретаря селищної ради та скасовано рішення, яким було припинено повноваження позивача, то, відповідно, суди дійшли висновку про задоволення позовної вимоги про скасування запису про державну реєстрацію змін до відомостей про юридичну особу щодо зміни її керівника.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

25. В обґрунтування наявності підстав касаційного оскарження скаржник посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України та вказує, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 26 грудня 2019 року у справі №724/716/16-а, від 26 червня 2019 року у справі №1640/3394/18, від 23 червня 2023 року у справі №240/39337/21.

26. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховано висновок Верховного Суду, який викладений в постанові від 26 грудня 2019 року у справі №724/716/16-а відповідно до якого визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість встановлення належності відповідачів та обґрунтованості позову є обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності. З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.

27. Посилаючись на вказану постанову, скаржник вважає, що Бородянська селищна рада Бучанського району Київської області не може відповідати за позовною вимогою про скасування запису щодо проведення реєстрації, оскільки не є суб`єктом державної реєстрації відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань».

28. Натомість, приватний нотаріус Вишгородського районного територіального округу Теплюк Г.М., який безпосередньо проводив реєстраційні дій та вчиняв запис про державну реєстрацію змін до відомостей про юридичну особу від 28 січня 2022 року №1003311070015000590 є третьою особою у цій справі та не була залучена як співвідповідач.

29. Тому, на думку скаржника, задовольняючи вимогу про скасування запису про державну реєстрацію змін до відомостей про юридичну особу, суди попередніх інстанцій не встановили належного відповідача щодо цієї позовної вимоги та не залучили співвідповідачем приватного нотаріуса Вишгородського районного територіального округу Теплюк Г.М. (належний відповідач), що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, чим грубо порушили вимоги статті 48 КАС України.

30. Крім цього, скаржник вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, а саме статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та неврахування висновку викладеного в постанові Верховного Суду у від 26 червня 2019 року у справі №1640/3394/18, який зводиться до того, що самі по собі дефекти акта не повинні породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

31. Скаржник зазначив, що за результатами засідання комісією складено протокол №20 від 14 січня 2022 року, в якому викладено висновки та рекомендації щодо розгляду проекту рішення про дострокове припинення повноважень голови, а саме: рекомендовано депутатам селищної ради розглянути питання «Про дострокове припинення повноважень голови» відповідно до вимог чинного законодавства України. Висновки та рекомендації постійної комісії є безпосередньою складовою вказаного протоколу та відображаються в цілому по всьому його тексту.

32. Тому, на думку скаржника, відсутність у протоколі постійної комісії фрази «висновки» не свідчить про те, що така комісія грубо порушила процедуру прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень селищного голови. Як вже зазначалося, самі по собі дефекти акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом. Такий висновок узгоджується із постановою Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі №1640/3394/18.

33. Також, скаржник зазначає, що Верховний Суд у постанові від 23 червня 2023 року у справі №240/39337/21 посилаючись на положення статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» дійшов висновку, що відсутність висновків постійних депутатських комісій з приводу дострокового припинення повноважень голови не може мати своїм наслідком недійсність прийнятого радою рішення на її пленарному засіданні шляхом обговорення депутатами і відповідного голосування.

34. Враховуючи те, що висновок судів попередніх інстанцій в оскаржуваних рішеннях в основному ґрунтувалася на порушенні процедури саме постійною комісією (висновки якої взагалі не впливають на незаконність рішення), а не на наявності/відсутності порушень при прийнятті рішень саме на пленарному засіданні, скаржник вважає, що вказані висновки судів попередніх інстанцій є незаконними, а оскаржувані рішення прийняті з неправильним застосуванням норм матеріального права.

35. Скаржник зазначає, що позивачу відомо було про засідання постійної комісії, останній сам ініціював проведення засідання такої комісії з питань дострокового припинення його повноважень. Більше того, ні Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», ні регламентом Відповідача, ні Положенням не передбачено обов`язку відповідача запрошувати селищного голову на засідання постійної комісії з питань регламенту, депутатської етики, законності, правопорядку, забезпечення діяльності депутатів, розвитку і вдосконалення місцевого самоврядування, запобігання корупції при розгляді питання про дострокове припинення повноважень селищного голови.

36. Посилаючись на постанову Верховного Суду від 23 червня 2023 року у справі №240/39337/21, в якій Верховний Суд погодився з висновком суду апеляційної інстанції, який надав правову оцінку порушенням допущеним селищним головою та за відсутності судових рішень, якими встановлювалася вина селищного голови, про законність оскаржуваних рішень щодо дострокового припинення повноважень селищного голови.

37. Також, скаржник зазначив, що міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень, і при їх здійсненні є відповідальним перед відповідною радою, суди попередніх інстанцій не досліджуючи обставини, що стали підставою для дострокового припинення повноважень голови неповно з`ясували обставини справи, не врахували висновки Верховного Суду у подібних правовідносинах і дійшли необґрунтованого висновку про наявність порушення процедури припинення повноважень селищного голови.

38. Враховуючи те, що суди попередніх інстанцій взагалі не досліджували докази порушення головою Конституції або законів України, права і свободи громадян та незабезпечення здійснення наданих йому повноважень, не аналізували вісім порушень, що стали підставою дострокового припинення повноважень селищного голови, не встановлювали належність відповідачів по всім позовним вимогам, скаржник просить направити справу на новий судовий розгляд.

39. У відзиві на касаційну скаргу представник позивача зазначає, що частиною четвертою статті 353 КАС України передбачено виключний перелік порушень допущених судом за яких порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд. Суди ж попередніх інстанцій процесуальних порушень визначених вказаною статтею не допустили.

40. Що стосується залучення приватного нотаріуса Вишгородського районного територіального округу Теплюк Г.М. саме як співвідповідача, то у справах №916/1986/18, №923/243/18, №911/2634/17, №906/37/18, державні реєстратори не були ні відповідачем, ні третьою особою. Зазначені справи дійшли до касаційної інстанції, а суди приймали рішення, не звертаючи увагу на цю обставину.

41. Щодо твердження скаржника про наявність висновку комісії: «заслухавши інформацію, надану депутатом Дяченком Р.В., внесла пропозицію», суди першої та апеляційної інстанції правомірно не взяли до уваги з огляду на те, що вимогами вказаного вище Положення, затвердженого відповідачем, що визначено конкретні вимоги до форми і змісту такого висновку, якому наведене відповідачем формулювання не відповідає.

42. Стосовно тверджень скаржника про те, що суд першої інстанції нібито проігнорував надані відповідачем докази варто зазначити, що до суду відповідачем було надано окремі документи, які на думку відповідача підтверджують наявність восьми порушень в діях позивача (окремі доповідні записки, протоколи, розпорядження тощо). Разом з тим, ці документи не містять доказів того, що саме вони були предметом дослідження постійної комісії та сесії ради, відсутні також і інші документи, які підлягали б складанню і збиранню у разі перевірки виявлених фактів порушень.

43. Посилаючись на законність рішень судів попередніх інстанцій, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів - без змін.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

44. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.

45. Касаційне провадження в справі відкрито з метою перевірки доводів касаційної скарги, яка подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме застосування норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 26 грудня 2019 року у справі №724/716/16-а, від 26 червня 2019 року у справі №1640/3394/18, від 23 червня 2023 року у справі №240/39337/21.

46. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права судами попередніх інстанцій, Суд зазначає таке.

47. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

48. Згідно з частиною третьою статті 24 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР) органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

49. Спірні правовідносини склалися з приводу оскарження рішень про дострокове припинення повноважень селищного голови та покладення виконання обов`язків селищного голови на секретаря селищної ради, а також скасування запису про державну реєстрацію змін до відомостей про юридичну особу щодо зміни керівника юридичної особи.

50. Процедура припинення повноважень селищного голови регулюється Законом України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР).

51. Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади (частина третя статті 42 Закону №280/97-ВР).

52. Відповідно до абзацу першого частини другої статті 79 Закону №280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.

53. Повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності підстав, передбачених абзацом першим частини другої цієї статті, можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.

54. Процедура припинення повноважень селищного голови, в рамках вирішення цієї справи, передбачена цим Законом №280/97-ВР, Статутом територіальної громади та Регламентом селищної ради, і визначає легальну процедуру відповідно до визначених цими актами правових стандартів, що узгоджується з вимогами статей 8 (верховенство права) та 19 (законності) Конституції України.

55. Визначений стандарт дотримання вимог до процедури прийняття адміністративного акту і, відповідно, наслідків у разі недотримання таких вимог, які як правило виконують нормативну функцію під час перевірки судами.

56. Прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень селищного голови у випадках, передбачених Законом, належить до виключних повноважень відповідної ради.

57. Пунктами 10 та 16 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові та прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених цим Законом.

58. Відповідно до статті 46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

59. Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

60. Бородянською селищною радою прийнято Регламент Бородянської селищної ради восьмого скликання, який затверджено рішенням тринадцятої сесії №1630-13-VIII від 05 серпня 2021 року (далі - Регламент, із внесеними змінами).

61. Постійні комісії ради, пунктом 3 статті 10 Регламенту передбачено, що за результатами опрацювання питань більшістю голосів від загального складу комісії приймають висновки і рекомендації, що викладаються у протоколі засідання комісії.

62. Згідно з пунктом 3.3 Положення про постійні комісії Бородянської селищної ради восьмого скликання, яке затверджено рішенням другої (позачергової) сесії №307-02-VIII від 26 лютого 2021 року (далі - Положення), секретар постійної комісії забезпечує своєчасність підготовки необхідних документів до засідань комісії, надає членам комісії і запрошеним матеріали, підготовлені для розгляду на черговому засіданні постійної комісії.

63. У підпункті 2 пункту 4.2 Положення зазначено, що постійна комісія з питань регламенту, депутатської етики, законності, правопорядку, забезпечення діяльності депутатів, розвитку і вдосконалення місцевого самоврядування, запобігання корупції серед інших повноважень, готує висновки з питань дострокового припинення повноважень голови.

64. Відповідно до пункту 6.2 Положення комплект документів, який подається на розгляд засідання сесії, повинен складатися з інформації або доповідної записки з обговорюваного питання, необхідного довідкового та аналітичного матеріалу, проекту рішення постійної комісії (в разі потреби), списку осіб, які запрошуються на засідання.

65. Згідно з пунктом 6.3 Положення за результатами розгляду питань на засідання комісії висновки та рекомендації комісії, які зазначені у протоколі та направляються на розгляд пленарного засідання ради, в триденний термін надаються секретарю ради для узагальнення та формування порядку денного сесії.

66. Відповідно до пункту 7.3 Положення засідання комісії проводяться відкрито. Про необхідність закритого обговорення питання ухвалюється окреме рішення комісії.

67. Вказане положення кореспондується з пунктом 6 статті 10 Регламенту, відповідно до якого засідання постійних комісій проводяться відкрито й гласно. На засіданні постійних комісій мають право бути присутніми представники засобів масової інформації та громадяни, які виявили таке бажання. Гласність засідань постійних комісій ради забезпечується web-трансляцією засідань (окрім виїзних) постійних комісій в режимі реального часу на офіційному веб-сайті ради та розміщенням протоколів засідань на офіційному веб-сайті ради протягом семи днів з дні засідання постійної комісії. На офіційному веб-сайті ради створюється та на постійній основі оновлюється відеоархів трансляцій засідань постійних комісій ради.

68. Відповідно до пункту 7.6 Положення особи, запрошені на засідання з окремих питань, можуть виступати при їх обговоренні, вносити пропозиції, робити зауваження по суті обговорення питання, давати необхідні довідки.

69. З огляду на наведене, Верховний Суд вважає за необхідне зазначити, що засідання постійної комісії ради проводяться відкрито і гласно, будь-який депутат може приймати в ній участь та висловитись щодо питань поставлених на обговорення такої комісії. При цьому, принципи відкритості та публічності забезпечують депутатам бути почутими.

70. Як встановлено судами, 24 грудня 2021 року на сесії перед затвердженням порядку денного за пропозицією депутата Бородянської селищної ради Дяченка Р.В. було включено питання «Про дострокове припинення повноважень селищного голови». Позивач особисто поставив на голосування внесення змін та доповнень до проекту порядку денного сесії шляхом включення питання «Про дострокове припинення повноважень селищного голови» та питання «Про виконання обов`язків Бородянського селищного голови», а депутати Бородянської селищної ради за це проголосували. На засіданні були присутні заступник голови комісії та три її члена, відсутній голова комісії.

71. Таким чином, оскільки проведення засідання постійної комісії ініціював позивач, то, відповідно, він був обізнаним про розгляд питання на засіданні, яке стосувалося його повноважень, і не був позбавлений права бути присутнім на засіданні постійної комісії 14 січня 2022 року на якому розглядався проект рішення «Про дострокове припинення повноважень голови». Також, позивач не був позбавлений права і бути почутим під час прийняття спірного рішення Бородянської селищної ради восьмого скликання від 27 січня 2022 року №2332-20-VIII про дострокове припинення повноважень Бородянського селищного голови ОСОБА_3 .

72. До того ж, Законом №280/97-ВР, Регламентом та Положенням не передбачено обов`язку відповідача запрошувати селищного голову на засідання постійної комісії при розгляді питання про дострокове припинення повноважень селищного голови. Як вбачається з матеріалів справи, таке засідання постійної комісії було відкритим.

73. У зв`язку з цим, Верховний Суд вважає необґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій про те, що постійною комісією не забезпечено право позивача на участь у розгляді питання про дострокове припинення його повноважень як селищного голови, що фактично призвело до позбавлення права позивача на надання останнім своїх пояснень та аргументів щодо конкретних обставин.

74. Також Верховний Суд не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що постійна комісія не склала висновок, хоча і надала рекомендацію щодо припинення повноважень, з огляду на таке.

75. В пункті 6.2 Положення зазначено, що комплект документів, який подається на розгляд засідання сесії, повинен складатися з інформації або доповідної записки з обговорюваного питання, необхідного довідкового та аналітичного матеріалу, проекту рішення постійної комісії (в разі потреби), списку осіб, які запрошуються на засідання.

76. Згідно з пунктом 6.3 Положення за результатами розгляду питання на засіданні комісії висновки та рекомендації комісії, які зазначені у протоколі та направляються на розгляд пленарного засідання ради, в триденний термін надаються секретарю ради для узагальнення та формування порядку денного сесії.

77. Відповідно до пункту 7.11 Положення за результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації, які відображаються у протоколі.

78. Вказані положення кореспондуються з пунктом 3 статті 10 Регламенту, відповідно до якого за результатами опрацювання питань постійні комісії ради більшістю голосів від загального складу комісії приймають висновки і рекомендації, що викладаються у протоколі засідання комісії.

79. При цьому висновок постійної комісії щодо діяльності посадової особи має містити конкретні посилання на законодавчі акти України, що передбачають норми, які порушує або неналежно виконує посадова особа із зазначенням підтверджуючих фактів (пункт 8.5 Положення).

80. Висновок має складатися з мотивувальної та резолютивної частин. У висновку також має бути зазначено місце і час розгляду питання, перелік членів постійної комісії, присутніх на засіданні, прізвище, посада, стаж роботи посадової особи у разі розгляду її кандидатури постійною комісією (пункт 8.6 Положення).

81. Висновок має містити чітко сформульовані позитивні та негативні факти роботи органу чи посадової особи. У разі надходження або висловлення пропозиції про недовіру посадовій особі та про звільнення її із займаної посади постійна комісія зобов`язана відтворити цю пропозицію у своєму висновку та підготувати проект відповідного документа якщо вирішення даного питання належить до компетенції ради (пункт 8.7 Положення).

82. Із наведених вище приписів Положення слідує, що висновки та рекомендації комісії, як правило викладаються у протоколі засідання комісії. У такому випадку їх передання раді відбувається шляхом надання витягів з відповідного протоколу. Хоча такий порядок не виключає випадків виготовлення висновку та рекомендацій шляхом виготовлення окремого документу.

83. Як встановлено судами, на виконання доручення позивача постійна комісія 14 січня 2022 року на своєму засіданні розглянула проект рішення «Про дострокове припинення повноважень голови». Складом комісії розглянуто та обговорено дії та бездіяльність позивача щодо здійснення ним восьми порушень. За результатами засідання комісією складено протокол №20 від 14 січня 2022 року, в якому викладено висновки та рекомендації щодо розгляду проекту рішення про дострокове припинення повноважень голови, а саме: рекомендовано депутатам селищної ради розглянути питання «Про дострокове припинення повноважень голови» у відповідності до вимог чинного законодавства України.

84. Враховуючи наведене, висновки та рекомендації постійної комісії є безпосередньою складовою протоколу №20 від 14 січня 2022 року засідання постійної комісії і відображаються вцілому по всьому тексту вказаного протоколу. Відсутність у протоколі постійної комісії фрази «висновки» не свідчить про те, що така комісія грубо порушила процедуру прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень селищного голови.

85. Беручи до уваги зазначену скаржником в касаційній скарзі правову позицію викладену у постанові Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі №1640/3394/18 щодо скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості, слід зазначити таке.

86. Колегія суддів уважає за необхідне врахувати ту обставину, що системний аналіз положень змісту Закону №280/97-ВР, Статуту та Регламенту свідчить, що висновок та рекомендації комісії, як правило, викладаються у протоколі засідання комісії, тому висновок судів попередніх інстанцій про порушення процедури дострокового припинення повноважень селищного голови, оскільки постійна комісія не склала висновок, є необґрунтованим. Крім того, викладення висновку комісії окремим документом та, який містить логічний підсумок комісії, зроблений на основі розгляду певних фактів, не змінює його суті та неналежного виконання посадовою особою своїх повноважень, та, відповідно, не може бути підставою для скасування спірного рішення селищної ради про дострокове припинення повноважень голови, оскільки не впливає на правомірність такого рішення. Отже, доводи касаційної скарги в цій частині знайшли своє підтвердження.

87. Крім того, скасовуючи спірне рішення про дострокове припинення повноважень селищного голови суди попередніх інстанцій дійшли висновку про його необґрунтованість та протиправність, оскільки перелік вчинених позивачем порушень, які розглядались та обговорювались на засіданні комісії 14 січня 2022 року, не доведені у встановленому законодавством порядку. При цьому, суди попередніх інстанцій зазначили, що в матеріалах справи відсутні будь-які рішення судів, які набули чинності, про визнання неправомірними дій селищного голови, будь-які службові розслідування, будь-які запити та відмови щодо виконання певних вимог тощо, а також фактів порушень Конституції та законів України.

88. Водночас, у постанові від 23 червня 2023 року у справі №240/39337/21, на яку посилається скаржник в касаційній скарзі, Верховний Суд погодився з висновком суду апеляційної інстанції, який всебічно перевірив процедуру прийняття рішення про дострокове припинення повноважень селищного голови, не втручаючись у дискреційні повноваження селищної ради й не переоцінюючи позицію її депутатів. При цьому, надав правову оцінку порушенням допущеним селищним головою та за відсутності судових рішень, якими встановлювалася вина селищного голови, дійшов висновку про законність оскаржуваних рішень щодо дострокового припинення повноважень селищного голови.

89. Отже, беручи до уваги наведений вище правовий висновок, Верховний Суд зазначає, що при розгляді справ щодо дострокового припинення повноважень селищного голови, суди повинні у кожному конкретному випадку з`ясовувати які саме порушення допустив селищний голова та не втручаючись у дискреційні повноваження, всебічно перевірити процедуру прийняття рішення про дострокове припинення повноважень селищного голови.

90. Як вбачається зі змісту протоколу засідання постійної комісії ради від 14 січня 2022 року, на засіданні комісії виступив депутат Бородянської селищної ради ОСОБА_8 , який повідомив, що діями та бездіяльністю Бородянського селищного голови Олександра Сахарука здійснено такі правопорушення:

1. Порушення пункту 12 частини четвертої статті 42, частини четвертої статті 39 Закону України «Про місцеве самоврядування Україні», пункту 9.12 статті 30, частини третьої статті 28 Регламенту Бородянської селищної ради, а саме: Бородянський селищний голова Олександр Сахарук не виконує рішення Бородянської селищної ради восьмого скликання №1388-11-VI від 12 липня 2021 року «Про затвердження ОСОБА_9 на посаду заступника Бородянського селищного голови з питань діяльності виконавчих органів Бородянської селищної ради».

2. Порушення пункту 12, пункту 16 частини четвертої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пункту 9.12 статті 30 Регламенту Бородянської селищної ради, а саме: Бородянський селищний голова Олександр Сахарук не виконує рішення Бородянської селищної ради восьмого скликання №443-03-VIII від 12 березня 2021 року «Про припинення Договорів оренди земель укладених між Бородянською селищною радою та орендарями земельних ділянок за систематичну несплату орендної плати за земельні ділянки».

3. Порушення частини першої статті 10, частини першої статті 14 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», пункту 10 частини четвертої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пункту 9.11 статті 30 Регламенту Бородянської селищної ради, а саме: Бородянський селищний голова Олександр Сахарук не призначив на посаду начальника Відділу-центру надання адміністративних послуг переможця конкурсу - ОСОБА_10 (протокол №3 засідання конкурсної комісії Бородянської селищної ради від 22 січня 2020 року).

4. Порушення частин першої, другої статті 13 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», Регламенту Бородянської селищної ради, а саме: Бородянський селищний голова Олександр Сахарук не розглянув та не надав відповіді на депутатське звернення від 27 січня 2021 року щодо перенесення третього пленарного засідання другої сесії Бородянської селищної ради восьмого скликання з 28 січня 2021 року на 04 лютого 2021 року.

5. Порушення пункту 5 частини четвертої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Регламенту Бородянської селищної ради, а саме: Бородянський селищний голова Олександр Сахарук при не підтримані 3 грудня 2020 року депутатами Бородянської селищної ради восьмого скликання кандидатури ОСОБА_11 на посаду керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету Бородянської селищної ради, внесеної селищним головою, повторно неодноразово вносив на розгляд ради ту ж саму кандидатуру - ОСОБА_11 на посаду керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету Бородянської селищної ради, а саме: 24 грудня 2020 року, 6 січня 2021 року, 4 лютого 2021 року.

6. Порушення частини першої статті 21, частин першої-третьої статті 22 Закону України «Про статус депутатів місцевих ради», Регламенту бородянської селищної ради, а саме: Бородянський селищний голова Олександр Сахарук не включив до порядку денного пленарного засідання ради депутатський запит від 10 грудня 2021 р.

7. Порушення частини першої статті 13-1 Закону України «Про запобігання корупції», а саме: Бородянський селищний голова Олександр Сахарук визначив ОСОБА_11 уповноваженою особою з питань запобігання та виявлення корупції в апараті Бородянської селищної ради (розпорядження №181-к від 22 березня 2021 року).

8. Порушення частини четвертої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», частини десятої 10 статті 16 закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме: Бородянський селищний голова Олександр Сахарук переніс пленарне засідання двадцятої сесії Бородянської селищної ради восьмого скликання на 29 грудня 2021 року та 5 січня 2022 року».

91. Наведені факти щодо діянь особи, з огляду на процедуру, передбачену пунктом 7.11 Порядку проведення засідань постійних комісій, згідно з якою комісія приймає протокол за результатами вивчення і розгляду питань, обговорення яких відбувається відкрито і публічно, що стали підставою для підготовки висновків і рекомендацій, свідчить про те, що такі діяння селищного голови були розглянуті комісією у визначеному порядку по суті.

92. Водночас, Верховний Суд погоджується доводами касаційної скарги, що більшість зазначених порушень не встановлюються у судових рішеннях, що набрали законної сили (процедура притягнення до відповідальності відсутня). Проте, суди попередніх інстанцій не надали оцінку вказаним порушенням, не з`ясували їх правову природу та дійшли необґрунтованого висновку про те, що факт таких порушень повинен підтверджуватися судовими рішеннями.

93. Виходячи з наведеного слідує, що судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій в справі, яка розглядається, ухвалені з порушенням норм права та без належного врахування висновків Верховного Суду щодо їхнього застосування.

94. Предметом вказаного позову є рішення Бородянської селищної ради восьмого скликання від 27 січня 2022 року №2332-20-VIII про дострокове припинення повноважень Бородянського селищного голови ОСОБА_3 . Інші вимоги позовної заяви фактично є похідними від вимог до Бородянської селищної ради Бучанського району Київської області.

95. Однією з таких вимог є скасування запису про державну реєстрацію змін до відомостей про юридичну особу від 28 січня 2022 року №1003311070015000590 щодо зміни керівника юридичної особи, внесений до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань приватним нотаріусом Теплюк Г.М.

96. Відповідачем у справі позивач визначив Бородянську селищну раду Бучанського району Київської області, та, вирішуючи спір, суди попередніх інстанцій не врахували, що селищна рада не може відповідати за позовною вимогою про скасування запису щодо проведення реєстрації, оскільки не є суб`єктом державної реєстрації у відповідності до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань».

97. Натомість, Приватний нотаріус Вишгородського районного територіального округу Теплюк Галина Михайлівна, який безпосередньо проводив реєстраційні дій та вчиняв запис про державну реєстрацію змін до відомостей про юридичну особу є третьою особою у справі та не була залучена як співвідповідач.

98. Визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість встановлення належності відповідачів та обґрунтованості позову є обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності. З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.

99. Наведене узгоджується із висновком викладеним Верховним Судом у постанові від 26 грудня 2019 року у справі №724/716/16-а, на яку посилається скаржник у касаційній скарзі.

100. З огляду на наведене, суд першої інстанції задовольняючи вимогу позивача щодо скасування запису про державну реєстрацію змін до відомостей про юридичну особу (Бородянську селищну раду), не встановив належного відповідача щодо зазначеної позовної вимоги, не залучив співвідповідачем Приватного нотаріуса Вишгородського районного територіального округу ОСОБА_5 , чим порушив вимоги статті 48 КАС України. Суд апеляційної інстанції, переглядаючи рішення суду першої інстанції, на вказаний недолік уваги не звернув і залишив його в силі.

101. Отже, доводи касаційної скарги в цій частині знайшли своє підтвердження під час розгляду справи в суді касаційної інстанції.

102. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд констатує, що висновки судів попередніх інстанцій є передчасними, та такими, що зроблені без повного з`ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, а відтак оскаржувані судові рішення не є таким, що відповідають вимогам законності та обґрунтованості, встановленим статтею 242 КАС України.

103. Водночас, обсяг повноважень суду касаційної інстанції, визначений статтею 341 КАС України, не дозволяє Суду встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

104. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.

105. Згідно з пунктом 4 частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

106. Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

107. Підсумовуючи наведене, перевіривши за матеріалами адміністративної справи доводи і вимоги касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження, Верховний Суд дійшов висновків про задоволення касаційної скарги, скасування оскаржуваних судових рішень і направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

108. Під час нового розгляду цієї справи необхідно врахувати висновки, зроблені у цій постанові та на основі закріплених у КАС України принципів, забезпечити вивчення всіх обставин справи, необхідних для прийняття законного й обґрунтованого судового рішення.

109. Відповідно до частини третьої статті 375 КАС України суд касаційної інстанції у постанові за результатами перегляду оскаржуваного судового рішення вирішує питання про поновлення його виконання (дії).

110. Ухвалою від 12 жовтня 2023 року Верховний Суд зупинив дію рішення Київського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2023 року у справі №320/1916/22 у справі до закінчення її перегляду в касаційному порядку.

111. З огляду на те, що за результатами касаційного розгляду вирішено скасувати рішення судів попередніх інстанцій, відсутні підстави для поновлення дії оскаржуваних рішень апеляційної інстанції відповідно до частини третьої статті 375 КАС України.

112. З огляду на результат касаційного розгляду суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 345, 353, 356 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2023 року у справі №320/1916/22 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак

О.А. Губська

В.Е. Мацедонська,

Судді Верховного Суду