Постанова

від 30.11.2023 по справі 160/20090/23

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

30 листопада 2023 року м. Дніпросправа № 160/20090/23

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Божко Л.А. (доповідач),

суддів: Суховарова А.В., Олефіренко Н.А.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.09.2023 в адміністративній справі №160/20090/23, ухваленою суддею Калугіною Н.Є., за позовом Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури до Державної служби геології та надр України та Товариства з обмеженою відповідальністю КРИВБАС ЦЕМЕНТ ПРОМ про визнання протиправним та скасування наказу,-

ВСТАНОВИВ:

У серпні 2023 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшов позов Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури , в якому позивач просив суд:

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 31.10.2018 за № 409 щодо надання спеціального дозволу на користування надрами Товариству з обмеженою відповідальністю Кривбас Цемент Пром ;

- визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами від 29.11.2018 за № 6297, виданий Товариству з обмеженою відповідальністю Кривбас Цемент Пром для видобування окислених залізистих кварцитів, придатних в якості добавки для цементу, на території ділянки Червона балка в межах ділянки № 3 (між РУ ім. Леніна та ім. Першого Травня) Тернівського району Дніпропетровської області.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.09.2023 адміністративний позов заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури до Державної служби геології та надр України, Товариства з обмеженою відповідальністю "Кривбас Цемент Пром" про анулювання спеціального дозволу та визнання протиправним та скасування наказу залишино без розгляду.

Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що у спірних правовідносинах Державна служба геології та надр України є компетентним органом, у якого наявні повноваження щодо звернення до суду з позовом про анулювання спеціального дозволу на користування надрами.

Не погодившись з ухвалою суду від 29.09.2023р., Дніпропетровська обласна прокуратура звернулася з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просила скасувати ухвалу суду першої інстанції і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В апеляційній скарзі Дніпропетровська обласна прокуратура зазначає, що, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України ні Положенням про Міністерство, ні Кодексом України про надра не покладено жодних повноважень з нагляду і контролю у сфері гірничих відносин. Відповідно прокурор не міг пред?являти позов в інтересах держави в особі Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України. Оскільки, Держгеонадра виступає у даній справі в якості відповідача, то прокуратурою пред?явлено позов як самостійним суб?єктом в інтересах держави.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Одним з ключових питань у цій справі є питання щодо наявності у прокурора права звернутися до суду з цим позовом в інтересах держави. З`ясування цього питання передує розгляду питання щодо правомірності рішення відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті).

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає у тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.

Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч.ч.3-5 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Пунктом сьомим частини четвертої статті 169 КАС України передбачено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.

Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».

Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом (ч.1 ст.23 цього Закону).

Відповідно до абзаців першого та другого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави.

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Отже, під час звернення прокурора до суду суд повинен з`ясувати підстави представництва інтересів держави.

Загальні підходи до підстав представництва прокурором інтересів держави в адміністративному судочинстві були сформульовані Верховним Судом у постанові від 25.04.2018 року у справі № 806/1000/17. У цій постанові Суд звернув увагу, що зміст п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

У згадуваній вище постанові від 25.04.2018 року у справі № 806/1000/17 Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово декларував позицію про те, що вже сама присутність прокурора на судовому процесі на боці однієї зі сторін ставить під загрозу принцип рівності та справедливий баланс між сторонами, участь прокурора може створювати відчуття нерівності у сторони (пункти 30-33 рішення Європейського суду з прав людини у справі Менчинська проти Росії, пункт 53 рішення Європейського суду з прав людини у справі Мартіні проти Франції).

Верховний Суд у постанові від 21 серпня 2019 року у справі №263/2038/16-а прийшов до висновку про те, що прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.

Суд не погоджується з твердженням прокуратури про відсутність державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, оскільки відповідно до статті 11 Кодексу України про надра, державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.

Відповідно до статті 66 цього кодексу, державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Згідно пункту 1 Положення про Державну службу геології та надр України, Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, є уповноваженим органом з питань реалізації угод про розподіл продукції.

Тож, Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Разом з тим, відповідно до статті 26 Кодексу України про надра, анулювання спеціального дозволу на користування надрами здійснюється у разі:

1) звернення користувача надр із заявою про анулювання спеціального дозволу на користування надрами, в тому числі якщо відпала потреба у користуванні надрами;

2) виявлення факту вичерпання запасів, визначених спеціальним дозволом на користування надрами, на основі звітності, поданої надрокористувачем, - якщо надрокористувач не звернувся у встановленому цим Кодексом порядку із заявою про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами на підставі пункту 5 частини першої статті 16-5 цього Кодексу;

3) наявності в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відомостей про припинення юридичної особи, яка є надрокористувачем, шляхом ліквідації або відомостей про припинення підприємницької діяльності фізичної особи - підприємця, яка є надрокористувачем, а також у разі неподання надрокористувачем заяви про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку з перетворенням юридичної особи - власника спеціального дозволу на користування надрами у строк, встановлений пунктом 14 частини першої статті 16-5 цього Кодексу;

4) заподіяння внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої шкоди життю чи здоров`ю людей або виникнення істотного забруднення навколишнього природного середовища;

5) невиконання, за винятком наявності обставин, не залежних від надрокористувача, затвердженої програми робіт з порушенням строків на більш як один рік з дати закінчення виконання відповідного етапу програми робіт;

6) встановлення факту подання в заяві про видачу спеціального дозволу на користування надрами та документах, що додаються до неї, недостовірних відомостей щодо заявника;

7) невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку з порушенням вимог законодавства - після зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку з таким порушенням із наданням достатнього часу для їх усунення;

8) застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до Закону України "Про санкції" у вигляді анулювання спеціального дозволу на користування надрами;

9) наявності підстави, передбаченої частиною четвертою статті 16-1 цього Кодексу;

10) виявлення підстав для анулювання спеціального дозволу на користування надрами, передбачених Законом України "Про газ (метан) вугільних родовищ" - для спеціальних дозволів на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку, та видобування газу (метану) вугільних родовищ.

Спеціальний дозвіл на користування надрами анулюється з підстав, визначених пунктами 1, 3, 8 і 9 частини другої цієї статті, відповідним дозвільним органом, а з підстав, визначених пунктами 2, 4-7 і 10 частини другої цієї статті - виключно судом.

Анулювання спеціального дозволу на користування надрами з підстав, визначених пунктами 4, 5, 7 і 10 частини другої цієї статті, дозволяється виключно у разі, якщо такі підстави були встановлені за результатами проведення заходів державного нагляду (контролю). Анулювання спеціального дозволу на користування надрами з підстави, визначеної пунктом 8 частини другої цієї статті, здійснюється з урахуванням вимог, передбачених частинами п`ятою - сьомою статті 13 цього Кодексу.

Відповідно до частини 2 статті 16 Кодексу України про надра, надання спеціального дозволу на користування надрами, продовження строку його дії, внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами та до угоди про умови користування надрами здійснюються відповідним дозвільним органом: центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, а щодо ділянок надр, що містять корисні копалини місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, - Радою міністрів Автономної Республіки Крим.

Крім того, відповідно до частини 20 статті 16 цього Кодексу, внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами, продовження строку його дії, зупинення, анулювання та поновлення його дії здійснюються відповідним дозвільним органом у порядку, встановленому цим Кодексом.

Таким чином, Державна служба геології та надр України є відповідним дозвільним органом, який має повноваження щодо анулювання спеціального дозволу на користування надрами, з підстав визначених у статті 26 Кодексу.

Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, ухвалу суду першої інстанції слід залишити без змін, як таку, що прийнята з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись статтями 315, 316, 321, 322 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12.09.2023 залишити без змін.

Постанова Третього апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду у випадках та строки визначені статтями 328, 329 КАС України.

Головуючий - суддяЛ.А. Божко

суддяА.В. Суховаров

суддяН.А. Олефіренко