Постанова

від 01.02.2024 по справі 380/18818/23

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 лютого 2024 рокуЛьвівСправа № 380/18818/23 пров. № А/857/23818/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді: Глушка І.В.,

суддів: Довгої О.І. Запотічного І.І.,

за участю секретаря судового засідання: Зінчук Ю.Р.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2023 року про залишення позовної заяви без розгляду, постановлену суддею Сподарик Н.І. у м. Львові о 13:02, повний текст якої складений 20 листопада 2023 року, у справі № 380/18818/23 за адміністративним позовом Франківської окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Львівській області до Приватного підприємства Львівська виробничо-торгівельна меблева фірма Карпати про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання до вчинення дій, -

ВСТАНОВИВ:

10 серпня 2023 року заступник керівника Франківської окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Львівській області звернувся до суду з позовом до відповідача - Приватного підприємства «Львівська виробничо-торгівельна меблева фірма «Карпати», у якому просив визнати протиправною бездіяльність щодо невжиття заходів приведення в стан готовності захисної споруди цивільного захисту №48066, що знаходиться за адресою: м. Львів, вул. Городоцька, 172; зобов`язати привести у стан готовності захисну споруду цивільного захисту №48066, що знаходиться за адресою: м.Львів, вул. Городоцька, 172, з метою використання її за призначенням у відповідності до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду позовну заяву Франківської окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Львівській області до приватного підприємства «Львівська виробничо-торгівельна меблева фірма «Карпати» про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинити дії - залишено без розгляду.

Не погоджуючись з вищевказаною ухвалою суду, Львівська обласна прокуратура оскаржила її в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржувана ухвала постановлена з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального та процесуального права та підлягає скасуванню з підстав, наведених у апеляційній скарзі. Просить скасувати оскаржувану ухвалу суду та направити справу до суду першої інстанції для продовження її розгляду.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що згідно з п.12 ч.1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України органи ДСНС відповідно до наданих їм повноважень можуть звернутись до суду з позовом про повне або часткове зупинення роботи підприємств, окремих виробництв тощо, однак Кодекс цивільного захисту України та Положення про ДСНС не передбачає повноважень у органів ДСНС на звернення до суду із зобов`язанням привести захисту споруду у готовий до використання стан. Наголошує, що з огляду на те, що відповідачем по справі не забезпечено готовності до використання захисних споруд цивільного захисту №48066, а ГУ ДСНС у Львівській області не вжито дієвих та достатніх заходів з метою зобов`язання відповідача привести захисну споруду до готовного стану з метою використання за призначенням, що вказує на бездіяльність даного органу, зважаючи на обізнаність відповідача про допущення порушення інтересів держави, а також беручи до уваги характер наданих на запити прокуратури відповідей, наявний виключний випадок, за якого порушення відповідачем інтересів держави супроводжується неналежним виконанням уповноваженими органами функцій із їх захисту, що призводить до виникнення у органів прокуратури не лише права, а й обов`язку вжити заходів з представництва інтересів держави в суді. Звернення прокурора до суду з даним позовом в умовах воєнного стану залишається єдиним та дієвим способом захисту інтересів держави у спірних правовідносинах. У умовах воєнного стану, коли вся територія України майже щодня піддається обстрілам, неготовність до використання захисних споруд цивільного захисту є надзвичайно важливим виключним випадком, коли прокурор, виконуючи свої конституційні функції, зобов`язаний стати на захист інтересів держави та, насамперед, на захист життя і здоров`я людей, задля збереження яких і створюються такі захисні споруди. В умовах воєнного стану вирішення таких спорів у найкоротші строки є пріоритетним, оскільки такий спрямований на захист життя і здоров`я людей.

Заслухавши суддю-доповідача, представника позивача, представників відповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід заовольнити з наступних підстав.

Так, судом першої інстанції достовірно встановлено, матеріалами справи підтверджено, що звернення прокурора до суду з даним позовом обумовлено бездіяльністю Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Львівській області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.

Позивач зазначає, що листом від 07.04.2023№ 58 01-2297/58 08 ГУ ДСНС у Львівській області повідомило, що заходи державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки щодо стану готовності захисної споруди цивільного захисту протягом 2023 року №48066 не здійснювалось через введену заборону на їх проведення.

На даний час, проведення заходу державного нагляду (контролю) не є можливим, у зв`язку з введеним військовим станом на території України та запровадженням мораторію на проведення перевірок. Водночас у п.2 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303 зазначено, що за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України протягом періоду воєнного стану дозволено здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.

Непридатний до використання стан захисної споруди цивільного захисту в умовах воєнного стану має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, а отже проведення заходів державного нагляду (контролю) на підставі п.2 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303 могло бути здійснено.

Разом з тим, ГУ ДСНС у Львівській області повідомило і про те, що ПП «ЛВТМФ «Карпати» надавало щорічні акти оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту, що в свою чергу свідчить про те, що ГУ ДСНС у Львівській області було відомо про стан захисної споруди цивільного захисту, мало можливість вжити заходи державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки та як наслідок - вжити заходів для зобов`язання балансоутримувача привести споруду у придатний для використання стан, однак окрім листів щодо необхідності утримувати споруду та своєчасно подавати акти оцінки готовності споруди жодних дієвих заходів вжито не було.

ГУ ДСНС у Львівській області повідомило, що не зверталось до адміністративного суду із позовом щодо застосування заходів реагування, повного або часткового зупинення експлуатації вищевказаної захисної споруди цивільного захисту.

Таким чином, ГУ ДСНС у Львівській області протягом декількох років не вжито належних заходів щодо приведення у відповідність до вимог законодавства захисної споруди цивільного захисту № 48066, що знаходиться за адресою: с. м. Львів, вул. Городоцька, 172, та, відповідно, у готовність до використання за призначенням.

Франківською окружною прокуратурою 11.07.23 на адресу ГУ ДСНС у Львівській області скеровано лист в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» з вимогою вжити заходів до усунення порушень. Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

17.07.2023 на адресу Франківської окружної прокуратури м. Львова надійшов лист ГУ ДСНС України у Львівській області №58 01-4520/58 08, відповідно до якого зазначено, що здійснення заходів державного нагляду (контролю) на суб`єктах господарювання здійснюється під час планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) із врахуванням Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

У зв`язку із набранням чинності постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 «Про введення воєнного стану в Україні» (із змінами від 13.06.2023 № 592).

З урахуванням наведеного ГУ ДСНС України у Львівській області позбавлене можливості вживати заходи для зобов`язання ПП «ЛВТМФ «Карпати» привести до готовності їхню захисну споруду цивільного захисту (сховище № 48066).

Ураховуючи суспільну значимість порушених інтересів держави, що полягають у забезпеченні належного цивільного захисту населення в умовах воєнного стану, невжиття заходів до звернення до суду ГУ ДСНС у Львівській області самостійно, цей позов пред`являється прокурором, щоб інтереси держави не залишились незахищеними.

Надаючи юридичну оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами у справі, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції вважає вважає за необхідне зазначити наступне.

Положеннями пункту 1 частини першої статті 4 КАС України передбачено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Згідно з пунктом 2 частини першої цієї ж статті публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (надалі також - Закон № 1697-VII).

Статтею 23 Закону № 1697-VII врегульоване питання представництва інтересів громадянина або держави в суді, відповідно до частини 1 якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з частиною третьою статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999р. № 3-рп/99).

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону № 1697-VII.

Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко невизначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.09.2019 у справі № 815/724/15.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Аналізуючи зазначену правову норму Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) дійшла правового висновку, що здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі не вчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді, навівши відповідне обґрунтування цього.

Також, зазначена правова позиція підтримана Верховним Судом у постановах від 5 березня 2020 року у справі № 520/6826/19, від 11 серпня 2020 року у справі № 810/2903/18.

Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що норма статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

У справі, що розглядається, прокурор в позовній заяві зазначив, що звернувся до суду в інтересах держави, що полягають у захисті країни в умовах збройної агресії, спрямовані на підвищення обороноздатності держави, а також на захист життя та здоров`я людей, на спонукання відповідача належно виконувати покладені на нього законодавством зобов`язання щодо утримання захисних споруд цивільного захисту у належному стані.

На думку апеляційного суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави», у зв`язку з наступним.

Указом Президента України Про введення воєнного стану в Україні від 24.02.2022 №64/2022 (затвердженим Законом України від 24.02.2022 №2102-ІХ), у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України, введено в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24.02.2022 строком на 30 діб.

В подальшому, Указами Президента України строк дії воєнного стану в Україні неодноразово продовжувався та такий стан триває на момент розгляду справи судом.

Зокрема, звернення до суду з позовом у цьому випадку обумовлено тим, що спір стосується оскарження бездіяльності відповідача, внаслідок якої захисна споруда №48066, що знаходиться за адресою: м. Львів, вул. Городоцька, 172; є неготовою до використання за призначенням, що призводить до загрози життю та здоров`ю населення, з урахуванням того, що на території України проходять бойові дії, систематично наносяться ракетні удари по різним об`єктам. Внаслідок протиправної бездіяльності відповідача у сфері цивільного захисту порушено інтереси держави та територіальної громади, що є підставою для звернення до суду з цим позовом. Обраний прокурором спосіб захисту інтересів держави спрямований на захист країни в умовах збройної агресії, підвищення обороноздатності держави, а також на захист життя та здоров`я людей, спонукання відповідача належно виконувати покладені на нього законодавством зобов`язання щодо утримання захисної споруди цивільного захисту у належному стані. Подання позовної заяви спрямоване на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, на забезпечення захисту цивільного (мирного) населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей для збереження їх життя та здоров`я під час російської агресії.

Крім того, відповідно до частини четвертої 4 статті 23 Закону 1697-VII прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень.

Суд констатує, що прокурор дотримався вказаних норм, попередньо звертаючись до ГУ ДСНС у Львівській області із відповідними листами.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15.05.2019 у справі №820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури №5 в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області до Приватного акціонерного товариства Науково-виробниче підприємство «Теплоавтомат», треті особи: Департамент цивільного захисту Харківської обласної державної адміністрації, Регіональне відділення Фонду державного майна України по Харківській області, про зобов`язання вчинити дії, дійшла висновку про те, що спірні правовідносини обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом №1697-VII повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я в разі військової агресії. Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір у цій справі є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення та усунення порушень у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту, а саме щодо стану готовності пунктів управління, захисних споруд і наявності планів цивільного захисту на особливий період і планів реагування на надзвичайні ситуації.

На думку суду, звертаючись до суду в інтересах держави, у позовній заяві заступние керівника Франківської окружної прокуратури міста Львова належним чином обгрунтував, в чому полягає порушення інтересів держави та необхідність їх захисту.

Таким чином, саме позов прокурора із зазначеними вимогами є єдиним способом спонукання відповідача до приведення захисної споруди цивільного захисту до належного стану.

Наведені обставини залишились поза увагою суду першої інстанції, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення, яке підлягає скасуванню.

Відповідно до ст.320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Враховуючи наведене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, оскаржувану ухвалу скасувати та направити справу для продовження її розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 242, 308, 309, 310, 320, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Львівської обласної прокуратури задовольнити, а ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2023 року про залишення позовної заяви без розгляду, постановлену у справі № 380/18818/23, - скасувати.

Направити справу № 380/18818/23 для продовження її розгляду до суду першої інстанції.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя І. В. Глушко судді О. І. Довга І. І. Запотічний Постанова складена в повному обсязі 05.02.2024.