Постанова

від 26.12.2023 по справі 420/31048/23

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

26 грудня 2023 р.м. ОдесаСправа № 420/31048/23

Перша інстанція: суддя Бутенко А.В.,

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Шляхтицького О.І.,

суддів: Домусчі С.Д., Семенюка Г.В.,

секретар Цибульська Ю.М.,

за участю:представника апелянта Слободяник І.С.,

представника третьої особи Гершкулової О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу Виконавчого комітету Одеської міської ради на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 14.11.2023 у справі № 420/31048/23 за адміністративним позовом Виконавчого комітету Одеської міської ради до Державної регуляторної служби України, третя особа Управління реклами Одеської міської ради, про визнання протиправним та скасування акту позапланової перевірки,

ВСТАНОВИВ:

У листопаді 2023 року Виконавчий комітет Одеської міської ради звернувся до суду з адміністративним позовом в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати складений Державною регуляторною службою України акт позапланової перевірки додержання Виконавчим комітетом Одеської міської ради законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру від 16.10.2023 № 09-144-Д-2023.

Одночасно з позовною заявою Виконавчий комітет Одеської міської ради звернувся до суду із заявою про забезпечення позову, в якій просить:

- зупинити дію складеного Державною регуляторною службою України акта позапланової перевірки додержання Виконавчим комітетом Одеської міської ради законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру від 16.10.2023 № 09-144-Д-2023.

В обґрунтування заяви вказано, що викладений в акті позапланової перевірки припис спонукає позивача прийняти ряд нових рішень та внести зміни до вже прийнятих рішень, зокрема, внести зміни до Правил розміщення зовнішньої реклами в місті Одесі у новій редакції, затверджених рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради від 22.04.2008 № 434, які є регуляторним нормативно-правовим актом. Внесенню змін до такого акта передує складна довготривала процедура, що включає внесення рішення до плану регуляторної діяльності органу, розробку відповідного проекту рішення, підготовку аналізу регуляторного впливу, оприлюднення останніх з метою одержання зауважень і пропозицій, візування та оприлюднення кінцевого варіанту рішення тощо.

Одеський окружний адміністративний суд ухвалою від 14.11.2023 у задоволенні заяви Виконавчого комітету Одеської міської ради про забезпечення позову Виконавчого комітету Одеської міської ради до Державної регуляторної служби України, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Управління реклами Одеської міської ради про визнання протиправним та скасування акту позапланової перевірки відмовив.

Постановляючи вищевказану ухвалу від 14.11.2023 суд першої інстанції виходив з того, що у заяві про забезпечення позову позивачем не наведено беззаперечних доводів, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду, або є очевидними ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Не погоджуючись з даною ухвалою суду першої інстанції Виконавчий комітет Одеської міської ради подав апеляційну скаргу.

В апеляційній скарзі вказує, що ухвала судом першої інстанції постановлена з порушенням норм процесуального права, неповним з`ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, невідповідністю висновків суду обставинам справи, недоведеністю обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважав встановленими, у зв`язку з чим просить її скасувати, та ухвалити нову постанову, якою заяву про забезпечення позову задовольнити.

Апелянт, мотивуючи власну правову позицію, акцентує на таких обставинах і причинах незаконності і необґрунтованості оскаржуваного судового рішення:

- судом першої інстанції помилково не враховано, що викладений в акті позапланової перевірки припис спонукає позивача прийняти ряд нових рішень та внести зміни до вже прийнятих рішень, зокрема, внести зміни до Правил розміщення зовнішньої реклами в місті Одесі у новій редакції, затверджених рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради від 22.04.2008 № 434, які є регуляторним нормативно-правовим актом. Також апелянт зазначає, що внесенню змін до такого акта передує складна довготривала процедура, що включає внесення рішення до плану регуляторної діяльності органу, розробку відповідного проекту рішення, підготовку аналізу регуляторного впливу, оприлюднення останніх з метою одержання зауважень і пропозицій, візування та оприлюднення кінцевого варіанту рішення тощо.

Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на таке.

Відповідно до ч. 3 ст. 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

За приписами ч. ч. 1-3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справ.

Колегією суддів з матеріалів справи встановлено, що у період з 10.10.2023 по 16.10.2023 комісією Державної регуляторної служби України проведено позапланову перевірку додержання Виконавчим комітетом Одеської міської ради вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру під час розгляду заяви та документів, поданих ОК «Жемчужина Аркадії» для отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами за адресою: України, Одеська область, м. Одеса, вул. Генуезька, 3-Б.

За результатами вказаної перевірки Державною регуляторною службою України складено акт позапланової перевірки додержання Виконавчим комітетом Одеської міської ради вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру від 16.10.2023 № 09/144-Д-2023, який містить припис про вжиття Одеським міським головою заходів щодо усунення виявлених перевіркою порушень законодавчих приписів.

Умови та порядок вжиття заходів забезпечення адміністративного позову визначено статтею 150 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якої суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина 2 статті 150 КАС України).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що заходи забезпечення позову можуть вживатися виключно у випадках, коли невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Згідно із частиною 1 статті 151 КАС України позов може бути забезпечено, крім іншого, шляхом: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору.

Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

При вирішенні питання щодо забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам заявника до ухвалення рішення у справі, а також вказати, у чому, зокрема, будуть полягати дії, направлені на відновлення його прав, оцінити складність вчинення таких дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.

Підстави, за наявності яких судом може бути вжито заходів забезпечення позову, є оціночними, тому, всупереч цілям статті 150 КАС України, містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову у разі формального дотримання її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Для забезпечення позову суд повинен на підставі доказів та з огляду на обставини справи, поведінку учасників переконатися, що загроза правам, свободам та інтересам особи має реальний характер. Загроза повинна бути прямо пов`язана з об`єктом спору та мають бути обґрунтовані підстави вважати, що внаслідок невжиття заходів забезпечення позову настануть обставини, встановлені в пункті 1 частини другої статті 150 КАС України.

Натомість, за наслідками дослідження змісту заяви Виконавчого комітету Одеської міської ради про забезпечення позову, апеляційної скарги, колегією суддів установлено, що скаржником ані до суду першої інстанції, ані до апеляційного суду не подано жодних доказів на підтвердження існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди його правам, свободам та інтересам до ухвалення рішення в адміністративній справі, або доказів на підтвердження того, що захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

Крім того, заявником не конкретизовано яких саме зусиль буде змушений він докласти та яких понесе витрат у разі невжиття судом заходів, про які він просить.

При цьому, установлення фахівцями контролюючого органу під час проведення перевірки порушень законодавчих приписів, та не погодження з ними Виконавчого комітету Одеської міської ради, не може слугувати підставою для вжиття судом заходів забезпечення позову.

Також, ані у заяві про забезпечення позову, ані в апеляційній скарзі Виконавчим комітетом Одеської міської ради не наведено конкретних обґрунтувань, з посиланням на належні та допустимі докази, стосовно того, які саме негативні наслідки для скаржника можуть настати у разі не вжиття судом заходів забезпечення позову.

В судовому засідання представник апелянта зазначила, що основною підставою заяви забезпечення позову є пункт 2 частини 2 статті 151 КАС України, відповідно до якого, забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Колегія суддів вважає необґрунтованими вказані доводи представника апелянта з огляду на таке.

Відповідно до роз`яснень постанови Пленуму Верховного Суду України від 22.12.2006 № 9 "Про практику застосування судами процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову" та постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06.03.2008 року № 2 "Про практику застосування адміністративним судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства під час розгляду адміністративних справ", розглядаючи заяву про забезпечення позову, суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитися, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулася з такою заявою, позовним вимогам.

Згідно з п. 17 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06.03.2008 № 2, застосування судом таких заходів забезпечення, які за змістом є ухваленням рішення без розгляду справи по суті, не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову. Забезпеченням позову у такий спосіб суди виходять за межі підстав забезпечення позову, що є неприпустимим.

Також, відповідно до правової позиції Верховного Суду, яка викладена у постанові від 06.02.2019 у справі № 826/13306/18, обґрунтовуючи клопотання про забезпечення позову щодо "очевидності" ознак протиправної бездіяльності відповідача та порушення прав позивача, то попри те, що такі ознаки не мають окреслених меж, йдеться насамперед про їх "якість": вони повинні свідчити про протиправність оскаржуваної бездіяльності поза обґрунтованим сумнівом. Суд, який застосовує заходи забезпечення позову з підстав очевидності ознак протиправності оскарженого рішення, на основі наявних у справі доказів, повинен бути переконаний, що рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, передбаченими частиною 2 статті 2 КАС України, порушує права, свободи або інтереси позивача і вжиття заходів забезпечення позову є способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам цього порушення. Твердження про "очевидність" порушення до розгляду справи по суті є висновком, який свідчить про правову позицію суду наперед. Тому застосування заходів забезпечення позову з цієї підстави допускається у виключних випадках.

Проте, колегія суддів зазначає, що позивачем, до заяви про забезпечення позову, які до апеляційної скарги не долучено належних, допустимих та достатніх доказів, які б у сукупності, поза обґрунтованим сумнівом, свідчили про «очевидність» ознак протиправної бездіяльності відповідача.

Окрім того, як на підставу «очевидної» протиправності спірного акта представник апелянта зазначає, що постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, що є порушенням процедури проведення позапланової перевірки.

Також представник апелянта вказує, що згідно з усталеною правовою позицією, неодноразово висловленою Верховним Судом, зокрема, у постановах Верховного Суду від 05.02.2019 у справі № 821/1157/16, від 21.12.2022 у справі № 821/454/17, від 25.10.2023 у справі № 0440/5943/18, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючим органом рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої.

Аналізуючи наведені доводи представника апелянта колегія суддів акцентує, що наведені висновки Верховного Суду свідчать про те, що порушення відповідачем умов та порядку прийняття контролюючим органом рішень про проведення перевірок може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення, однак не є безумовною ознакою «очевидної» протиправності такого рішення.

Враховуючи викладене, на думку колегії суддів, вищевказані доводи апелянта є необґрунтованими.

У рішенні від 31 липня 2003 року у справі "Дорани проти Ірландії" Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття "ефективний засіб" передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права. Водночас, як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини у справі ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними. Разом з тим, за умови відсутності належних, допустимих та достатніх доказів настання події, яка спричинить порушення прав заявника, посилання на відсутність ефективного захисту його прав є неспроможними.

З огляду на наведене, на думку колегії суддів, суд першої інстанції правильно виснував про те, що заява Виконавчого комітету Одеської міської ради про забезпечення позову є необґрунтованою, а викладені у заяві доводи не підтверджені належними та допустимими доказами.

Відтак, апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення заяви Виконавчого комітету Одеської міської ради про забезпечення позову.

Доводи апеляційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

Інші доводи апеляційної скарги, яким була дана оцінка в мотивувальній частині постанови, ґрунтуються на суб`єктивній оцінці фактичних обставин справи та доказів. Зазначені доводи не містять посилань на конкретні обставини чи факти або на нові докази, які б давали підстави для скасування ухвали суду першої інстанції.

З огляду на вищевикладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, ухвалу суду постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для її скасування не вбачається.

Згідно з ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 308, 309, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Одеської міської ради на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 14.11.2023 у справі № 420/31048/23 залишити без задоволення.

Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 14.11.2023 у справі № 420/31048/23 залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Дата складення та підписання повного тексту судового рішення 27 грудня 2023 року.

Суддя-доповідач О.І. ШляхтицькийСудді С.Д. Домусчі Г.В. Семенюк