Постанова

від 27.03.2024 по справі 400/8881/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 березня 2024 року

м. Київ

справа № 400/8881/23

адміністративне провадження № К/990/5502/24

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №400/8881/23

за позовом Заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури до Державної служби геології та надр України, Товариства з обмеженою відповідальністю «НІВЕН» про визнання протиправним та скасування наказу та дозволу, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Виконувача обов`язків керівника Миколаївської обласної прокуратури на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2023 року (суд у складі головуючого судді Лісовської Н.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2023 року (колегія суддів у складі головуючого судді Семенюка Г.В., суддів Домусчі С.Д., Шляхтицького О.І.) у справі №400/8881/23

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2023 року заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури звернувся до суду з позовною заявою до Державної служби геології та надр України, товариства з обмеженою відповідальністю «НІВЕН», в якому просив:

визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України № 409 від 31 жовтня 2018 року «Щодо надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Нівен»;

визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами № 6317 від 13 лютого 2019 року, виданий ТОВ «НІВЕН» для видобування корисних копалин (промислова розробка) граніту, на території родовища Новоселівське Арбузинського району Миколаївської області.

В обґрунтування позову прокурор зазначив, що згідно наказу Держгеонадр України № 409 та додатку №1 до нього вирішено надати ТОВ «НІВЕН» спеціальний дозвіл на користування надрами на підставі підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615.

ТОВ «НІВЕН» на підставі вказаного наказу отримало спеціальний дозвіл на користування надрами №6317 від 13 лютого 2019 року на видобування незмінених гранітів із Новоселівського родовища.

Прокурор зазначив, що Державною службою геології та надр України протиправно надано ТОВ «НІВЕН» спеціальний дозвіл на користування надрами від 13 лютого 2019 року № 6317 без проведення аукціону, оскільки подані ним документи не відповідали вимогам підпункту 1 пункту 8 Порядку №615.

Прокурор звернувся з цим позовом, оскільки Міністерство захисту довкілля та Державна служба геології та надр України не наділені повноваженнями щодо звернення до суду з позовами про визнання протиправними та скасування спеціальних дозволів на користування надрами. Прокурор у цій справі здійснює представництво інтересів держави у зв`язку з відсутністю уповноваженого органу, тому що позов пред`явлено з метою усунення помилки, допущеної Держгеонадрами при видачі оспорюваного наказу та виданого на його підставі спеціального дозволу.

Недотримання вимог природоохоронного законодавства Держгеонадрами України та ТОВ «НІВЕН» порушує інтереси держави, підриває авторитет владних органів через недотримання встановленої законом процедури і штучного створення сприятливих умов для уникнення такої процедури окремій юридичній особі, зменшує надходження до бюджету.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2023 року, яку залишено без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2023 року, закрито провадження у справі №400/8881/23 на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

Закриваючи провадження у справі, суди виходили з того, що цей позов є фактично позовом Держави (в особі Прокурора) до суб`єкта владних повноважень - Державної служби геології та надр України (до Держави) з метою захисту інтересів Держави, які у цих правовідносинах мають захищатися Міністерством екології та природних ресурсів України.

Суди дійшли висновку, що у Прокурора в даному випадку відсутнє право звертатися з даним позовом до будь-якого суду.

Зазначили, що Прокурор має право особисто, як самостійний Позивач в інтересах Держави звертатися до суду з позовом, але у тому випадку, коли підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив «відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах». Такий висновок викладений у постанові ВП ВС від 26 вересня 2019 року по справі №587/430/16-ц.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

3. Не погодившись з судовими рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, Виконуючий обов`язки керівника Миколаївської обласної прокуратури направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2023 року у справі №400/8881/23 та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження судового рішення, скаржник зазначає, що суди, при постановленні ухвали про закриття провадження у справі, не врахували правові висновки Верховного Суду щодо адміністративної юрисдикції подібних спорів, викладених в постановах від 29 листопада 2022 року по справі №240/401/19, від 29 січня 2024 року по справі №160/20090/23, від 05 грудня 2019 року по справі №806/906/17, від 26 січня 2023 року по справі №240/3379/19, від 22 березня 2023 року по справі №806/2202/18.

Касаційна скарга мотивована тим, що жодним законом чи нормативно-правовим актом не передбачена можливість скасування Міністерством екології та природних ресурсів України спецдозволу Держгеонадра.

Скаржник звертає увагу, що в межах спірних правовідносин, Прокурором пред`явлено позов як самостійним суб`єктом в інтересах держави.

4. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 лютого 2024 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Бучик А.Ю., Тацій Л.В.

Ухвалою Верховного Суду від 04 березня 2024 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Виконувача обов`язків керівника Миколаївської обласної прокуратури на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2023 року у справі №400/8881/23.

5. Верховний суд ухвалою від 26 березня 2024 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 27 березня 2024 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

6. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

8. Колегія суддів Верховного Суду, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, у відповідності до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить з такого.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.

9. Отже, реалізація прокурором права на подання позову в інтересах держави потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта стаття 23 вказаного вище Закону).

Зі змісту частини третьої статті 23 Закону №1697-VII слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

10. У справі, що розглядається, прокурор звернувся із позовом до Державної служби геології та надр України, ТОВ «НІВЕН», вважаючи протиправним наказ Державної служби геології та надр України від 31 жовтня 2018 року №409 щодо надання спеціального дозволу на користування надрами та протиправним спеціальний дозвіл на користування надрами від 13 лютого 2019 року №6317, виданий ТОВ «НІВЕН», оскільки вказаний дозвіл отримано без проведення аукціону.

11. Колегія суддів КАС ВС зазначає, що таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави», що узгоджується з правовим висновком Верховного Суду, який міститься, зокрема, у постановах від 24 березня 2020 року по справі №806/1001/17, від 16 квітня 2020 року по справі №826/7696/18 та від 29 січня 2024 року по справі №160/20090/23, відповідно до якого дотримання встановленого порядку користування надрами становить особливий суспільний інтерес, оскільки відповідно до статті 13 Конституції України надра є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. У зв`язку з цим, важливим є забезпечення та перевірка уповноваженими державними органами чіткого дотримання особами, які виявили бажання отримати спеціальний дозвіл на користування надрами, вимог користування надрами та відповідність таких осіб, визначеним законодавством критеріям (умовам). Тільки такий підхід забезпечить раціональне використання родовищ корисних копалин, а також реалізацію принципу рівності перед законом та запобігання всім формам дискримінації.

З приводу наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає наступне.

У позовній заяві прокурор стверджував про відсутність органу, до повноважень якого належить здійснення контролю за дотриманням процедури надання надр у користування у спосіб, обраний прокурор, тобто шляхом звернення до суду.

Зокрема, вважаючи, що негативні наслідки надання надр у користування без проведення аукціону створюють безпосередню загрозу порушенню інтересів держави та зважаючи на те, що вказані порушення мають бути усунені у найкоротші строки, прокурор обрав саме судовий спосіб захисту інтересів держави.

Отже, вирішуючи питання про наявність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва прокурором інтересів держави у суді у спірних правовідносинах, суди мали визначити наявність органу, уповноваженого здійснювати контроль у сфері дотримання дозвільної процедури, у тому числі процедури надання спеціального дозволу на користування надрами, права звертатися до адміністративного суду з позовом до Держгеонадра України про визнання протиправними та скасування рішень, прийнятих у межах процедури розгляду питання про надання спеціального дозволу на користування надрами.

12. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що у Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (Міндовкілля) є законодавчо визначені повноваження на проведення перевірок діяльності Державної служби геології та надр України та у випадку виявлення порушень при виданні спецдозволів є дискреційне право на їх анулювання, з метою захисту прав Держави у цих правовідносинах, через що відхилили доводи Прокурора про наявність у нього підстав для звернення до суду з цим позовом.

З такими висновками колегія суддів КАС ВС не погоджується, виходячи з наступного.

Так, у цій справі прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах держави як самостійний позивач та визначив відповідачем Державну службу геології та надр України, оскаржуючи її рішення.

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 листопада 2022 року по справі №240/401/19 дійшов таких висновків:

«…Суд зазначає, що зі змісту позовної заяви вбачається, що прокурор діє як самостійний позивач і не здійснює представництво інтересів держави в особі будь-якого з державних органів, що виконують функції контролю за дотриманням встановленої процедури надання спеціального дозволу на користування надрами (Держгеонадра, ДКЗ України або Житомирської обласної ради). При цьому, прокурор зазначав, що органи виконавчої влади, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) за дотриманням вищезазначеними органами встановленого порядку надання спеціального дозволу на користування надрами - Кабінет Міністрів України та Державна регуляторна служба України, не наділені повноваженнями звертатися до суду з позовом про визнання незаконними та скасування дій та рішень Держгеонадра, ДКЗ України або відповідної ради у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами, а волевиявлення цих органів при виконанні своїх функцій, зокрема, щодо державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, прийняття до розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки та погодження видачі спеціального дозволу за результатами розгляду цих матеріалів, не відповідає чинному законодавству. Отже, самостійне звернення прокурора з цим позовом спрямовано виключно на захист та відновлення порушених інтересів держави.

125. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави - Держгеонадра, ДКЗ України та Житомирська ОР набувають статусу відповідача.

126. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 липня 2022 року у справі № 910/5201/19.

127. На цій підставі Суд доходить висновку, що спеціальним законом, а саме - Кодексом України про надра не передбачено право Кабінету Міністрів України, Державної регуляторної служби України або іншого органу звертатися з позовом до суду з метою оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів у правовідносинах, що виникають у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.».

13. Спірні правовідносини, що виникли у справі №240/401/19, та у справі, що розгадається, є подібними, а обставини, за яких ці правовідносини винили - релевантними.

Суд також враховує, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у сфері дотримання вимог законодавства про надра та встановленого порядку надання спеціального дозволу на користування надрами, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Отже, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для звернення прокурора до суду з метою захисту інтересів держави.

Згідно із частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

14. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу слід задовольнити, ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а cправу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Виконувача обов`язків керівника Миколаївської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2023 року по справі №400/8881/23 -скасувати.

Справу за позовом Заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури до Державної служби геології та надр України, Товариства з обмеженою відповідальністю «НІВЕН» про визнання протиправним та скасування наказу та дозволу - направити до Миколаївського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т.Г.

Судді Бучик А.Ю.

Тацій Л.В.