Постанова

від 26.12.2023 по справі 400/8881/23

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

26 грудня 2023 р. Категорія 109020100м. ОдесаСправа № 400/8881/23Перша інстанція: суддя Лісовська Н. В.,

час і місце ухвалення: 12:37, м. Миколаїв

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Семенюка Г.В.,

суддів Домусчі С.Д., Шляхтицького О.І.,

розглянувши у письмовому провадженні у приміщенні П`ятого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2023 року по справі за позовом заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури до Державної служби геології та надр України, товариства з обмеженою відповідальністю "НІВЕН" про визнання протиправним та скасування наказу від 31.10.2018р. №409 та скасування дозволу від 13.02.2019 р. №6317, -

встановиВ:

Позивач, звернувся до суду з позовом до Державної служби геології та надр України, товариства з обмеженою відповідальністю "НІВЕН" з вимогами про визнання протиправним та скасування Наказу Державної служби геології та надр України № 409 від 31.10.2018 року «Щодо надання спеціального дозволу та користування надрами ТОВ «Нівен»» та визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами № 6317 від 13.02.2019 року.

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2023 року закрито провадження у справі за позовом заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури до Державної служби геології та надр України та товариства з обмеженою відповідальністю "НІВЕН" про визнання протиправним та скасування наказу від 31.10.2018 р. № 409 щодо надання спеціального дозволу на користування надрами; визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами від 13.02.2019 р. № 6317, виданого товариству з обмеженою відповідальністю "НІВЕН" для видобування корисних копалин (промислова розробка) граніту, на території родовища Новоселівське Арбузинського району Миколаївської області.

Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури подав апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати ухвалу суду та направити справу до суду першої інстанції для продовження її розгляду.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що закриваючи провадження, суд першої інстанції не врахував, що у постанові Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29.11.2022 у справі № 240/401/19 судом зазначено, що спеціальним законом, а саме - Кодексом України про надра не передбачено право будь-якого державного органу звертатися з позовом до суду з метою оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів у правовідносинах, що виникають у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.

На підставі ст. 311 КАС України розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу належить залишити без задоволення з наступних підстав:

Закриваючи провадження по справі суд першої інстанції дійшов висновку, що оскільки законодавчо визначено, що існує державний орган, на який покладено функцію контролю за діяльністю Державної служби геології та надр України це Міністерство екології та природних ресурсів України, до його повноважень відноситься й скасування спец дозволів, в установлений Законом порядок, а отже Прокурор у даному випадку не може звертатися з даним позовом до адміністративного суду, оскільки Міністерство екології та природних ресурсів України є державним органом, на який покладено функції дотримання інтересів Держави у сфері даних правовідносин.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

У справі, що розглядається, прокурор звернувся із позовом до Державної служби геології та надр України, товариства з обмеженою відповідальністю "НІВЕН" вважаючи, що останім фактично роботи по геологічному вивченню ділянки надр не проводились, а подано інформацію про результати підрахунку запасів корисних копалин на підставі геологорозвідувальних робіт 1988 року та відомостей про вже затверджені запаси, що містилися у Державному балансі запасів корисних копалин України станом на 01.01.2018. Отже, ТОВ «НІВЕН», на думку позивача, неправомірно набуто право користування надрами загальнодержавного значення без проведення аукціону, у зв`язку з чим, наказ Державної служби геології та надр України від 13.02.2019 за № 6317 щодо надання ТОВ «НІВЕН» спеціального дозволу на користування надрами поза аукціоном є протиправним та підлягає скасуванню.

Відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, яке затверджене Постановою КМУ від 30 грудня 2015 р. № 1174, визначено, що Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, є уповноваженим органом.

У Положенні про Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, яке затверджено постановою КМУ № 614 від 25 червня 2020 р., зазначено, що Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України (Міндовкілля) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Міндовкілля є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує: формування та реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної та в межах повноважень, передбачених законом, біологічної і генетичної безпеки тощо.

Наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 09 вересня 2022 року № 358, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 28 жовтня 2022 р. за № 1335/38671, впроваджений «Порядок взаємодії Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України з центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів України».

Розділом IX цього порядку передбачений контроль за реалізацією ЦОВВ та його територіальними органами державної політики у відповідних сферах.

Відповідальний структурний підрозділ здійснює контроль за реалізацією державної політики ЦОВВ у відповідній сфері, за виконанням покладених на ЦОВВ та їх територіальні органи (у разі їх утворення), завдань, функцій та планів їх роботи, виконання указів Президента України, законів України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України, доручень Міністра та цього Порядку.

У разі невиконання або порушення дотримання строків виконання покладених на ЦОВВ завдань та функцій, Міністр, в установленому порядку, вносить пропозицію про порушення перед Кабінетом Міністрів України питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівника/заступника керівника відповідного ЦОВВ.

Міндовкілля здійснює контроль за діяльністю ЦОВВ та їх територіальними органами. Міністр може ініціювати проведення планових та позапланових перевірок.

Підставою для проведення планової перевірки ЦОВВ та їх територіальних органів, є включення проведення таких перевірок до річного Плану роботи Міндовкілля.

Міністр своїм наказом утворює Комісію з перевірки ЦОВВ, його територіальних органів (далі - Комісія) та призначає голову Комісії. В наказі зазначається мета перевірки, дата початку її проведення, дата закінчення та план заходів перевірки.

До проведення перевірок залучають працівників відповідального структурного підрозділу та, у разі необхідності, працівників інших структурних підрозділів апарату Міндовкілля, структурних підрозділів апарату ЦОВВ, відповідно до їх компетенції.

Міністр може прийняти рішення щодо проведення позапланових перевірок, без попереднього повідомлення ЦОВВ, його територіальних органів за наявності однієї з таких підстав:

обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення ЦОВВ, його територіальними органами, вимог законодавства;

неподання в установлений строк ЦОВВ звітів про виконання річного плану роботи ЦОВВ та покладених на нього завдань;

виявлення недостовірної інформації в поданих ЦОВВ документах, у тому числі звітах про стан виконання планів роботи ЦОВВ;

систематичне порушення виконавської дисципліни;

відсутність інформації про усунення порушень, установлених за результатами планової перевірки.

Наказом Мінекології від 06.07.2016 № 246, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 20 липня 2016 р. за № 991/29121, затверджено Положення про Комісію з питань надр користування.

Так відповідно до пункту 25 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (із змінами) (далі - Порядок), для попереднього розгляду матеріалів щодо надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, анулювання дозволів та внесення змін до спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у Держгеонадрах утворюється Комісія з питань надрокористування (далі - Комісія)

Пунктом 8 цього Наказу передбачено, що пропозиції та рекомендації Комісії враховуються при видачі відповідно до абзацу першого пункту 25 Порядку наказів Держгеонадр про надання, продовження строку дії, переоформлення, внесення змін до дозволу, зупинення, поновлення дії, анулювання дозволу.

З аналізу вище перелічених Положень, вбачається що у Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (Міндовкілля), є законодавчо визначені повноваження на проведення перевірок діяльності Державної служби геології та надр України та у випадку виявлення порушень при виданні спец дозволів є дискреційне право на анулювання наданого спецдозволу, з метою захисту прав Держави у цих правовідносинах.

Як вбачається з матеріалів справи, Прокурором тричі були подані запити до Міндовкілля з повідомленням щодо порушення законодавства (на його думку) при виданні спец дозволу ТОВ «Нівен», з проханням повідомити чи вбачається порушення законодавства при виданні спецдозволу та пропозицією Міндовкіллю скасування наказу № 409 від 31.10.2018 та спец. дозволу № 6317 від 13.02.2019 року в судовому порядку, а саме: 09.12.2022 року (т.1 а.с.97-99); 31.03.2023 року (т. 1 а.с.102-107), 10.07.2023 року (т. 1 а.с. 145-149).

Міндовкілля було проведено перевірку фактів, що викладені в запитах Прокурора, та надані відповіді 23.12.2022 року та 31.03.2023 року, що спец. дозвіл на користування надрами ТОВ «Нівен» видано без порушення чинного законодавства (в редакції, що діяла на час прийняття відповідного рішення) (т. 1 а.с. 100-101, 108-110).

Враховуючи вище викладене, Заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури звернувся до адміністративного суду з даним позовом як самостійний позивач в інтересах Держави до суб`єкта владних повноважень Держгеонадра, який є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, є уповноваженим органом.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Як вбачається з матеріалів справи, спір виник між Прокурором та Міндовкілля, оскільки прокурор не згоден з висновками поведених перевірок щодо законності видання спецдозволу ТОВ «Нівен»

Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом; 6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; 7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; 8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності; 9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб; 10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб; 11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю; 12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень»;

13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років».

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18) сформульовано правову позицію згідно якої, поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.

Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

У даній справі Держава ( в особі Прокурора) подала позов до самої себе Держави (в особі Держгеонадр), оскільки держаний орган, до компетенції якого входить захист інтересів Держави через функції контролю - Міндовкілля, на вимогу Прокурора про скасування спецдозволу.

Також, для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Так, дійсно Прокурор має право особисто, як самостійний Позивач в інтересах Держави звертатися до суду з позовом, але у тому випадку, коли підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив «відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах».

Аналогічний правовий висновок викладений у Постанові ВП ВС від 26.06.2019 року по справі № 587/430/16-ц.

Спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям Державною службою геології та надр України наказу та реалізацію цього наказу виданням спецдозволу ТОВ «Нівен», та не бажанням Міндовкілля на вимогу прокурора скасувати цей спецдозвіл.

Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 січня 2015 року № 32 (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Положення № 32), Міністерство екології та природних ресурсів України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Та має контрольно-управлінські функції по відношенню до Держгеонадра.

Спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Міністерством екології та природних ресурсів України та Державної служби геології та надр України.

Прокурор в інтересах Держави як Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, яке відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, яке затверджене Постановою КМУ від 30 грудня 2015 р. № 1174, є підзвітний і підконтрольний Міністерству екології та природних ресурсів України, яке, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду має право скасування рішення Державної служби геології та надр України як підконтрольного органу, та є органом, який захищає інтереси Держави в цих правовідносинах.

Таким чином, оскільки законодавчо визначено, що існує державний орган, на який покладено функцію контролю за діяльністю Державною службою геології та надр України це Міністерство екології та природних ресурсів України, до його повноважень відноситься й скасування спец дозволів, в установлений Законом порядок, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що Прокурор у даному випадку не може звертатися з даним позовом до адміністративного суду, оскільки Міністерство екології та природних ресурсів України є державним органом, на який покладено функції дотримання інтересів Держави у сфері даних правовідносин.

Аналогічна позиція викладена у рішенні Великої Палати Верховного Суду у своєму по справі № 826/3115/17 від 13.11.2019 р.

Доводи апеляційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

З огляду на вищевикладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.

Згідно з ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури, - залишити без задоволення.

Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2023 року по справі № 400/8881/23, - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач Г.В. СеменюкСудді С.Д. Домусчі О.І. Шляхтицький