Постанова

від 29.11.2023 по справі 620/392/22

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 620/392/22 Суддя (судді) першої інстанції: Заяць О.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 листопада 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Чаку Є.В.,

суддів: Єгорової Н.М., Коротких А.Ю.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Чернігівської обласної прокуратури на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2022 року у справі за адміністративним позовом Північного офісу Держаудитслужби до Відділу освіти, сім`ї, молоді та спорту Чернігівської районної державної адміністрації про стягнення коштів,-

В С Т А Н О В И В :

Північний офіс Держаудитслужби звернувся до суду з позовом до Відділу освіти, сім`ї, молоді та спорту Чернігівської районної державної адміністрації про стягнення з відповідача до бюджету Чернігівського району кошти в сумі 187 771,90 гривень.

Чернігівський окружний адміністративний суд рішенням від 31 серпня 2022 року позов задовольнив.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції Чернігівська обласна прокуратура подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову. На думку апелянта, зазначене рішення суду прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Апелянт зазначив, що пред`явлення вказаного позову суперечить п.п.8 та 10 ч.1 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», п.4 Положення, якими чітко передбачено право Держаудитслужби стягнення з підконтрольного органу саме отриманих, а не витрачених коштів за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства. Також на переконання апелянта суд ухвалив рішення щодо юридичної особи, яка на час його постановлення припинила діяльність.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач зазначив, що судом першої інстанції правомірно встановлено обставини справи, розглянуто справу з дотриманням норм матеріального, процесуального права.

Оскільки апеляційна скарга подана на рішення суду першої інстанції, яке ухвалено в порядку спрощеного (в порядку письмового) позовного провадження, колегія суддів, керуючись п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, вирішила розглядати справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Судом встановлено, що Управлінням Північного офісу Держаудитслужби у Чернігівській області в період з 01.07.2017 по 31.05.2020 проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Відділу освіти, сім`ї, молоді та спорту Чернігівської районної державної адміністрації, за результатами якої встановлено низку порушень, що відображено в акті ревізії від 03.08.2020 № 03-30/04.

На підставі висновків акта ревізії контролюючим органом сформовано вимогу від 12.08.2020 року № 26-25-03-14/3116-2020 щодо усунення порушень законодавства, виявлених під час перевірки фінансово-господарської діяльності Відділу освіти, сім`ї, молоді та спорту Чернігівської районної державної адміністрації.

Цією вимогою відповідач зобов`язав Відділ освіти, сім`ї, молоді та спорту Чернігівської районної державної адміністрації зокрема, забезпечити відшкодування на користь держави витрат в сумі 187771,90 грн. на проведення будівельно-монтажних робіт, які не відповідали проектно-кошторисній документації з урахуванням статтей 193,199 ГК України, статей 526, 629 ЦК України.

Оскільки відповідач не забезпечив усунення вимог законодавства в добровільному порядку, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи позов суд першої інстанції виходив з того, що Відділом освіти, сім`ї, молоді та спорту Чернігівської районної державної адміністрації порушення законодавства, вказане у вимозі від 12.08.2020 №26-25-03-14/3116-2020 протягом встановленого строку не виконано, доказів сплати до бюджету Чернігівської району коштів у розмірі 187 771,90 грн суду не надано. На момент ухвалення судового рішення у даній справі, доказів оскарження вимоги від 12.08.2020 №26-25-03-14/3116-2020 до суду відповідачем не надано, як і не надано жодних зауважень щодо наявності збитків бюджету, правильності їх обчислення. Враховуючи відсутність спростування будь-якими належними та допустимими доказами в розумінні статей 73 та 74 Кодексу адміністративного судочинства України з боку відповідача доводів позивача, викладених у позовній заяві, неподання відповідачем відзиву на позовну заяву, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для стягнення з відповідача до бюджету Чернігівської району коштів у розмірі 187 771,90 грн.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

В апеляційній скарзі апелянт зазначив, що пред`явлення вказаного позову суперечить п.п.8 та 10 ч.1 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», п.4 Положення, якими чітко передбачено право Держаудитслужби стягнення з підконтрольного органу саме отриманих, а не витрачених коштів за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства.

Колегія суддів вважає необгрунтованими такі доводи апелянта з огляду на наступне.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII).

Згідно із статтею 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Відповідно до частини другої статті 2 Закону № 2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення), Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення).

Пунктом 6 Положення передбачено, що Держаудитслужба має право в установленому порядку, зокрема: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 16); порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (підпункт 20); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 23).

Положенням установлено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 9 пункту 4).

Згадані норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону № 2939-ХІІ.

Так, статтею 10 Закону № 2939-ХІІ встановлено право органу державного фінансового контролю звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10), а також при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13).

Згідно із частиною другою статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Отже, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм свідчить про те, що орган державного фінансового контролю проводить державний фінансовий контроль щодо підконтрольних установ. Його право вимоги, передбачені статтею 10 Закону № 2939-XII, можуть бути адресовані виключно підконтрольним установам, а звернення до суду в інтересах держави можливе лише у випадку незабезпечення такими установами вимог щодо усунення порушень законодавства з питань збереження і використання активів, виявлених під час здійснення державного фінансового контролю.

Як неодноразово зазначав Верховний Суд України у постановах від 15 квітня 2014 року у справі №21-40а14, від 20 травня 2014 року у справі №21-93а14, від 14 жовтня 2014 року №21-453а14, від 18 листопада 2014 року у справі №21-461а14, від 25 листопада 2014 року у справі №21-442а14, від 20 січня 2015 року у справі №21-603а14, при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

При цьому, відповідно до правової позиції Верховного Суду України, в органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки (постанови Верховного Суду України від 15 квітня 2014 року у справі №21-40а14, від 20 травня 2014 року у справі №21-93а14, від 14 жовтня 2014 року №21-453а14, від 18 листопада 2014 року у справі №21-461а14, від 25 листопада 2014 року у справі №21-442а14, від 20 січня 2015 року у справі №21-603а14).

Такі ж висновки у подальшому підтримані Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 і Верховним Судом, зокрема, у постановах від 30 квітня 2020 року у справах №820/1830/18 та №500/1164/19, від 13 травня 2020 року у справі №2540/2841/18, від 26 травня 2020 року у справах №823/1423/17 та №816/1463/17, від 29 травня 2020 року у справі №804/668/17, від 02 липня 2020 року у справі №826/1508/17, від 23 липня 2020 року у справах №240/4776/19 та №820/1286/18, від 17 вересня 2020 року у справі №420/1304/19, від 23 вересня 2020 року у справах №520/11213/18, №520/6914/19 та №520/11213/18.

Системний аналіз чинних законодавчих норм та правових позицій Верховного Суду України і Верховного Суду дає підстави для висновку, що письмові вимоги органу фінансового контролю, в яких міститься припис про стягнення чи відшкодування шкоди, прийняті за результатами ревізій, у ході яких встановлені нецільове або неефективне використання коштів підконтрольними установами, повинні виконуватися шляхом добровільного повернення підконтрольними установами надмірно витрачених коштів або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом.

При цьому, на думку колегії суддів, обов`язковою до виконання може бути вимога, оформлена у вигляді зобов`язання підконтрольної установи вжити заходи щодо повернення бюджетних коштів, використаних не за призначенням, вчинити дії щодо усунення порушень, які спричинили нецільове використання бюджетних коштів. У той же час, вимога, яка містить припис про стягнення чи відшкодування підконтрольною установою шкоди чи збитків у конкретно встановленому розмірі, може бути виконана останньою добровільно або шляхом звернення органу державного фінансового контролю з позовом про стягнення збитків.

На думку колегії суддів, з метою забезпечення повернення таких коштів орган фінансового контролю наділений правом звернутися до суду з позовом про стягнення збитків, що й буде належним способом захисту інтересів держави.

В даному випадку, оскільки відповідач не забезпечив усунення вимог законодавства в добровільному порядку, Північний офіс Держаудитслужби звернувся до суду з позовом про стягнення коштів.

Також колегія суддів критично ставиться до доводів апелянта про те, що пред`явлення позову в порядку адміністративного судочинства не є ефективним способом захисту порушених інтересів держави, оскільки єдиною обгрунтованою підставою повернення до бюджету сплачених постачальнику коштів є застосування правових підстав, визначених договором чи законом, що регулюють неналежне виконання договірних зобов`язань, оскільки орган державного фінансового контролю відповідно до норм чинного законодавства має право звернення з вимогою та в подальшому до суду з відповідним позовом лише до підконтрольної організації.

Право застосування правових підстав, визначених договором чи законом, що регулюють неналежне виконання договірних зобов`язань належить лише сторонам договірних зобов`язань, в даному випадку Відділу освіти, сім`ї, молоді та спорту Чернігівської районної державної адміністрації.

У матеріалах даної справи наявні листи відповідача в яких він повідомляв орган державного фінансового контролю про стан виконання вимоги, а саме:

-лист від 10.09.2020 №01-15/698 в якому зазначено, що підрядною організацією порушення планується усунути або повернути кошти в строк до 30.09.2020;

-лист Відділу освіти від 25.01.2021 №01-15/47 в якому повідомлено, що підрядній організації направлено лист про необхідність усунути порушення або повернути кошти в строк до 01.03.2021;

-лист від 11.10.2021 №1-15/375 в якому зазначено, що відповідно до рішення Чернігівської районної ради (тридцять перша сесія сьомого скликання) від 29.10.2019 року «Про передачу бюджетних установ та їх майна зі спільної власності територіальних громад сіл, селищ Чернігівського району у комунальну власність Новобілоуської сільської об`єднаної територіальної громади» Рудківська ЗОШ, в т.ч. і котельня, були передані у власність Новобілоуській ОТГ. Оскільки роботи по Рудківській котельні відповідно до технічної документації ФОП ОСОБА_1 не завершені і об`єкт замовником не прийнятий в експлуатацію, Відділом проводиться робота з керівництвом Новобілоуській ОТГ щодо завершення капітального ремонту Рудківської котельні за рахунок коштів підрядника.

Саме у зв`язку з тим, що протягом тривалого проміжку часу відповідачем не було забезпечено усунення вимог законодавства в добровільному порядку, Північний офіс Держаудитслужби звернувся до суду з позовом про стягнення коштів.

До того ж колегія суддів враховує висновки Великої Палати Верховного Суду наведені у постанові від 21.08.2019 у справі №825/2262/19 про те, що спір про стягнення завданих збитків, звернений до підконтрольної установи, яка не забезпечила виконання вимог органу державного фінансового контролю, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції.

Доводи апелянта про те, що суд ухвалив рішення щодо юридичної особи- Відділу освіти, сім`ї, молоді та спорту Чернігівської райдержадміністрації, яка на час його постановлення припинила діяльність, згідно розпорядження голови Чернігівської районної військової адміністрації від 30.08.2022 №59 та без залучення до участі у справі правонаступника - Чернігівської районної державної адміністрації, колегія суддів вважає необгрунтованими, оскільки згідно відомостей з Єдиного державного реєстру фізичних та юридичних осіб, відповідний запис про державну реєстрацію припинення відповідача внесено 13.02.2023, тобто після прийняття судом оскаржуваного рішення (31.08.2022).

Стосовно доводів апелянта про те, що судом грубо порушено норми процесуального права щодо рівності всіх учасників процесу перед законом і судом, змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин у справі, колегія суддів зазначає наступне.

Як свідчать наявні у матеріалах справи докази, Чернігівський окружний адміністративний отримавши позовну заяву постановив ухвалу від 01 лютого 2022 року про відкриття провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження.

Копію вказаної ухвали надіслано на адресу Відділу освіти, сім`ї, молоді та спорту Чернігівської райдержадміністрації та вручено 05 лютого 2022 року представнику за довіреністю, що підтверджується наявними у матеріалах доказами (а.с. 81).

Протягом більш ніж півроку від відповідача жодних процесуальних документів, зокрема відзиву на позовну заяву, до суду не надходило.

Колегія суддів вважає, що відповідач був належним чином обізнаний про розгляд справи судом першої інстанції, проте не скористався своїм правом на надання до суду письмових пояснень чи заперечень.

Крім того колегія суддів враховує, що станом на час подання апеляційної скарги рішення суду першої інстанції не було оскаржено відповідачем та згідно листа казначейської служби від 24.11.2022 виконано боржником у повному обсязі.

Відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Згідно з частиною другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги, колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв правильне рішення про задоволення позову у повному обсязі, при цьому апеляційна скарга є необгрунтованою та не підлягає задоволенню.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09.12.1994, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Доводи апелянта висновків суду першої інстанції не спростовують, оскільки ґрунтуються на невірному трактуванні фактичних обставин та норм матеріального і процесуального права, що регулюють спірні правовідносини.

Повноваження суду апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення встановлені статтею 315 КАС.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

За змістом частини першої статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись ст.ст. 242, 250, 308, 315, 316, 321, 322 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Чернігівської обласної прокуратури - залишити без задоволення.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2022 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Головуючий суддя: Є.В. Чаку

Судді: Н.М. Єгорова

А.Ю. Коротких