Постанова

від 24.01.2024 по справі 300/766/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 січня 2024 року

м. Київ

справа № 300/766/22

адміністративне провадження № К/990/181/23

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №300/766/22

за позовом ОСОБА_1 до Богородчанської селищної ради Івано-Франківської області про визнання незаконним та скасування рішення, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03 червня 2022 року (суд у складі головуючого судді Могили А.Б.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2022 року (колегія суддів у складі головуючого судді Шинкар Т.І., суддів Іщук Л.П., Обрізка І.М.) у справі №300/766/22

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2022 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до Івано-Франківського окружного адміністративного суду з позовом до Богородчанської селищної ради Івано-Франківської області (далі - відповідач), якому просила визнати незаконним та скасувати рішення відповідача від 18 жовтня 2011 року №401 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель смт. Богородчани».

В обґрунтування позову зазначено, що спірне рішення відповідача є нормативно-правовим актом регуляторного характеру, проте всупереч законодавству України, повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту, відповідний аналіз регуляторного впливу розробником проекту оприлюднений не був.

Позивач стверджує, що про існування оскаржуваного рішення дізналась з листа архівного відділу Богородчанської РДА від 17 листопада 2021 року, у якому повідомлялось про нарахування податкового зобов`язання з земельного податку за 2019, 2020, 2021 роки, згідно податкових повідомлень-рішень від 25 серпня 2021 року.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03 червня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2022 року, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що затверджена рішенням ради від 18 жовтня 2011 року технічна документація з нормативної грошової оцінки земель смт. Богородчани без встановлення цим рішенням базової вартості 1 кв. м. землі, містить лише розрахунки (формули та коефіцієнти), які в подальшому будуть застосовуватися при розрахунках земельних платежів.

Спірне рішення не має такої обов`язкової ознаки для віднесення його до регуляторного акта, як неодноразове застосовування, фактично це рішення ради є актом одноразового застосування та вичерпує свою дію фактом його виконання. Оскаржуване рішення прийняте регуляторним органом - Богородчанською селищною радою, та стосується невизначеного кола осіб, однак застосовується одноразово.

Суди дійшли висновку, що відсутність повної сукупності ознак регуляторного акту, передбачених статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Тому таке рішення не є регуляторним актом, до якого мають бути застосовані вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» в частині обов`язкового оприлюднення проекту такого акта в друкованих засобах масової інформації з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, та здійснення аналізу його регуляторного впливу тощо.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

3. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03 червня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2022 року по справі №300/766/22, та прийняти нове судове рішення про задоволення позовних вимог.

Касаційна скарга мотивована тим, що суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження. Порушення норм пункту 1 частини четвертої статті 12 та частини восьмої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Як на підставу касаційного оскарження ОСОБА_1 посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, оскільки судами попередніх інстанцій не враховано висновок Верховного Суду викладений у постанові від 14 травня 2020 року по справі №280/2100/19 та від 01 червня 2022 року по справі №280/5928/19.

Крім того, скаржниця вказує, що судові рішення у цій справі оскаржуються на підставі підпункту «г» пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України, оскільки суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.

В обґрунтування доводів касаційної скарги позивач зазначає, що оскаржуване рішення є регуляторним актом, який спрямований на правове регулювання господарських відносин, і який встановлює, змінює норми права, і який застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб, та на нього розповсюджується дія Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Касатор зазначає, що на дату прийняття оскаржуваного рішення, був відсутній позитивний висновок державної експертизи технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт. Богородчан.

4. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02 січня 2023 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді ОСОБА_2., суддів Бучик А.Ю., Рибачука А.І.

Ухвалою Верховного Суду від 16 січня 2023 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03 червня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2022 року по справі №300/766/22.

На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13 червня 2022 року №907/0/78-23, у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 08 червня 2023 року № 622/0/15-23 «Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку», що унеможливлює її участь у розгляді касаційних скарг, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи.

Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15 червня 2023 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., Тацій Л.В., Стеценка С.Г.

5. Позивач відзиву на касаційну скаргу до суду не надав.

6. Верховний суд ухвалою від 23 січня 2024 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 24 січня 2024 року.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. 18 жовтня 2011 року на сьомій сесії шостого демократичного скликання Богородчанської селищної ради Богородчанського району Івано-Франківської області прийнято рішення №401 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель смт. Богородчани».

Пунктами 1, 2 вказаного рішення затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель смт. Богородчани Богородчанського району Івано-Франківської області, яка включає: схему прояву локальних факторів оцінки та картограму розповсюдження агровиробничих груп ґрунтів. Дане рішення введено в дію з 01 січня 2012 року.

Оскаржуване рішення офіційно оприлюднено в місцевих засобах масової інформації - часописі Богородчанської районної ради «Слово народу» номер 44 (1601) за 29 жовтня 2011 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

9. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів КАС Верховного Суду дійшла таких висновків.

Статтею 1 Закону України «Про оцінку земель» від 11 грудня 2003 року №1378-IV визначено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами; рентний дохід - дохід, який можна отримати із землі як фактора виробництва залежно від якості та місця розташування земельної ділянки.

Частиною п`ятою статті 5 Закону №1378-IV встановлено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні (крім випадків спадкування спадкоємцями першої та другої черги за законом (як випадків спадкування ними за законом, так і випадків спадкування ними за заповітом) і за правом представлення, а також випадків спадкування власності, вартість якої оподатковується за нульовою ставкою) та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, вартості земельних ділянок площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.

Відповідно до статті 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено перелік питань, які відносяться до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад, до яких, серед іншого, належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України (пункти 34-35 частини першої).

Відповідно до частини третьої статті 201 Земельного кодексу України нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.

Згідно з частиною першою статті 23 Закону України «Про оцінку земель» технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.

Частинами першою, другою, десятою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (частина дванадцята статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

10. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

Згідно зі статтею 4 КАС України, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

11. Верховний Суд уже висловлював правову позицію у справі, предметом розгляду якої було рішення, яке оскаржується і у даній справі.

Так, у постанові від 26 вересня 2023 року по справі №300/1286/22, Верховний Суд дійшов такого висновку:

«Рішення відповідача від 18 жовтня 2011 року №401 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель смт. Богородчани» є нормативно-правовим регуляторним актом, оскільки прийняте уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, змінює норми права, поширюється на невизначене коло осіб (платників податку з плати за землю, коло яких не є конкретно визначеним) та спрямоване на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання, розраховане на довгострокове та неодноразове застосування».

Колегія суддів КАС ВС не вбачає підстав для відступу від цього висновку Верховного Суду.

Отже, суди попередніх інстанцій невірно встановили правову природу оскаржуваного акта.

При цьому, Верховний Суд неодноразово викладав позицію щодо застосування норм права, зокрема, Законів України: «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про оцінку земель», «Про землеустрій», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», Земельного кодексу України, та зазначав про належність рішень органів місцевого самоврядування стосовно затвердження нормативної грошової оцінки земельних ділянок певної територіально-адміністративної одиниці, викладених, у тому числі, у формі ухвал, до нормативно-правових актів регуляторного характеру (постанови Верховного Суду від 10 червня 2021 року по справі №823/902/17, від 08 грудня 2021 року по справі №1540/3856/18, від 01 червня 2022 року по справі №280/5928/19, від 14 лютого 2023 року по справі №695/2607/17).

12. Доводи касаційної скарги ОСОБА_1 щодо неврахування судом першої інстанції положень статті 264 КАС України, колегія суддів КАС ВС вважає обґрунтованими, з огляду на наступне.

Вказана правова норма визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.

Частиною 2 вказаної статті визначено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Згідно з частинами четвертою-сьомою статті 264 КАС України у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи.

Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження (частина восьма статті 264 КАС України).

Як свідчать матеріали справи, суд першої інстанції розглядав справу за правилами спрощеного позовного провадження, не зобов`язував відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Отже, суди попередніх інстанцій не розглянули справу відповідно до приписів статті 264 КАС України.

13. Суд апеляційної інстанції помилково посилався на постанову Верховного Суду від 7 жовтня 2021 року у справі №160/17179/20, оскільки судове рішення у вказаній справі постановлене за інших фактичних обставин та не є релевантним до даної справи.

У справі №160/17179/20 спірне рішення, на відміну від оскаржуваного у цій справі, не мало впливу, в тому числі регуляторного, на правовідносини, у яких виник спір, не змінювало їх і не припиняло дію попередніх актів з цього питання, а відтак не могло порушувати прав підприємства й не вимагало застосування спеціальних регуляторних процедур, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Відповідно до пункту 1 частини другої, пункту 4 частини третьої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, а також суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

За правилами частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

За таких обставин, враховуючи сформовану Верховним Судом практику щодо застосування статті 264 КАС України, касаційну скаргу слід задовольнити частково, скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

14. При цьому, Суд не оцінює доводи касаційної скарги по суті спору, оскільки без виконання процесуальних дій ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для їх скасування та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.

Зважаючи на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03 червня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2022 року по справі №300/766/22 скасувати.

Справу направити на новий розгляд до Івано-Франківського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т.Г.

Судді Стеценко С.Г.

Тацій Л.В.