Окрема думка

від 18.01.2024 по справі 9901/459/21

ВЕЛИКА ПАЛАТА ВЕРХОВНОГО СУДУ

ОКРЕМА ДУМКА

судді Великої Палати Верховного Суду Гриціва М. І. у справі № 9901/459/21 (провадження № 11-75заі23) за заявою представниці ОСОБА_1 - адвокатки Грицаєнко Олени Павлівни про розподіл витрат на професійну правничу допомогу у справі № 9901/459/21 в суді апеляційної інстанції за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії

1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулася до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України (далі - відповідач, ВРУ), у якому просила: визнати протиправним і скасувати рішення ВРУ про позбавлення її права брати участь у п`яти пленарних засіданнях ВРУ, прийняте 05 листопада 2021 року на двадцятому пленарному засіданні шостої сесії ІХ скликання; зобов`язати відповідача опублікувати у газеті «Голос України» оголошення про прийняття судом пункту 1 резолютивної частини рішення суду; зобов`язати головуючого на пленарному засіданні ВРУ під час пленарного засідання оголосити про прийняття судом пункту 1 резолютивної частини рішення суду.

2. Рішенням від 05 квітня 2023 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду позов задовольнив частково: визнав протиправним і скасував рішення ВРУ про позбавлення народного депутата України ОСОБА_1 права брати участь у п`яти пленарних засіданнях ВРУ, прийняте 05 листопада 2021 року на двадцятому пленарному засіданні шостої сесії ВРУ ІХ скликання; у задоволенні решти позовних вимог відмовив; стягнув з ВРУ на користь позивачки понесені судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 908,00 грн.

Додатковим рішенням від 07 червня 2023 року той самий суд задовольнив частково заяву представниці позивачки про розподіл витрат на професійну правничу допомогу. Стягнув за рахунок бюджетних асигнувань ВРУ понесені судові витрати на професійну правничу допомогу в розмірі 16 537,50 грн. У задоволенні решти вимог заяви представниці позивачки про розподіл витрат на професійну правничу допомогу відмовив.

3. Відповідач не погодився із цими судовими рішеннями і подав апеляційні скарги, в яких просив скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 квітня 2023 року та додаткове рішення цього ж суду від 07 червня 2023 року, а провадження у цій справі закрити.

Представниця позивачки в апеляційній скарзі просила скасувати додаткове рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 червня 2023 року в частині відмови розподілити витрати на професійну правничу допомогу в розмірі 33 075 грн та ухвалити нове рішення про задоволення цієї заяви.

Постановою від 09 листопада 2023 року Велика Палата Верховного Суду (далі - Велика Палата) апеляційну скаргу ВРУ на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 квітня 2023 року залишила без задоволення. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 квітня 2023 року залишила без змін. Апеляційні скарги ОСОБА_1 , ВРУ на додаткове рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 червня 2023 року залишила без задоволення. Додаткове рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 червня 2023 року залишила без змін.

4. 16 листопада 2023 року до Великої Палати надійшла заява представниці ОСОБА_1 - адвокатки Грицаєнко О. П. про розподіл витрат на професійну правничу допомогу у справі № 9901/459/21 у суді апеляційної інстанції, у якій заявниця просить вирішити питання про розподіл витрат, пов`язаних з розглядом справи, в межах перегляду судових рішень у цій справі в суді апеляційної інстанції за апеляційними скаргами ВРУ шляхом винесення додаткового рішення про стягнення за рахунок бюджетних асигнувань ВРУ на користь ОСОБА_1 судових витрат на професійну правничу допомогу в розмірі 33 330,50 грн та витрат, пов`язаних з розглядом справи, у розмірі 98 грн.

На обґрунтування вимог цієї заяви представниця зазначила, що у відзивах на апеляційні скарги ВРУ від 08 червня та 11 серпня 2023 року вона заявляла про необхідність стягнення на користь позивачки судових витрат у зв`язку з розглядом таких скарг, а докази щодо понесених витрат будуть надані суду протягом п`яти днів після ухвалення судового рішення. Представниця позивачки також зауважила, що правнича допомога у цій справі позивачці надавалася Адвокатським об`єднанням «ДЖІ ЕН ЕС ПАРТНЕРС» в особі адвокатки Грицаєнко О. П. та адвоката Наконечного В. Л.

5. Велика Палата ухвалою від 22 листопада 2023 року призначила до розгляду в судовому засіданнізаяву представниці ОСОБА_1 - адвокатки Грицаєнко О. П. про ухвалення додаткового рішення.

За результатами розгляду заяви 18 січня 2024 року Велика Палата задовольнила заяву адвокатки Грицаєнко О. П., яка діє в інтересах ОСОБА_1 , про ухвалення додаткового судового рішення про розподіл витрат на професійну правничу допомогу у справі № 9901/459/21 в суді апеляційної інстанції та вирішила стягнути на користь позивачки за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень - ВРУ (місто Київ, вулиця Грушевського, 5) судові витрати у розмірі 33 330,50 грн (тридцять три тисячі триста тридцять гривень 50 коп.).

6. З висновками Великої Палати щодо наявності підстав для часткового задоволення позовної заяви у цій справі не погоджуюсь, а тому відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладаю окрему думку.

7. Не даватиму оцінки змісту та доводам Великої Палати, які викладені в додатковій постанові, позаяк головна теза цієї окремої думки зводиться до того, що перед тим як висловлювати міркування щодо підставовості та слушності аргументів заяви про розподіл витрат, варто відповісти на питання, чи ініційований народною обраницею ОСОБА_1 спір з вимогами до ВРУ, які стосуються внутрішньої діяльності цього органу (заборона брати участь у пленарних засіданнях ВРУ), загалом підлягає розгляду в судах адміністративної юрисдикції. Якщо не підлягає, то чи може розглядатися похідна від цього позову вимога про розподіл судових витрат.

На моє переконання, мотиви цієї окремої думки суголосні з мотивами, які знайшли своє відображення в окремій думці на постанову Великої Палати від 09 листопада 2023 року у цій же справі та є логічними та послідовними діями. Також за короткий проміжок часу (від моменту написання окремої думки) не були встановлені якісь інші обставини чи події, які б давали підстави для того, щоб змінити свою думку на користь розсуду більшості колег.

Відтак, повертаючись до суті окремої думки, вважаю за необхідне зазначити таке.

За статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України у Рішенні від 25 листопада 1997 року № 6-зп зазначив, що частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства, має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

У Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, Конституційний Суд України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

8. Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване в законах України право на належний судовий захист прав та інтересів особи передбачає можливість звернення до суду лише в разі існування спірних правовідносин, тобто в разі встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.

9. Згідно з абзацом десятим пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.

Відповідно до статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно із частинами першою та п`ятою статті 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом. З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

За положеннями частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача -суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).

Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або їхніх службових чи посадових осіб є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі зазначених суб'єктів не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом із цим Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).

10. У справі, яка розглядається, позивачка, зокрема, оскаржує прийняте відповідно до статті 51 Регламенту Верховної Ради України (далі - Регламент) рішення ВРУ, яким підтримано пропозицію Комітету з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України про позбавлення народного депутата України ОСОБА_1 права брати участь у п'яти пленарних засіданнях ВРУ.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України регламентовано статтею 266 КАС України.

Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України; 2) законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; 3) законності актів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; 4) законності рішень Вищої ради правосуддя, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її дисциплінарних палат; 5) законності бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до ВРУ законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою (частина перша цієї статті).

Відповідно до частини четвертої статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду адміністративних справ, визначених частиною другою цієї статті, може: 1) визнати акт ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині; 2) визнати дії чи бездіяльність ВРУ, Президента України, Кабінету Міністрів України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправними, зобов'язати ВРУ, Президента України, Кабінет Міністрів України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.

Положеннями частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ.

Відповідно до частини п'ятої статті 83 Конституції України порядок роботи ВРУ встановлюється Конституцією України та Регламентом.

Згідно з пунктом 3 статті 85 Конституції України до повноважень ВРУ належить прийняття законів.

Здійснюючи при цьому законотворчий процес, парламент України не виконує владних управлінських функцій, які можуть бути предметом оскарження.

11. Отже, в порядку адміністративного судочинства можуть оскаржуватися лише ті акти, дії чи бездіяльність ВРУ, які прийнято, вчинено, допущено у правовідносинах, в яких реалізовуються владні повноваження парламенту.

При цьому адміністративний суд не може втручатись у дискреційні повноваження органу державної влади.

Порядок підготовки і проведення сесій ВРУ, її засідань, формування державних органів, законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій ВРУ встановлює Регламент (частина друга статті 1 Регламенту).

Відповідно до статті 46 Регламенту рішеннями ВРУ є акти ВРУ, а також процедурні та інші рішення, які заносяться до протоколу пленарних засідань ВРУ. Актами ВРУ є закони, постанови, резолюції, декларації, звернення, заяви.

Згідно з положеннями частин першої, другої статті 47 Регламенту відповідно до частини другої статті 84, статті 91 Конституції України ВРУ приймає рішення виключно на її пленарних засіданнях після обговорення питань більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу ВРУ, крім випадків, передбачених Конституцією України та цим Регламентом. Рішення ВРУ приймаються шляхом відкритого поіменного голосування, крім випадків, передбачених цим Регламентом, коли проводиться таємне голосування шляхом подачі бюлетенів.

За змістом положень частин другої, четвертої статті 51 Регламенту на пленарному засіданні народний депутат не повинен перешкоджати викладенню або сприйняттю виступу (вигуками, оплесками, вставанням, розмовами по мобільному телефону тощо), вживати образливі висловлювання та непристойні слова, закликати до незаконних дій. Якщо народний депутат виголошує образливі слова на адресу іншого народного депутата або депутатської фракції (депутатської групи), головуючий на пленарному засіданні попереджає цього народного депутата про неприпустимість таких висловлювань або припиняє його виступ. Народний депутат або представник депутатської фракції (депутатської групи), на адресу яких були виголошені образливі слова, може звернутися до головуючого на пленарному засіданні з вимогою про надання слова для репліки. Головуючий на пленарному засіданні надає слово для репліки народному депутату або представнику депутатської фракції (депутатської групи) відразу після звернення або після завершення обговорення питання.

Відповідно до частини п'ятої цієї статті якщо народний депутат, депутатська фракція (депутатська група), на адресу яких були виголошені образливі слова, вважають, що конфлікт не вичерпано і порозуміння між народними депутатами не досягнуто, то вони подають заяву до комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, який розглядає це питання на своєму засіданні. У таких випадках за висновком комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, ВРУ без обговорення може прийняти рішення про позбавлення народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях (до п`яти пленарних засідань). Це рішення доводиться до відома виборців через газету «Голос України».

Надаючи офіційне тлумачення статті 75 Конституції України, Конституційний Суд України у Рішенні від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002 зазначив, що як орган державної влади ВРУ є колегіальним органом, який складають чотириста п'ятдесят народних депутатів України. Повноваження ВРУ реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях ВРУ під час її сесій. Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Рада за своєю природою є представницьким органом державної влади.

12. З огляду на викладене окремий народний депутат не може вважатися іншою особою у відношенні до самого парламенту, оскільки саме спільна діяльність народних депутатів України на засіданнях ВРУ під час її сесій є законодавчим процесом, а рішення щодо участі окремих народних депутатів у пленарних засіданнях є внутрішніми регламентними рішеннями, які направлені на внутрішню організацію відповідної форми діяльності парламенту - проведення пленарних засідань, а також на організацію політичної роботи народних депутатів. Згідно з принципом розподілу влади парламент має внутрішню самостійність і компетенцію приймати рішення щодо участі окремих депутатів у пленарних засіданнях у випадку допущення ними порушення дисципліни та норм етики на пленарних засіданнях ВРУ. Наведене виключає наявності публічно-правового спору між позивачкою та відповідачем у зв`язку з прийняттям оскаржуваного рішення.

Таким чином, вважаю, що суд не наділений повноваженнями вирішувати спір, який ініціювала ОСОБА_1 (народний депутат) до ВРУ, позаяк не має права втручатися в політичні та внутрішньоорганізаційні питання діяльності парламенту, а звідси рішення ВРУ про позбавлення позивачки права брати участь у п'яти пленарних її засіданнях не є владно-управлінським, а отже, не може бути предметом контролю суду адміністративної юрисдикції. У зв`язку з цим суд не наділений повноваженнями і розглядати заяви про ухвалення додаткового рішення про розподіл витрат на професійну правничу допомогу у цій же справі.

13. З огляду на викладене вкотре наголошую, що спір у цій справі не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Однак поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» в цьому випадку необхідно тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

В аспекті мовленого гадаю, що Велика Палата повинна була не приймати до розгляду заяву представниці ОСОБА_1 - адвокатки Грицаєнко О. П. про розподіл витрат на професійну правничу допомогу у справі № 9901/459/21 в суді апеляційної інстанції за позовом ОСОБА_1 до ВРУ про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, натомість мала відмовити у її прийнятті.

Суддя Великої Палати Верховного Суду М. І. Гриців