Постанова

від 18.01.2024 по справі 160/1689/23

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

18 січня 2024 року м. Дніпросправа № 160/1689/23

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Божко Л.А. (доповідач),

суддів: Суховарова А.В., Олефіренко Н.А.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління цивільного захисту Дніпропетровської обласної державної адміністрації на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03.04.2023 в адміністративній справі №160/1689/23 (суддя Жукова Є.О.) за позовом Управління цивільного захисту Дніпропетровської обласної державної адміністрації до Східного Офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги про усунення виявлених порушень №040404-15/187-2023 від 05.01.2023 р,-

в с т а н о в и В:

У лютому 2023 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Управління цивільного захисту Дніпропетровської обласної державної адміністрації до Східного офісу Держаудитслужби, в якій позивач просив суд визнати протиправною та скасувати вимогу про усунення виявлених порушень №040404-15/187-2023 від 05.01.2023 р.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03.04.2023 в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Рішення суду обгрунтовано тим, що оспорювані позивачем пункти вимоги самі по собі не створюють для позивача юридичних наслідків та не підлягає скасуванню в порядку адміністративного судочинства, оскільки шляхом формування вимоги та її надіслання позивачу неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Позивач має право усунути вказані в вимозі та акті ревізії порушення будь-яким способом, а у разі незгоди з викладеними у вимозі порушеннями та відповідно невиконанні вимоги, така бездіяльність не буде мати негативні наслідки для позивача.

Не погодившись з рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, де просив скасувати рішення суду першої інстанції та винести постанову про задоволення позовних вимог.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що обгрунтування суду про те, що вимога несе лише інформаційний характер є хибною, оскільки, вона несе конкретні зобов`язання які позивач мусить виконати, тому що Вимога є обов`язковою для виконання.

Додатково про обов`язковий характер даної Вимоги свідчить застереження в ній про те, що у подальшому Департамент повинен надавати інформацію щомісяця до 20 числа до повного усунення виявлених порушень.

Таким чином, Відповідач зобов`язує виконати вимогу до повного усунення виявлених порушень, однак жодним чином не вказує з кого саме Департамент повинен стягнути заподіяних збитків.

У даній справі, зміст спірної Вимоги, яка є індивідуально-правовим актом, і відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована (Департаменту), полягає в тому, щоб «усунути виявлені порушення законодавства» встановлених контролюючим органом. Водночас, спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язковий до виконання підконтрольною установою, винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Оскільки в самій Вимозі відсутній поетапний шлях усунення департаментом начебто виявлених відповідачем порушень чинного законодавства.

Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає про наступне.

Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до підпункту 1 пункту 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 №631 із змінами, п. 9 Положення про Східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 №23, із змінами, на підставі наказу Східного офісу Держаудитслужби про призначення перевірки закупівлі від 16.08.2022 року №221, та направлення від 16.08.2022 № 360, проведено перевірку закупівель продуктів харчування першої необхідності на поповнення регіонального матеріального резерву та закупівлі предметів, матеріалів, обладнання та інвентарю здійснені Управлінням цивільного захисту Дніпропетровської обласної військової адміністрації .

16 серпня 2022 року начальником відділу у соціальній галузі та сфері культури Східного офісу Держаудитслужби складено, а заступником начальника Східного офісу Держаудитслужби затверджено Програму перевірки закупівель Управлінням цивільного захисту Дніпропетровської обласної військової адміністрації, відповідно до якої:

Тема: дослідження питань дотримання вимог законодавства під час проведення перевірки закупівель Управлінням цивільного захисту Дніпропетровської обласної військової адміністрації продуктів харчування першої необхідності на поповнення регіонального матеріального резерву та закупівель предметів, матеріалів, обладнання та інвентарю у постачальників:

ТОВ ДОЛЯ І КО.ЛТД (оголошення UА -2022-03-10-000392-Б);

ТОВ АНАСТАСІ КОМПАНІ ЛТД (оголошення UА-2022-03-04-001684- а, UА -2022- 03-04-001068-с);

ТОВ ГАРНА СТРАВА ДНІПРО (оголошення UА -2022-03-10-0003145- а, UА -2022- 03-01-000646-Ь);

ТОВ Гарна страва (код ЄДРПОУ 39422516, договір від 30.03.2022 № 64/03-22 на суму 7 000 000,0 грн, інформація в електронній системі закупівель не оприлюднена);

ТОВ Фірма Валенсіа (код ЄДРПОУ 43035225, договір від 06.04.2022 № 73/04-22 на суму 2 654 108,76 грн, інформація в електронній системі закупівель не оприлюднена), укладання договорів про закупівлю та їх виконання.

Період перевірки: протягом усього періоду проведення процедури закупівлі починаючи з планування та оприлюднення інформації про закупівлю до повного виконання зобов`язань за договором, укладеним за результатами проведення.

Підстава для проведення перевірки: підпункт 1 пункту 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2013 року № 631 із змінами.

Мета перевірки: перевірка дотримання вимог законодавства у сфері публічних закупівель та інших нормативно-правових актів.

Питання програми:

1. Дотримання вимог законодавства у сфері закупівель під час проведення Управлінням цивільного захисту Дніпропетровської обласної військової адміністрації процедур закупівлі продуктів харчування першої необхідності на поповнення регіонального матеріального резерву та закупівель предметів, матеріалів, обладнання та інвентарю у:

ТОВ ДОЛЯ І КО.ЛТД (оголошення UА-2022-03-10-000392-Ь, код ЄДРПОУ 01043342, договір від 10.03.2022 № 50 03-22 на суму 12 996 000,0 грн);

ТОВ АНАСТАСІ КОМПАНІ ЛТД (оголошення UА-2022-03-04-001684- а, код ЄДРПОУ 36254688, договір від 04.03.2022 № 47/02-22 на суму 999 936,0 грн, оголошення UА-2022-03-04-001068-С договір від 04.03.2022 №248/03-22 на суму 935 424,0 грн);

ТОВ Гарна страва (код ЄДРПОУ 39422516, договір від 30.03.2022 № 64/03-22 на суму 7 000 000,0 грн, інформація в електронній системі закупівель не оприлюднена);

ТОВ ГАРНА СТРАВА ДНІПРО оголошення UА-2022-03-10-0003145- а, код ЄДРПОУ 43737377, договір від 12.02.2022 №51 03-22 на суму 5 000 000,0 грн, оголошення UА-2022-03-01-000646- Ь. договір від 12.02.2022 ,№ 42/02-22 на суму 5 000 000,0 грн);

ТОВ Фірма Валенсіа, договір від 06.04.2022 № 73/04-22 на суму 2 654 108,76 грн. в інформаційній системі системі закупівель не оприлюднена).

2. Стан розрахунково-платіжної дисципліни та виконання господарських договорів. Правильність відображення дебіторської та кредиторської заборгованості. Стан претензійно-позовної роботи.

3. Перевірка інших питань, що застосуються діяльності тендерного комітету та закупівлі, яка перевіряється.

4. Проведення зустрічних звірок на підприємствах, в установах та організаціях з метою підтвердження виду, обсягу операцій та розрахунків для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку об`єкта контролю (за необхідністю).

За результатами перевірки Східним офісом Держаудитслужби складений Акт перевірки закупівель продуктів харчування першої необхідності на поповнення регіонального матеріального резерву та закупівлі предметів, матеріалів, обладнання та інвентарю здійснені Управлінням цивільного захисту Дніпропетровської обласної військової адміністрації від 21.11.2022 №04.04-27/10 в якому наведено наявність порушень:

- порушення вимог пункту 13 Порядку створення та використання матеріального резерву для запобігання і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, затвердженою постановою Кабінету міністрів України від 30.09.2015 № 775 (далі - Порядок № 775), а саме за рахунок коштів за КПКВ МБ 2918110 Заходи і запобігання та ліквідації надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха на 2022 рік, відповідно до Розпорядження № 6/0/527- 22, на поповнення регіонального матеріального резерву Дніпропетровської області, Управлінням проведено закупівлю продуктів харчування - консерви рибні Лосось з квасолею на суму 1 935 360,0 гривень. Внаслідок чого, управлінням витрачено кошти обласного бюджету на цілі, що не відповідають напрямам використання бюджетних коштів у сумі 1935360,00 грн, визначених у паспорті бюджетної програми за КПКВ МБ 298110 Заходи із запобігання та ліквідації надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха на 2022 рік за КЕКВ 2230 Продукти харчування, на порушення вимог ч. 4, ч.5, ч.б ст.20, п.5, 4.6,ч.7 ст.22 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-УІ. Відповідно до абз.З, ч.1 ст.119 Бюджетного кодексу України, це є нецільовим використанням бюджетних коштів.

- порушення вимог пункту 13 Порядку №775, а саме за рахунок коштів за КПКВ МБ 298110 Заходи із запобігання та ліквідації надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха на 2022 рік, відповідно до Розпорядження № 6/0/527-22, на поповнення регіонального матеріального резерву Дніпропетровської області, Управлінням проведено закупівлю витратних матеріалів для пакування, фасування та транспортування на загальну суму 2654108.76 гривень. Внаслідок чого, управлінням витрачено кошти обласного бюджету на цілі, що не відповідають напрямам використання бюджетних коштів у сумі 2 654 108,76 грн, визначених у паспорті бюджетної програми за КПКВ МБ 298110 Заходи із запобігання та ліквідації надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха на 2022 рік за КЕКВ 2210 Предмети матеріали, обладнання та інвентар, на порушення вимог ч. 4, ч.5, ч.6 ст.20, п.5, 4.6,ч.7 ст.22 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-УІ. Відповідно до абз.3, ч.І ст.119 Бюджетного кодексу України, це є нецільовим використанням бюджетних коштів.

- порушення пункту 2,7 Порядку №775, п.4 частина 2,частина 8 ст.20, ст.25 Законом № 771/97-В, частина 4 ст.1 Закону № 2639-УІІІ, п.7 Порядку №775, ч 1, ч,5.ч.7 ст. 28 Закону № 124-УІІІ, ч.2 Закону №1023-ХІІ, п. 6.3.2, п.2.1, п.2.2, пункти 2.3 договорів від №64/03- 22, від 28.02.2022 № 42/02-22, від 10.03.2022 №51/03-22. Використання коштів загального фонду обласного бюджету та коштів резервного фонду обласного бюджету, передбачених на закупівлю продуктів харчування (продуктових наборів) для поповнення регіонального матеріального резерву у сумі 17 000, тис. грн. всупереч діючого законодавства.

На підставі вищевказаних правопорушень, Східним офісом Держаудитслужби винесено Вимогу про усунення виявлених порушень № 040404-15/187-2023 від 05.01.2023.

Пунктом 1 вимоги від Позивача вимагалося розглянути результати проведеної перевірки та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників Управління, якими допущені порушення.

Пунктом 2 вимоги від Позивача вимагалося здійснити заходи щодо відшкодування матеріальної шкоди (збитків) у сумі 12 000 000,00 грн, заподіяної внаслідок закупівлі у ТОВ Гарна страва та ТОВ Гарна страва

Дніпро кулінарних страв (продуктових наборів) керуючись статтями 216-229 Господарського кодексу України від 01.01.2004 №436-ІУ, статтями 610-625 Цивільного кодексу України від 01.01.2004 №435-ІУ. При цьому наголошено, що Позивач не позбавлений можливості стягнути з винних осіб шкоду у порядку та розмірі встановленому статтями 133-136 КЗпПУ.

Пунктом 3 вимоги від Позивача вимагалося забезпечити відшкодування видатків за КПКВ 2918110 Заходи із запобігання та ліквідації надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха по КЕКВ 2210 Предмети матеріали, обладнання та інвентар у сумі 2 654 108,76 грн, по КЕКВ 2230 Продукти харчування у сумі 6 935 360 грн шляхом коригування та перерозподілу бюджетних асигнувань в загальній сумі 9 589 468, 76 грн.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII).

Статтею 2 Закону № 2939 визначено головні завдання органу державного фінансового контролю.

Частиною 2 цієї ж статті визначено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Статтею 5 Закону № 2939 унормовано, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.

Порядком проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 №631 (далі - Порядок №631) визначено підстави та процедуру проведення Держаудитслужбою, її міжрегіональними територіальними органами (далі - орган державного фінансового контролю) перевірок закупівель.

Як передбачено пунктом 27 Порядку №631 складення акта перевірки закупівель, його підписання та реалізація результатів перевірки здійснюються за процедурами, передбаченими пунктами 35, 38-47, абзацами першим і другим пункту 48, пунктами 49-52 Порядку проведення інспектування, з урахуванням норм, установлених цим Порядком. Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550).

Як обумовлено пунктами 45, 46 Порядку № 550, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше з ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Статтями 8, 10 Закону №2939 визначені основні функції органу державного фінансового контролю та його права. За приписами п.7 ч.І статті 10 Закону № 2939, органу державного фінансового контролю надається, зокрема, право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Пунктом 15 ст.10 Закону №2939 унормовано право органу державного фінансового контролю порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

Частиною другою статті 15 Закону № 2939 визначено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Відповідно до п.п.14 п.6 Положення про Східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 №23, зі змінами, Офіс має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Абзацом 2 пункту 46 Порядку 550 передбачено, що про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Як вбачається з матеріалів справи, Східним Офісом Держаудитслужби проведено перевірку закупівель продуктів харчування першої необхідності на поповнення регіонального матеріального резерву, предметів, матеріалів, обладнання та інвентарю, здійснену Управлінням цивільного захисту Дніпропетровської обласної державної адміністрації, за результатами якої встановлено ряд порушень та недоліків, що відображено в акті перевірки закупівлі від 21.11.2022 №0404-27/10.

Оскільки вжитими в період перевірки закупівлі заходами не було забезпечено повне усунення виявлених порушень, відповідачем у відповідності із законодавством пред`явлено Управлінню обов`язкову до виконання вимогу про усунення виявлених порушень від 05.01.2023 №040415-15/187-2023.

Пунктом 1 вимоги від позивача вимагалося розглянути результати проведеної перевірки та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників Управління, якими допущені порушення.

Пунктом 2 вимоги від позивача вимагалося здійснити заходи щодо відшкодування матеріальної шкоди (збитків) у сумі 12 000 000,00 грн, заподіяної внаслідок закупівлі у ТОВ «Гарна страва» та ТОВ «Гарна страва Дніпро» кулінарних страв (продуктових наборів) керуючись статтями 216-229 Господарського кодексу України від 01.01.2004 №436-IV, статтями 610-625 Цивільного кодексу України від 01.01.2004 №435-IV.

Пунктом 3 вимоги від позивача вимагалося забезпечити відшкодування видатків за КІЖВ 2918110 «Заходи із запобігання та ліквідації надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха» по КЕКВ 2210 «Предмети матеріали, обладнання та інвентар» у сумі 2 654 108,76 грн, по КЕКВ 2230 «Продукти харчування» у сумі 6 935 360 грн шляхом коригування та перерозподілу бюджетних асигнувань в загальній сумі 9 589 468, 76 грн.

Отже, оскаржувана вимога складається із 3 пунктів, які констатують як виявлені контролюючим органом порушення із зазначенням сум завданої матеріальної шкоди (збитків), обрахованих у гривнях так і містять власне вимоги щодо розгляду Управлінням результатів проведеної перевірки та питання про притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників Управління, винних у допущених порушеннях.

Таким чином, органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень, при цьому, при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган Держфінконтролю визначає їх розмір та звертається до суду в інтересах дерясави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу /державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. При цьому, як зазначив суд, виявлені під час перевірки суми нецільового використання коштів державного або місцевих бюджетів, які підлягають поверненню до відповідного бюджету, є нічим іншим як збитками, заподіяними такому бюджету. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Подібні висновки щодо застосування наведених норм права викладено у постанові Верховного Суду від 17.09.2019 у справі №821/3929/14. яку враховано судом першої інстанції.

Також слід зазначити, що оскаржувана вимога містить лише опис порушень законодавства які необхідно усунути через завдання матеріальної шкоди (збитків). Разом з цим дії Відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов`язки особи, а лише фіксують певні факти.

Подібна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від у справі №820/339/17, від 11.02.2020 у справі 804/2282/16, від у справі №П/811/140/17.

На підставі викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення.

Керуючись статтями 241-245, 250, 315, 316, 321, 322, 327, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Управління цивільного захисту Дніпропетровської обласної державної адміністрації - залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03.04.2023 - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, за винятком наявності підстав передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України

Головуючий - суддяЛ.А. Божко

суддяА.В. Суховаров

суддяН.А. Олефіренко