Постанова

від 07.02.2024 по справі 640/26865/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 лютого 2024 року

м. Київ

справа № 640/26865/20

провадження № К/990/20093/23, № К/990/20791/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Мацедонської В. Е., Радишевської О. Р.

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державної інспекції містобудування України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог що предмета спору, на стороні відповідача - Міністерства розвитку громад та територій України, про визнання протиправним та скасування розпорядження, стягнення середньої заробітної плати за час відсторонення від виконання посадових обов`язків, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України та Державної інспекції архітектури та містобудування України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 грудня 2022 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого - Чудак О. М., суддів: Донця В. А., Шейко Т. І., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 травня 2023 року, прийнятої у складі колегії суддів: головуючого - Файдюка В. В., суддів: Мєзєнцева Є. І., Собківа Я. М.

І. Обставини справи

1. У жовтні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - КМ України), Державної інспекції містобудування України (далі - ДІМ України), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог що предмета спору, на стороні відповідача - Міністерства розвитку громад та територій України, в якому просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабміну від 22 жовтня 2020 року № 1294-р «Про відсторонення ОСОБА_1 від виконання повноважень за посадою Голови Державної інспекції містобудування України»;

1.2. стягнути з ДІМ України середню заробітну плату за час відсторонення від виконання посадових обов`язків Голови ДІМ України.

2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 18 серпня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2021 року, задовольнив указаний позов частково.

2.1. Стягнув з ДІМ України на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за час відсторонення від виконання посадових обов`язків у розмірі 184005,84 грн.

2.2. В решті позову - відмовив.

3. 31 січня 2022 року у справі № 640/26865/20 видано виконавчий лист, який позивач пред`явив до виконання, проте згідно з повідомленням державного виконавця Дніпровського відділу державної виконавчої служби у місті Києві Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) від 18 лютого 2022 року виконавчий лист повернуто без прийняття до виконання. Підставою повернення, зокрема, зазначено наявність в Єдиному державному реєстрі підприємств та організацій України відомостей про припинення ДІМ України.

4. ОСОБА_1 та представник Головного управління Державної казначейської служби України у місті Києві звернулись до суду першої інстанції із заявами про заміну боржника виконавчого провадження у справі № 640/26865/20.

5. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 грудня 2022 року заяву ОСОБА_1 задоволено частково. Заяву Головного управління Державної казначейської служби України у місті Києві задоволено.

5.1. Замінено сторону боржника у виконавчому листі, виданому Окружним адміністративним судом міста Києва у справі № 640/26865/20, а саме, Державну інспекцію містобудування України, на правонаступника - Державну інспекцію архітектури та містобудування України (місцезнаходження юридичної особи: 01133, місто Київ, бул. Лесі Українки, будинок 26; ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України: 44245840).

6. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 09 травня 2023 року замінив третю особу - Міністерство розвитку громад та територій України на правонаступника - Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України (юридична адреса: 01135, м. Київ, пр. Перемоги, буд. 14 код ЄДРПОУ 36051259). Апеляційні скарги Кабінету Міністрів України, Державної інспекції архітектури та містобудування України, Міністерства розвитку громад та територій України залишив без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 грудня 2022 року - без змін.

7. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з необхідності забезпечення виконання рішення суду, яке набрало законної сили на та виконання якого видано виконавчий лист у цій справі.

Враховуючи, що судове рішення у цій справі стосується стягнення заробітної плати, суди попередніх інстанцій звернули увагу, що у пунктах 7, 8 постанови КМ України від 23 грудня 2020 року № 1340 «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду» (далі - Постанова № 1340), якою утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України (далі - ДІАМ) як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, вказано, що ДІАМ є суб`єктом управління індивідуально визначеного майна ДІМ України та Державної сервісної служби містобудування, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, які ліквідовуються, і що ДІАМ буде розміщене за тією ж адресою, що і ДІМ України, а саме: бульвар Лесі Українки, 26, у м. Києві. При цьому судами попередніх інстанцій враховано, що ДІМ України (код ЄДРПОУ 43615901) припинено 25 серпня 2021 року.

ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

8. Представники КМ України та ДІАМ, уважаючи вказані судові рішення ухваленими із порушенням вимог процесуального закону, подали касаційні скарги, в яких просять скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні заяв про заміну сторони виконавчого провадження.

9. Так, представник КМ України у касаційній скарзі, серед іншого, наполягає на неповному з`ясуванні обставин справи, щодо відсутності ознак правонаступництва прав та обов`язків від ДІМ до ДІАМ та неврахування правових висновків, викладених Верховним Судом у постанові від 22 липня 2020 року у справі № 823/590/17 та в постанові Верховного Суду України від 11 липня 2012 року у справі № 6-65цс12.

Стверджує, що ДІАМ не є правонаступником боржника ДІМ України на підставі відповідних нормативних та розпорядчих документів.

10. Своєю чергою, представник ДІАМ вказує на неврахування судами попередніх інстанцій висновку Верховного Суду від 08 серпня 2021 року у справі № 811/1095/15.

Вказує, що суди першої і апеляційної інстанцій, приймаючи оскаржувані рішення посилалися на постанову КМ України від 13 березня 2020 року № 218 «Про ліквідацію Державної архітектурно-будівельної інспекції та внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України», згідно з якою вирішено ліквідувати ДАБІ та утворити Державну сервісну службу містобудування України (далі - ДССМ), та на постанову КМ України від 13 березня 2020 року № 219 «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду», якою передбачено утворити ДІМ України. Також суди посилалися на Постанову № 1340 «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду», якою ліквідовано ДІМ України і ДССМ та утворено ДІАМ, та на постанову КМ України від 15 вересня 2021 року № 960 «Питання Державної інспекції архітектури та містобудування» про можливість здійснення ДІАМ повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Стверджує, що судами неправильно встановлена хронологія обставин утворення та ліквідації вищезазначених центральних органів виконавчої влади для того, щоб встановити наявність фактів, з якими норма статті 379 Кодексу адміністративного судочинства України пов`язує виникнення правовідносин адміністративно-процесуального правонаступництва.

Наголошує, що правонаступництвом у виконавчому провадженні необхідно розуміти заміну однієї зі сторін (стягувача або боржника) з переходом прав та обов`язків до іншої особи (правонаступника), що раніше не брали участі у виконавчому провадженні. Правонаступництво можливе на всіх стадіях виконавчого провадження - з моменту відкриття виконавчого провадження до його закінчення. Заміна сторони виконавчого провадження відбувається у разі вибуття однієї зі сторін та полягає у вступі на її місце її правонаступника. У даному випадку, на думку автора касаційної скарги, визначальною умовою є саме факт правонаступництва, тобто передача прав та обов`язків (адміністративної компетенції) однієї особи іншій.

11. Верховний Суд ухвалами від 26 червня 2023 року та від 11 липня 2023 року відкрив касаційне провадження з підстав, передбачених частиною другою, абзацом другим частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

12. Позивач подав відзив на касаційні скарги, в якому, наполягаючи на безпідставності останніх, просить залишити їх без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

13. Своєю чергою представник Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України подав відзив на касаційну скаргу, в якому вказує про наявність підстав для їх задоволення.

ІІІ. Нормативно-правове регулювання й оцінка Верховного Суду

14. Статтею 52 КАС України закріплені положення стосовно процесуального правонаступництва та указано, що у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.

15. Відповідно до частини першої статті 379 КАС України у разі вибуття однієї із сторін виконавчого провадження за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд, який розглядав справу як суд першої інстанції, замінює сторону виконавчого провадження її правонаступником.

16. За змістом частини першої статті 373 КАС України виконання судового рішення здійснюється на підставі виконавчого листа, виданого судом, який розглядав справу як суд першої інстанції.

17. Відповідно до статті 1 Закону України «Про виконавче провадження» від 02 червня 2016 року № 1404-VIII (далі - Закон № 1404-VIII) виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження і примусове виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) - це сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.

18. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1404-VIII відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню рішення на підставі таких виконавчих документів, як виконавчих листів та наказів, що видаються судами у передбачених законом випадках на підставі судових рішень, рішень третейського суду, рішень міжнародного комерційного арбітражу, рішень іноземних судів та на інших підставах, визначених законом або міжнародним договором України.

19. За приписами частин першої та п`ятої статті 15 Закону №1404-VIII VIII встановлено, що сторонами виконавчого провадження є стягувач і боржник.

У разі вибуття однієї із сторін виконавець за заявою сторони, а також заінтересована особа мають право звернутися до суду із заявою про заміну сторони її правонаступником. Для правонаступника усі дії, вчинені до його вступу у виконавче провадження, є обов`язковими тією мірою, якою вони були б обов`язковими для сторони, яку правонаступник замінив.

20. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про ліквідацію Державної архітектурно-будівельної інспекції та внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» від 13 березня 2020 року № 218 постановлено:

ліквідувати ДАБІ та утворити Державну сервісну службу містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій;

установити, що: забезпечення діяльності Державної сервісної служби містобудування у 2020 році здійснюється в межах видатків, передбачених ДАБІ; надання адміністративних послуг у сфері містобудування з використанням Єдиного державного веб-порталу електронних послуг здійснюється з дати, визначеної держателем Єдиного державного веб-порталу електронних послуг;

утворити комісію з ліквідації ДАБІ.

21. Отже, вказаною постановою Уряду не було визначено правонаступника прав та обов`язків ліквідованого органу.

22. 13 березня 2020 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» № 219 (далі - Постанова № 219), якою передбачено утворити Державну інспекцію містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

23. Пунктом 5 Постанови № 219 визначено, що забезпечення діяльності Державної інспекції містобудування у 2020 році здійснюється в межах видатків, передбачених ДАБІ.

24. У справі, що розглядається, згідно з виконавчим листом, який підлягає виконанню, судами вирішено стягнути з Державної інспекції містобудування України на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за час відсторонення від виконання посадових обов`язків у розмірі 184005,84 грн.

25. Наведене свідчить, що питання про поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу у цій справі не вирішується під час виконання судового рішення, як про це йдеться мова у справі № 811/1095/15, за результатами розгляду якої Верховний Суд прийняв постанову від 08 серпня 2021 року, на яку представник ДІАМ посилається як на таку, що судами не враховано під час розгляду цієї справи. Крім того, у справі № 811/1095/15 досліджувалось питання щодо заміни територіального органу Державної фіскальної служби на територіальний орган Державної податкової служби до внесення запису про припинення юридичної особи.

26. Натомість, у справі, що розглядається, відповідно до Реєстру, як на момент подання ОСОБА_1 заяви про заміну сторони виконавчого провадження, а саме - на 23 червня 2022 року, так і на момент подання Головним управлінням Державної казначейської служби України у місті Києві, тобто 01 вересня 2022 року, ДІМ України (код ЄДРПОУ 43615901) припинено 25 серпня 2021 року.

27. Варто зазначити, що застосування правових позицій Верховного Суду має здійснюватися на підставі ретельної оцінки обставин справи. Висновки ж Верховного Суду, на які посилаються автори касаційних скарг, не є релевантними для обставин справи, що розглядається, а відтак не підлягають застосування.

28. Отже, у справі, що розглядається, варто з`ясувати можливість виконати судове рішення в частині стягнення середньої заробітної плати за час відсторонення від виконання посадових обов`язків.

29. Так, Кабінет Міністрів України прийняв постанову «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду» від 23 грудня 2020 року № 1340, якою і було утворено ДІАМ як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Разом із тим вищевказаною постановою Уряду Державну інспекцію містобудування та Державну сервісну службу містобудування ліквідовано. Установлено, що забезпечення діяльності ДІАМ та заходи, пов`язані з ліквідацією ДАБІ, у 2021 році здійснюються в межах видатків, передбачених Державній інспекції містобудування та Державній сервісній службі містобудування.

Пунктом 4 Постанови № 1340 установлено, що забезпечення діяльності Державної інспекції архітектури та містобудування та заходи, пов`язані з ліквідацією Державної архітектурно-будівельної інспекції, у 2021 році здійснюються в межах видатків, передбачених Державній інспекції містобудування та Державній сервісній службі містобудування.

Згідно з пунктом 5 Постанови № 1340 утворено комісію з ліквідації Державної інспекції містобудування.

Також у пунктах 7, 8 Постанови № 1340 вказано, що ДІАМ визначена суб`єктом управління індивідуально визначеного майна ДІМ та Державної сервісної служби містобудування, ДАБІ, які ліквідовуються. Місцерозташування ДІАМ за адресою: бульвар Лесі Українки, 26, у м. Києві.

30. 20 травня 2021 року проведено державну реєстрацію ДІАМ, про що до Реєстру внесено запис № 1000701020000092252.

31. Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 15 вересня 2021 року № 960, Уряд погодився з пропозицією Міністерства розвитку громад та територій про можливість здійснення ДІАМ повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

32. За інформацією з офіційного вебресурсу Міністерства розвитку громад та територій України, з 16 вересня 2021 року розпочала роботу ДІАМ.

33. Отже, ДІАМ була створена не на заміну ДІМ, ДССМ та ДАБІ, а як новий орган виконавчої влади.

34. Рішення про ліквідацію ДАБІ та створення замість неї окремих органів, між якими будуть розподілені функції ДАБІ, Уряд ухвалив ще 13 березня 2020 року. Відповідні постанови Кабміну набули чинності 15 березня 2020 року.

35. Відповідно до частин першої, п`ятої статті 104 Цивільного кодексу України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.

Юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до Реєстру запису про її припинення.

36. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується витягом з Реєстру (на час подання заяв про заміну сторони виконавчого провадження), ДІМ України припинено 25 серпня 2021 року.

37. Водночас згідно з усталеною правовою позицією Верховного Суду України (викладеною у постановах від 04 березня 2014 року у справі № 21-8а14, від 27 травня 2014 року у справі № 21-108а14), яку згодом підтримав Верховний Суд, зокрема, у постанові від 26 травня 2021 року у справі № 140/90/20 та постанові від 30 листопада 2022 року у справі № 640/15797/21, суть якої у тому, що ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою. У цьому акті має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їх передання іншим органам виконавчої влади. Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні, то саме посилання на те, що особа ліквідується, є недостатнім.

38. У справі ж, що розглядається, судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що у Постанові № 1340 при прийнятті рішення про ліквідацію ДІМ України жодного обґрунтування щодо доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій ліквідованої особи або їхньої передачі органам виконавчої влади не наведено.

Навпаки, ДІАМ, крім переданих завдань та функцій, які були покладені на ДІМ України, було передано управління індивідуально визначеним майном ДІМ України та розміщено її за адресою, де знаходилась ДІМ України. Передано і фінансування, яке було передбачено для ДІМ України. А саме, як уже зазначалось, відповідно пункту 4 Постанови № 1340 забезпечення діяльності ДІАМ та заходи, пов`язані з ліквідацією ДАБІ, у 2021 році здійснюються в межах видатків, передбачених ДІМ України та Державній сервісній службі містобудування, що в цій частині свідчить про передачу залишку невикористаних видатків ДІМ України у 2021 році ДІАМ.

39. Також Верховний Суд звертає увагу, що окрім позивача, із заявою про заміну боржника виконавчого провадження у справі № 640/26865/20 звернулось Головне управління Державної казначейської служби України у місті Києві, на виконанні якого знаходиться виконавчий лист, обґрунтовуючи свою заяву неможливістю реального виконання рішення суду в частині стягнення заробітної плати за час відсторонення від виконання посадових обов`язків, а відтак суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку про наявність підстав для заміни сторони виконавчого провадження, виходячи з необхідності забезпечення виконання рішення суду, яке набрало законної сили.

40. Зважаючи на викладене, Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка з дотриманням норм процесуального права.

41. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновки судів попередніх інстанцій.

42. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційні скарги необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

ІV. Судові витрати

43. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

по с т а н о в и в:

1. Касаційні скарги Кабінету Міністрів України та Державної інспекції архітектури та містобудування України залишити без задоволення.

2. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 грудня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 травня 2023 року у справі № 640/26865/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді В. Е. Мацедонська

О. Р. Радишевська