Постанова

від 18.12.2023 по справі 380/21394/23

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 грудня 2023 рокуЛьвівСправа № 380/21394/23 пров. № А/857/17297/23Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді - Мікули О. І.,

суддів - Курильця А. Р., Пліша М. А.,

розглянувши в порядку письмового провадження у м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2023 року про відмову у відкритті провадження у справі № 380/21394/23 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Департаменту освіти і науки Львівської обласної державної адміністрації, Львівської обласної військової адміністрації про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії, -

суддя в 1-й інстанції Лунь З. І.,

час ухвалення судового рішення 14 вересня 2023 року,

місце ухвалення судового рішення м. Львів,

дата складання повного тексту судового рішення не зазначено,

в с т а н о в и в:

Позивач ОСОБА_1 звернулася в суд з позовною заявою до відповідачів - Департаменту освіти і науки Львівської обласної державної адміністрації, Львівської обласної військової адміністрації, в якій просила визнати протиправними дії Департаменту освіти і науки Львівської обласної державної адміністрації щодо прийняття наказу від 31 серпня 2023 року № 02-02-03/50 про призначення ОСОБА_2 виконувачем обов`язків директора Червоноградського фахового гірничо-економічного коледжу з 01 вересня 2023 року на час оголошення та проведення конкурсу на заміщення вакантної посади директора; зобов`язати Департамент освіти і науки Львівської обласної державної адміністрації скасувати наказ від 31 серпня 2023 року № 02-02-03/50 про призначення ОСОБА_2 виконувачем обов`язків директора Червоноградського фахового гірничо-економічного коледжу з 01 вересня 2023 року на час оголошення та проведення конкурсу на заміщення вакантної посади директора; визнати протиправною бездіяльність Департаменту освіти і науки Львівської обласної державної адміністрації щодо оголошення і проведення конкурсного відбору протягом місяця з дня утворення вакансії на заміщення посади керівника Червоноградського гірничо-економічного фахового коледжу; зобов`язати Департамент освіти і науки Львівської обласної державної адміністрації оголосити і провести конкурсний відбір на заміщення посади керівника Червоноградського гірничо-економічного фахового коледжу.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2023 року відмовлено у відкритті провадження в цій справі на підставі п.1 ч.1 ст.170 КАС України.

Не погоджуючись з вказаною ухвалою суду, позивач оскаржила її в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржувана ухвала прийнята з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, неправильним застосуванням норм процесуального права, а тому підлягає скасуванню, покликаючись на те, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. Зазначає, що вказаний спір має публічно-правовий характер, оскільки одним із учасників спору є суб`єкт владних повноважень, виключно до повноважень якого віднесено прийняття рішення про оголошення конкурсного відбору на посаду керівника закладу фахової передвищої освіти, укладення контракту з керівником закладу фахової передвищої освіти, відібраним у порядку, встановленому законодавством та установчими документами закладу освіти. Таким чином, вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відмову у відкритті провадження та просить скасувати оскаржувану ухвалу, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Відзив на апеляційну скаргу відповідачем поданий не був. Відповідно до ч.4 ст.304 КАС України відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду ухвали суду першої інстанції.

Справа розглянута судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження.

Враховуючи положення ст.312 КАС України, колегія суддів дійшла висновку про можливість здійснити розгляд справи без виклику учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, на підставі наявних у ній доказів.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити з таких підстав.

Відмовляючи у відкритті провадження, суд першої інстанції виходив з того, що заявлені вимоги у цьому позові не є публічно-правовими, оскільки в них порушено саме питання приватно-правових відносин, пов`язаних з захистом трудових прав позивача та не пов`язаних з проходженням останньою публічної служби, а тому цю справу належить розглядати за правилами цивільного судочинства.

Даючи правову оцінку таким висновкам суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Згідно з ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За змістом п.2, 7 ч.1 ст.4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Колегія суддів зазначає, що при вирішенні юрисдикції справи застосуванню підлягає пункт 1 частини другої статті 17 КАС України (у редакції на час подання позову до суду), відповідно до якого юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим, приватно-правові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Як стверджується матеріалами справи, Департамент освіти і науки Львівської обласної державної адміністрації, бездіяльність якого оскаржується у справі, є суб`єктом владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 КАС України. До того ж, зобов`язання про оголошення та проведення відповідачем конкурсного відбору на заміщення посади керівника Червоноградського гірничо-економічного фахового коледжу передбачає необхідність реалізації цим місцевим органом виконавчої влади, враховуючи положення Закону України «Про фахову передвищу освіту», розпорядження Кабінету Міністрів України від 11 грудня 2019 року № 1412-р «Питання управління окремими категоріями закладів освіти державної форми власності, що належать до сфери управління Міністерства освіти і науки» публічно-владної функції з управління таким закладом освіти.

З обставин справи вбачається, що процедура зайняття посади керівника Червоноградського гірничо-економічного фахового коледжу не відбувається у порядку звичайних трудових (контрактних) правовідносин, а у рамках реалізації відповідачем на основі спеціального законодавства делегованих владних повноважень засновника щодо організаційно-кадрового забезпечення провадження освітньої діяльності у сфері фахової передвищої освіти.

Колегія суддів зазначає,що оскільки цей спір виник у зв`язку з бездіяльністю відповідача стосовно початку процедури конкурсного відбору на зайняття посади керівника закладу фахової передвищої освіти, і враховуючи, що призначення на таку посаду за законодавством здійснюється органом виконавчої влади, тому він не є таким, що підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Що ж стосується позовних вимог про скасування наказу Департаменту освіти і науки Львівської обласної державної адміністрації від 31 серпня 2023 року № 02-02-03/50 про призначення ОСОБА_2 виконувачем обов`язків директора Червоноградського фахового гірничо-економічного коледжу з 01 вересня 2023 року на час оголошення та проведення конкурсу на заміщення вакантної посади директора, то колегія суддів зазначає наступне.

Приписи ч.ч.1, 2ст.5 КАС Українипередбачають, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У рішенні від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд Українизазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в ч. 1ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та (або) нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Тобто, право кожної особи на звернення до суду у випадку, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси є беззаперечним та не може бути піддане сумніву. Водночас, визначені такою особою способи захисту або інші способи, які самостійно можуть визначатися судом, на переконання колегії суддів, повинні передусім відповідати підставам позову та його змісту.

Відповідно до п.18 ч.1ст.4 КАС Українинормативно- правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

П.19 ч.1ст.4 КАС Українипередбачає, що індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Палата Верховного Суду у своїй постанові від 16 жовтня 2018 року у справі №9901/415/18 зазначила про те, що всі юридичні акти за владно-регулятивною природою поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Водночас, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

Виходячи з вищевикладеного, колегія суддів звертає увагу, що нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

Таким чином, з аналізу вищезазначеного, колегія суддів дійшла висновку, що наказ Департаменту освіти і науки Львівської обласної державної адміністрації від 31 серпня 2023 року № 02-02-03/50 про призначення ОСОБА_2 виконувачем обов`язків директора Червоноградського гірничо-економічного фахового коледжу відповідає ознакам індивідуального акта.

Аналізуючи наведені вище правові норми та встановлені фактичні обставини справи у їх сукупності, колегія суддів вважає, що у спірних правовідносинах суд першої інстанції, постановивши ухвалу про відмову у відкритті провадження, дійшов передчасного висновку, оскільки правовідносини, які виникли між сторонами у справі, є адміністративно-правовими, відтак справа підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Колегія суддів вважає доводи апеляційної скарги підставними, такими, що спростовують висновки суду першої інстанції з наведених вище мотивів.

Згідно з ч.1 ст.320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

З врахуванням наведених вище правових норм та встановлених фактичних обставин справи у їх сукупності колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції дійшов передчасного висновку про те, що розгляд цього спору віднесено до юрисдикції відповідного місцевого суду в порядку цивільного судочинства, тому оскаржувану ухвалу суду першої інстанції необхідно скасувати як таку, що постановлена з порушенням норм матеріального і процесуального права, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Щодо розподілу судових витрат, то такий відповідно дост.139 КАС Українине здійснюється.

Керуючись ст. 139, 242, 243, 246, 250, 312, 315, 317, 320, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2023 року про відмову у відкритті провадження у справі № 380/21394/23 скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя О. І. Мікула судді А. Р. Курилець М. А. Пліш Повне судове рішення складено 18 грудня 2023 року.