Ухвала

від 14.02.2024 по справі 807/1314/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

УХВАЛА

14 лютого 2024 року

м. Київ

справа №807/1314/17

адміністративне провадження № К/990/2081/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,

суддів: Тацій Л.В., Стеценка С.Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 807/1314/17

за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Тячівської районної державної адміністрації, Рахівської районної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Карпатський біосферний заповідник, Міжнародна благодійна організація «Екологія-Право-Людина», Ясінянська селищна рада, Усть-Чорнянська селищна рада, Лопухівська сільська рада, про визнання незаконними та скасування розпоряджень, провадження по якій відкрито

за касаційними скаргами ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , Міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина» на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2022 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Шевчук С.М., суддів: Кухтея Р.В., Носа С.П.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач-1, ОСОБА_1 ), ОСОБА_2 (далі по тексту - позивач-2, ОСОБА_2 ), ОСОБА_3 (далі по тексту - позивач-3, ОСОБА_3 ) звернулися до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Тячівської районної державної адміністрації (далі по тексту - відповідач-1, Тячівська РДА), Рахівської районної державної адміністрації (далі по тексту - відповідач-2, Рахівська РДА), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Карпатський біосферний заповідник (далі по тексту - третя особа-1, Заповідник), Міжнародна благодійна організація «Екологія-Право-Людина» (далі по тексту - третя особа-2, МБО «Екологія-Право-Людина»), Ясінянська селищна рада (далі по тексту - третя особа-3), Усть-Чорнянська селищна рада (далі по тексту - третя особа-4), Лопухівська сільська рада (далі по тексту - третя особа-5), про визнання незаконними та скасування розпоряджень:

- голови Тячівської РДА № 214 від 31 травня 2017 року «Про затвердження детального плану території»;

- голови Рахівської РДА №135 від 15 травня 2017 року «Про затвердження детального плану території туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець» за межами населених пунктів.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що затверджені оскаржуваними розпорядженнями детальні плани територій (далі по тексту - ДПТ) не відповідають законодавчо визначеним підставам та не відсилаються до схем планування області, не відображають ні державних, ні регіональних інтересів. Всупереч норм ст. 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план територій не містить текстової та графічної частини, а відтак на час його затвердження, фактично, був відсутній.

Позивачі наголошують, що попри вимоги ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року №555 (далі за текстом - Порядок №555), відповідачами не забезпечено проведення громадських слухань в установлені порядок і спосіб, чим порушені їх права на участь у прийнятті рішень.

Зауважують, що відповідачі не врахували та проігнорували відсутність стратегічної екологічної оцінки ДПТ, що свідчить про порушення ст. 4, 5 Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті, який ратифіковано Законом України № 562-VIII від 01 липня 2015 року. Стратегічна екологічна оцінка повинна здійснюватися у процесі розроблення ДПТ і до подання його на затвердження.

Окрім зазначеного стверджують, що відповідачі залишили поза увагою, що територія, яка охоплюється ДПТ, входить до території гірських Карпат та оголошена територією Смарагдової мережі, яка з 2016 року перебуває під охороною Бернської Конвенції «Про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі» та рамкової конвенції «Про охорону та сталий розвиток Карпат», відповідно до яких територія Східного Свидовця входить до мережі особливо цінних з точки зору біорізноманіття територій.

Розташування центральної частини курорту в межах природоохоронної території нанесе значну шкоду її природним комплексам. При цьому, з огляду на цінність екосистем територій, на якій заплановано будівництво туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець», відсутність належної оцінки впливу на них такого будівництва також унеможливлює стверджувати про правомірність оскаржуваного ДПТ.

Поряд з викладеним підкреслюють, що відповідачами при прийнятті спірних розпоряджень були перевищені повноваження та не враховані державні інтереси під час планування розвитку території гірських Карпат та їх особливу цінність, позаяк статтею 12 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що схеми планування окремих частин території України, зокрема, гірських територій Карпат, розробляється за рішенням Кабінету Міністрів України. Відтак, на переконання позивачів, Закарпатська обласна та районні державні адміністрації не мають права планувати документи регіонального рівня за відсутності відповідного рішення Уряду України.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Справа розглядалася судами неодноразово.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 19 липня 2022 року у справі №817/1314/17 позов задоволено.

Визнано протиправними та скасовані розпорядження голови Тячівської районної державної адміністрації № 214 від 31 травня 2017 року «Про затвердження детального плану території» та розпорядження голови Рахівської районної державної адміністрації Закарпатської області №135 від 15 травня 2017 року «Про затвердження детального плану території туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець» за межами населених пунктів».

Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що територія, на якій планується розміщення туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець», розміщується в гірських районах, у зв`язку з чим схема планування цієї частини території з урахування вимог ст. 12 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» має здійснюватися на підставі рішення Кабінету Міністрів України.

Оголошення, які були подані відповідачами в місцеві газети про обговорення процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості щодо затвердження детального плану розвитку території, не відповідали вимогам щодо їх змісту, встановленим Порядком № 555. До того ж, для ознайомлення громадськості не були надані усі графічні матеріали містобудівної документації.

Водночас, ні стаття 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ні приписи Порядку №555 взагалі не є застосовними до спірних правовідносин, оскільки регулюють порядок громадського обговорення рішень, які прийняті органом місцевого самоврядування, а не місцевими державними адміністраціями.

Поряд з цим, з огляду на приписи ст. 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», проекти нормативно-правових актів місцевих державних адміністрацій виносяться на громадське обговорення шляхом оприлюднення в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», що також не було дотримано відповідачами.

Також при прийнятті оскаржуваних розпоряджень відповідачі безпідставно посилалися на схему планування території Закарпатської області, що можливе тільки при відсутності адміністративного району, а не на схему планування території району.

Вирішуючи питання про наявність у позивачів права на звернення до суду із цим позовом, суд першої інстанції з посиланням на положення Орхуської конвенції Європейської Економічної Комісії ООН про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля, яка ратифікована Законом України № 832-ХІV від 06 липня 1999 року (далі по тексту - Орхуська конвенція), прийшов до висновку, що оскільки вказані розпорядження стосуються затвердження плану території, де планується будівництво туристично-рекреаційного комплексу, розміщеного у двох гірських районах одночасно, в одному з яких мешкають позивачі, то оскаржувані рішення безпосередньої зачіпають їх права та інтереси як мешканців даної місцевості, оскільки вони, як представники відповідної громади, мають право брати участь в обговоренні та внесенні пропозицій до нормативно-правових актів щодо розміщення, будівництва, інших робіт, які будуть мати вплив на їх життя, здоров`я, умови проживання та навколишнє природне середовище.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2022 року апеляційні скарги Тячівської районної державної адміністрації та Рахівської районної державної адміністрації Закарпатської області задоволено.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 19 липня 2022 року у справі № 807/1314/17 скасовано.

Ухвалено постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Тячівської районної державної адміністрації, Рахівської районної державної адміністрації про визнання незаконним та скасування розпоряджень відмовлено.

Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що на момент виникнення спірних правовідносин було передбачено експертизу лише містобудівної документації на державному рівні. Крім того, на час прийняття оскаржуваних розпоряджень, норма ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не містила вимог щодо проведення експертизи при розробці детального плану територій поза межами населених пунктів.

За висновком суду апеляційної інстанції, законодавець передбачив можливість розроблення детального плану території за межами населених пунктів певного адміністративного району відповідно до розпорядження районної державної адміністрації на підставі схеми планування відповідної області, водночас з обов`язковим урахуванням державних і регіональних інтересів. Дотримання відповідачами таких вимог підтверджується змістом описової частини спірного ДПТ.

Суд апеляційної інстанції також зазначив, що, всупереч доводів позивачів, детальний план території, на виконання вимог ст. 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», поряд з описовою містить графічну частину, яка була дослідження під час апеляційного розгляду справи.

Визнаючи необґрунтованим висновок суду першої інстанції про необхідність розроблення схеми планування гірських територій Карпат виключно за рішенням Кабінету Міністрів України, суд апеляційної інстанції зазначив, що норма статті 12 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не дає підстав стверджувати, що такі повноваження Уряду України стосуються всіх без винятку гірських територій Карпат. Чинне законодавство не визначає, щодо якої частини гірських територій Карпат розроблення схеми планування має здійснюватися за розпорядженням Кабінету Міністрів України. Крім того, на час прийняття оскаржуваних розпоряджень на нормативному рівні взагалі не було визначено, які території Карпат належать до гірських.

Водночас судом апеляційної інстанції підкреслено, що учасниками справи не заперечується, що оскаржуваний детальний план територій відповідає Схемі планування Закарпатської області, яка, у свою чергу, відповідає Генеральній схемі планування території України. До того ж, положення ДПТ узгоджуються із стратегією розвитку регіону до 2031 року.

Поряд з іншим, Восьмий апеляційний адміністративний суд вказав на те, що відповідачами було дотримано вимоги щодо проведення громадських слухань, доступ до проекту детального плану територій та його графічної частини було забезпечено всім бажаючим у приміщеннях відповідних місцевих рад. Водночас, за висновками суду апеляційної інстанції, окремі недоліки оголошень не можуть мати безумовним наслідком скасування оскаржуваних розпоряджень з огляду на встановлення обставин забезпечення у цілому права громадськості на ознайомлення та обговорення проекту детального плану територій.

Відхиляючи аргументи позивачів та третіх осіб про те, що затверджений оскаржуваними розпорядженнями «Детальний план» містить негативний вплив на довкілля території, на яку він поширюється, суд апеляційної інстанції визнав їх передчасними і такими, що не дають підстав уважати спірні розпорядження відповідачів незаконними, адже детальний план територій не є документом щодо фактичного проектуванням будівництва і не є початком такого. Детальний план територій - це лише намір раціонального використання території згідно схеми планування.

Окрім того, суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що на момент виникнення спірних правовідносин чинне законодавство не передбачало екологічних експертиз на стадії розробки детального плану, а лише на стадії будівництва, а відтак права позивачів, які стосуються ймовірного негативного впливу на довкілля території не було та не могло бути порушено на час ухвалення оскаржуваних розпоряджень.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

3. 17 січня 2023 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , МБО «Екологія-Право-Людина».

У касаційній скарзі скаржники просять скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2022 року у справі №817/1314/17, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 19 липня 2022 року залишити в силі.

Як на підстави касаційного оскарження заявники вказують на те, що:

- суд апеляційної інстанції застосував норми ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку №55 без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 13 березня 2020 року у справі №320/6466/18, від 27 вересня 2022 року у справі №320/1510/20, від 04 вересня 2019 року у справі №0940/1392/18, від 03 грудня 2021 року у справі №369/7844/17;

- відсутні висновки Верховного Суду щодо питання застосування норм права, які були застосовані судом апеляційної інстанції, зокрема, ст. 12 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

- ця справа має значний суспільний інтерес з огляду на площу запланованого до будівництва гірськолижного курорту, його місцерозташування та вплив на навколишнє природнє середовище.

В обґрунтування касаційної скарги скаржники зазначають, що, на відміну від суду першої інстанції, судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми статті 12 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», якою прямо без винятків передбачено необхідність розроблення схеми планування гірських територій Карпат як окремої частини території України за рішенням Кабінету Міністрів України. Відтак, на переконання скаржників, висновки суду апеляційної інстанції про те, що існування такої схеми планування не перешкоджає затвердженню детального плану територій, є безпідставними.

Заявники стверджують, що суд апеляційної інстанції фактично вийшов за межі предмету спору, оскільки досліджував відповідність спірного ДПТ на предмет відповідності містобудівної документації вищого рівня, а не дотримання порядку та процедури його прийняття взагалі.

Також позивачами 1, 3 та третьою особою-2 наголошено, що всупереч висновків суду апеляційної інстанції доказів оприлюднення проекту ДПТ в установленому законодавством порядку відповідачами не надано, а в опублікованих оголошеннях відсутня вказівка на місце можливого ознайомлення з проектом містобудівної документації. У свою чергу, незабезпечення оприлюднення такого проекту чи доступу до нього нівелює мету громадського обговорення. Указані порушення, на переконання скаржників, не можуть вважатися формальними, як безпідставно зазначив суд апеляційної інстанції.

Окрім наведеного скаржники зазначають про неправильне та відмінне від висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 06 жовтня 2022 року у справі №806/1243/17, застосування судом апеляційної інстанції положень ст. 6 Орхуської конвенції у площині участі громадськості при розробленні містобудівної документації - детального плану територій, на яких можливе будівництво туристично-рекреаційного комплексу.

Поряд з іншим скаржники зазначають про необхідність формування висновку Верховного Суду щодо необхідності проведення стратегічної екологічної оцінки проектів детальних планів територій, які розроблені до набрання чинності Законом України «Про стратегічну екологічну оцінку», з огляду на норми прямої дії Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті, ратифікованого Законом України від 01 липня 2015 року №562-VIII.

За результатом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 січня 2023 року визначено склад колегії суддів: ОСОБА_5 (головуючий суддя), Рибачук А.І., Бучик А.Ю.

4. Ухвалою Верховного Суду від 25 січня 2023 року відкрито касаційне провадження за цією касаційною скаргою.

14 червня 2023 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 13 червня 2023, у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 08 червня 2023 року № 622/0/15-23 «Про звільнення ОСОБА_5 з посади судді Верховного Суду у зв`язку із поданням заяви про відставку», згідно з наказом Голови Верховного Суду від 08 червня 2023 року № 1723-к (№1723/0/5-23) «Про відрахування судді ОСОБА_5 зі штату Верховного Суду», проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.

Відповідачі подали відзив на касаційну скаргу, у якому просили залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін.

Інші учасники справи правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористалися.

5. Верховний Суд ухвалою від 13 лютого 2024 року призначив касаційну скаргу до розгляду у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції на 14 лютого 2024 року.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Під час розгляду справи в судах попередніх інстанцій встановлено такі обставини.

18 грудня 2012 року Державним підприємством «Укрдержбудекспертиза» затверджено експертний звіт №00-0719-12/МД щодо розгляду містобудівної документації «Схеми планування території Закарпатської області», розрахунковий період планування якої 2031 рік (т. 3 а.с. 170-174).

17 травня 2013 року рішенням Закарпатської обласної ради №731 затверджено проект Схеми планування території Закарпатської області, розроблений Державним підприємством Українським державним науково-дослідним інститутом «Діпромісто» на замовлення Управління регіонального розвитку, містобудування та архітектури Закарпатської обласної державної адміністрації, який розроблений у розвиток Генеральної схеми планування території України (т. 2 а.с. 205-209).

Відповідно до розділів «Перспективний розвиток оздоровчо-рекреаційної та туристичної галузу Закарпатської області» (ст. 77) та «Території переважного курортно-реакційного освоєння» Схеми планування території Закарпатської області (ст. 137-138) передбачено наступні напрямки розвитку оздоровчо-рекреаційної, туристичної галузей області. Зокрема, передбачено, що основними територіями освоєння є:

1) Рахівський район; проектом пропонується резервування 24 500 га під освоєння 25,5 тис. місць, з них 22 тисячі місць для відпочиваючих в гірських - рекреаційних комплексах у районі смт. Ясіня (ГРК «Близниця») - 10 тисяч місць, с. Лазерщина (ГРК «Петрос») - 7 тисяч місць та у місті Рахів (ГРК «Магура») - 5,0 тисяч місць;

2) Тячівський район; проектом пропонується резервування 23 700 га, з розміщенням відпочиваючих 18 000 осіб, а зокрема: смт. Усть Чорна (ГРК «Свидово») - 1 000 місць, с. Руська Мокра (ГРК «Пропа») - 3 000 місць, смт. Буштиново - 2 000 місць, смт. Солотвино - 500 місць, с. Красна (ГРК «Плеско») - 5 000 місць.

12 жовтня 2016 року листом Закарпатської обласної адміністрації скеровано на адресу Рахівської районної державної адміністрації Державні інтереси для їх урахування при розробленні містобудівної документації Детального плану території туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець» за межами населених пунктів смт. Ясіння та с.Чорна Тиса (т. 4 а.с. 147-164).

Відповідно до вказаних Державних інтересів по Закарпатській області планується нове будівництво більш ніж на 94,5 тисяч місць в оздоровчих та рекреаційних (туристичних) закладах. Основними територіями освоєнь є Рахівський район. Проектом пропонується під освоєння 25,5 тис. місць, з них 22 тисячі місць в гірських рекреаційних комплексах у районі смт. Ясіня (ГРК «Близниця») - 10 тисяч місць, с. Лазерщина (ГРК «Петрос») - 7 тисяч місць та у місті Рахів (ГРК «Магура») - 5,0 тисяч місць. Обсяги нового будівництва по оздоровчим, реакраційним та туристичним закладам, гірсько-рекреаційним комплексам смт. Ясіня становить 10000 місць.

20 січня 2017 року головою Рахівської державної адміністрації прийнято розпорядження №14 «Про розроблення детального плану території туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець» за межами населених пунктів, яке міститься на сайті Рахівської РДА серед розпоряджень 2017 року (т. 1 а.с. 15).

08 квітня 2017 року в районній народній газеті «Зоря Рахівщини» № 27-28 (т. 1 а.с. 59) розміщено оголошення «Про проведення громадських слухань щодо попереднього обговорення та затвердження детального плану розвитку територій Ясінянської та Чорнотисянської сільської сільських рад за межами населених пунктів», в якому зазначено, що:

- пропозиції подаються протягом місяця від дати опублікування оголошення до Ясінянської селищної та Чорнотисянської сільської ради;

- громадські слухання відбудуться 19 квітня о 10 годині за адресою. с. Чорна Тиса, вул. Центральна,170 а, актова зала будинку культури, та 19 квітня - о 14-ій годині в смт. Ясіня, вул. Борканюка,7 актова зала Ясінянської селищної ради.

Листами Чорнотисянського та Ясінянського сільських голів від 10 травня 2017 року, адресованих начальнику відділу містобудування та архітектури Рахівської РДА головному архітектору Бондарчук О.В., повідомлялося, що під час проведення громадського обговорення пропозицій від громадськості не надходило.

Поряд з цим судами встановлено, що 13 квітня 2017 року відбулося засідання архітектурно-містобудівної ради при відділі містобудування та архітектури Рахівської РДА, на якому, згідно протоколу № 9, було запропоновано після врахування зауважень та доповнень Ясінянській селищній та Чорнотисянській сільській радам провести громадські слухання щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту містобудівної документації.

19 квітня 2017 року складено протокол громадських слухань щодо обговорення та затвердження детального плану розвитку територій Чорнотисянської сільської ради за межами населеного пункту Рахівського району, згідно якого вирішено затвердити детальний план для розробки знеособленого проекту землеустрою на території Ясінянської та Чорнотисянської сільських рад за межами населених пунктів орієнтовною площею 1400 га під розташування туристичного комплексу «Свидовець» з мережею підвісних пасажирських канатних доріг, лижних трас та готельно-рекреаційною інфраструктурою. За це рішення проголосувало 58 жителів села, проти - 1 (т. 2 а.с. 52-55, т. 4 а.с. 185-188) .

Також 19 квітня 2017 року складено протокол проведення громадських слухань щодо обговорення та детального плану територій за межами населеного пункту смт. Ясіня для розташування туристично-рекреаційного комплексу, згідно якого вирішено затвердити детальний план території за межами населеного пункту смт. Ясіня для розташування туристично-рекреаційного комплексу. За це рішення голосувало 51 людина, «проти» - немає, «утримались» - немає (т. 4 а.с. 181 -184).

15 травня 2017 року головою Рахівської державної адміністрації прийнято розпорядження №135 «Про затвердження детального плану території туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець» за межами населених пунктів смт. Ясіння та с. Чорна Тиса орієнтовною площею земельної ділянки 1400 га відповідно до проекту районного планування:

- згідно ст. ст. 6, 39 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», ст. ст. 16, 19, 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

- на виконання пункту 4.12 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Мінрегіонрозвитку № 290 від 16 листопада 2011 року, розпорядження голови Рахівської державної адміністрації № 14 від 20 січня 2017 року;

- враховуючи проведені громадські слухання, лист Ясінянської селищної ради №365 від 10 травня 2017 року, лист Чорнотисянської сільської ради (т. 1 а.с. 14).

Згідно роздруківки із сайту Рахівської РДА це розпорядження міститься серед «розпоряджень за 2017 рік».

Поміж іншим, 21 квітня 2017 року головою Тячівської РДА прийнято розпорядження №152 «Про розроблення детального плану території туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець» за межами населеного пункту, яке згідно роздруківці із сайту Тячівської РДА міститься у розділі «Розпорядження голови РДА».

29 квітня 2017 року в інформаційному віснику Тячівщини «Дружба» № 47-50 (т. 1 а.с. 23) опубліковано оголошення, відповідно до якого:

- розпочато процедуру розгляду та врахування пропозицій громадськості щодо попереднього обговорення щодо затвердження детального плану розвитку території Лопухівської сільської ради за межами населеного пункту. Пропозиції подаються протягом місяця від дати опублікування оголошення до Лопухівської сільської ради;

- громадські слухання відбудуться 11 травня 2017 року о 13-00 годині за адресою: с. Лопухів, вул. Калініна,100а у приміщенні сільської ради.

16 травня 2017 року Закарпатською обласною державною адміністрацією направлено лист №06-32/1079 про урахування Державних інтересів при розробленні детального плану території туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець» за межами села Лопухово, Тячівського району (т. 4 а.с. 165-175).

Відповідно до вказаних Державних інтересів по Закарпатській області планується нове будівництво оздоровчих та рекреаційних (туристичних) закладів. Основними територіями освоєнь є: Тячівський район, зокрема: смт. Усть Чорна - 1000 місць, с. Руська Мокра - 3000 місць, смт. Буштиново - 2000 місць, смт. Солотвино - 500 місць, с. Красна - 5000 місць.

11 травня 2017 року складено протокол громадських слухань щодо обговорення та затвердження детального плану розвитку території Лопухівської сільської ради за межами населеного пункту Тячівського району Закарпатської області, згідно якого вирішено затвердити детальний план для розробки знеособленого проекту землеустрою на території Лопухівської сільської ради за межами населеного пункту орієнтовною площею 18 га під розташування туристичного комплексу «Свидовець» з мережею підвісних пасажирських канатних доріг, лижних трас з готельно-рекреаційною інфраструктурою (т. 1 а.с.18, т. 4 а.с. 176-180).

31 травня 2017 року головою Тячівської державної адміністрації прийнято розпорядження №214 «Про затвердження детального плану території» туристично -рекреаційного комплексу «Свидовець» за межами населеного пункту Лопухів на території Лопухівської сільської ради Тячівського району:

- відповідно до ст. 6, 39 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», ст. ст. 16, 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

- на виконання пункту 4.12 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Мінрегіонрозвитку № 290 від 16 листопада 2011 року, розпорядження голови Тячівської районної державної адміністрації від 21 квітня 2017 року № 152 «Про розробку детального плану території»;

- розглянувши заяву та подані до неї матеріали ТОВ «Наша спадщина» (т. 1 а.с. 12).

Указане розпорядження згідно роздруківці із сайту Тячівської РДА міститься у розділі «Розпорядження голови РДА».

Судом апеляційної інстанції також встановлено, із змісту Детального плану території за межами населених пунктів смт. Ясіня, с. Чорна Тиса Рахівського району та с. Лопухів Тячівського району для розташування туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець» вбачається, що його розроблення здійснено на підставі Схеми планування території Закарпатської області, розробленої ДП Українським державним НДІ «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя, а також з урахуванням Державних інтересів розвитку Рахівського та Тячівськово районів (пункт 3 розділу, іменованого «Підстави для розроблення детального плану території», вказаного Детального плану).

Детальний план території за межами населених пунктів смт. Ясіня, с. Чорна Тиса Рахівського району та с. Лопухів Тячівського району для розташування туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець» розроблений як:

- схема інженерного обладнання території М:12000, на якому серед іншого наявні умовні позначення заказників, заповідників, водних об`єктів розташованих в зоні даної території між витягами (графічні матеріали);

- текстові матеріали (Шифр 017-ДТ-17): з метою уточнення проекту районного планування щодо відводу земельних ділянок для будівництва та обслуговування туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець» за межами населених пунктів смт. Ясіня, с. Чорна Тиса Рахівського району, с. Лопухово Тячівського району Закарпатської області, розроблені ТзОВ «Наша спадщина». Серед іншого зазначено, що: детальним планом території пропонується використати вільні від забудови площі, розмістивши на них квартали малоповерхової котеджної забудови, готелі, гастроінфраструктуру, комерційні об`єкти, парковки для автомобілів, усі необхідні сервіси для задоволення потреб відпочивальників і населення прилеглих територіальних громад, відповідну інженерну та комунікаційну мережу для повноцінного функціонування запроектованого ТРК.

Згідно завдання на проектування на розробку містобудівної документації замовником є Тячівська райдержадміністрація.

У розділі 4 текстової частини Детального плану зазначено, що:

- Тячівський район, як адміністративно-територіальна одиниця Закарпатської області утворений у 1946 році з центром у м. Тячів. На півдні межує з Румунією. Більшість території займають гори;

- Рахівський район складається з міста Рахів, трьох селищ міського типу та 28 сіл і є найбільшим за площею та питомою вагою унікальних природоохоронних комплексів в Закарпатській області. Селище Ясіня розташоване біля підніжжя гірських масивів Чорногори і Свидовця. Село Чорна Тиса розташоване неподалік курортів Буковель та Драгобрат.

У розділі 8 текстової частини Детального плану зазначено:

- Свидовецький хребет один із системоутворюючих елементів ландшафтів Українських Карпат, розташований на заході Рахівського району, адміністративно-територіальної одиниці Закарпатської області. Район розташований у найбільш високогірній частині Українських Карпат;

- Хребет Свидовець вважають центром Європи. Цей хребет розташований на південному сході високогірної частини Українських Карпат і межує на південному сході з місцем, де розташований Географічний центр Європи (поблизу села Ділове Рахівського району);

- адміністративно територія курорту охоплює три територіальні громади.

Відповідно до розділу 28.3 «Вплив на біорізноманіття» обумовленого Детального плану (сторінка 55) під капітальні споруди будуть проведені ландшафтні (в сенсі лісового законодавства) рубки. Площа запроектованих ландшафтних рубок, як суцільних так і вибіркових буде меншою за площу щорічних суцільних рубок на даній території.

Розділом 28.5 вказаного Детального плану (сторінка 57-59) передбачено, що наступним етапом після розробки детального плану території буде розробка комплексного проекту оцінки впливів на навколишнє середовище і здоров`я населення. Ці напрацювання будуть реалізовані при проектуванні кожного конкретного об`єкту комплексу. Ці проекти будуть направлені на громадські обговорення щодо ймовірних екологічних наслідків та проведена екологічна експертиза, що в свою чергу гарантує дотримання необхідних особливих умов використання даної території і забезпечення усіх заходів щодо збереження природних екосистем регіону.

Пунктом 37.1 розділу «Обмеження забудови з урахуванням охорони культурної спадщини» Детального Плану (сторінка 70) передбачено, що на проектованій території відсутні об`єкти культурної спадщини, тому обмеження не встановлюються.

Основними природоохоронними об`єктами на території Рахівського та Тячівських районів є «Карпатський біосферний заповідник», «Апшенський» гідрологічний заповідник, «Радомирський» ботанічний заповідник, «Станіслав» ботанічний заповідник, «Чорна Тиса» іхтіологічний заповідник, «Біла та Чорна Тиса» іхтіологічний заповідник, «Радянські Карпати» лісовий заповідник. Також на прилеглих територіях розташовані заповідні урочища, пам`ятки природи загальнодержавного значення: «Скелі близнюки» ботанічна пам`ятка, «Анромеда» ботанічна пам`ятка, «Сосна гірська Жереп» ботанічна пам`ятка, «Ясен звичайний» ботанічна пам`ятка. Також, на території смт. Ясіня неподалік центральної частини розташована пам`ятка архітектури національного значення «Стуківська церква та дзвіниця (дерев`яна 1824 року) та на території села Лазіщина «Петропавлівська церква та дзвіниця».

Проте, вищеперелічні об`єкти не потрапляють в зону впливу запроектованого туристичного комплексу «Свидовець». При розробленні туристичних маршрутів для відвідувачів комплексу дані об`єкти будуть включені в туристичні маршрути регіону.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

7. Колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про необхідність передачі справи на розгляд до Великої Палати Верховного Суду, оскільки справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики з огляду на таке.

Законом України від 02 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів» (далі по тексту - Закон № 1402-VІІІ) передбачено, що Верховний Суд як найвищий суд у системі судоустрою України покликаний забезпечувати сталість та єдність судової практики.

Завдання Великої Палати Верховного Суду установлені статтею 45 Закону № 1402-VІІІ, частиною другою якої передбачено, що Велика Палата Верховного Суду: 1) у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права; 2) діє як суд апеляційної інстанції у справах, розглянутих Верховним Судом як судом першої інстанції; 3) аналізує судову статистику та вивчає судову практику, здійснює узагальнення судової практики; 4) здійснює інші повноваження, визначені законом.

Таким чином, Велика Палата Верховного Суду переглядає судові рішення в касаційному порядку саме з метою забезпечення однакового застосування судами норм права та виключно у визначених законом випадках.

8. Ключовими питаннями, які підлягають вирішенню у ході розгляду цієї справи та відповіді на які зумовлять подальший розвиток права у відповідній сфері суспільних відносин є застосування положень статей 12 та 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»:

- щодо можливості розроблення детального плану територій поза межами населеного пункту за відсутності схеми планування частини територій України, яка має розроблятися за рішенням Кабінету Міністрів України, та відсутності окреслених меж таких територій, однак за наявності схеми планування території області;

- щодо визначення обсягу компетенції обласних та районних державних адміністрацій при затвердженні детального плану території, яким охоплюються частини територій декількох районів однієї області.

9. Як було зазначено вище, одним з ключових питань, яке підлягає вирішенню у межах цього спору, є застосування норми статті 12 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у поєднанні з приписами статті 19 цього ж Закону щодо можливості розроблення детального плану територій поза межами населеного пункту за відсутності схеми планування частини територій України, яка має розроблятися за рішенням Кабінету Міністрів України.

Так, правові та організаційні основи містобудівної діяльності і забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів встановлює Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (далі по тексту - Закон №3038-VI; тут і надалі застосовується у редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин).

За приписами статті 1 Закону №3038-VI у цьому Законі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:

1) Генеральна схема планування території України - містобудівна документація, що визначає концептуальні вирішення планування та використання території України;

2) генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;

3) детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;

7) містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій;

9) план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон;

12) схеми планування території на регіональному рівні - планувальна документація, яка розробляється у розвиток Генеральної схеми планування території України та визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови, використання територій адміністративно-територіальних одиниць та їх окремих частин;

13) територія - частина земної поверхні з повітряним простором та розташованими під нею надрами у визначених межах (кордонах), що має певне географічне положення, природні та створені в результаті діяльності людей умови і ресурси;

Відповідно до частин першої і другої статті 2 Закону №3038-VI планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає: прогнозування розвитку територій; забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів; встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності; розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об`єктів; реконструкцію існуючої забудови та територій; збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об`єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень; створення та розвиток інженерно-транспортної інфраструктури; створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення; проведення моніторингу забудови; ведення містобудівного кадастру; здійснення контролю у сфері містобудування.

Інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів.

Розділ ІІІ Закону №3038-VI регламентує загальні засади планування територій.

Так, згідно із частиною першою статті 11 указаного Закону планування територій на державному рівні здійснюється шляхом розроблення відповідно до закону Генеральної схеми планування території України, схем планування окремих частин території України, а також внесення змін до них.

Особливості розроблення та затвердження схем планування окремих частин території України визначає стаття 12 Закону №3038-VI, якою передбачено, що за рішенням Кабінету Міністрів України розробляються схеми планування окремих частин території України: кількох областей, узбережжя Чорного та Азовського морів, гірських територій Карпат, територій, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, та інших територій з підвищеним техногенним навантаженням чи ризиком виникнення надзвичайних ситуацій (частина перша).

Замовниками схем планування окремих частин території України є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради (частина друга).

Схеми планування окремих частин території України затверджуються рішенням замовників таких схем (частина третя).

Склад, зміст, порядок розроблення схем планування окремих частин території України визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (частина четверта).

За правилами статті 13 Закону №3038-VI планування територій на регіональному рівні здійснюється шляхом розроблення схем планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів.

За рішенням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних (районних) державних адміністрацій можуть розроблятися схеми планування окремих частин Автономної Республіки Крим, областей (районів).

Статтею 14 Закону №3038-VI передбачено, що рішення про розроблення схем планування території Автономної Республіки Крим, областей, районів або про внесення змін до них чи окремих їх розділів приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідна обласна або районна рада.

Організація розроблення та внесення змін до схем планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів здійснюється відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними та районними державними адміністраціями.

Замовником схем планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідні обласні та районні ради.

Схеми планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів затверджуються рішенням відповідних рад за умови отримання позитивного висновку державної експертизи.

Склад, зміст, порядок розроблення містобудівної документації на регіональному рівні визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Приписи частини першої статті 16 Закону №3038-VI визначають, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Так, відповідно до частини першої статті 19 Закону №3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Положеннями частині другої указаної статті Закону №3038-VI передбачено, що детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів.

Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.

Із змісту норм частини четвертої статті 19 Закону №3038-VI випливає, що детальний план території визначає:

1) принципи планувально-просторової організації забудови;

2) червоні лінії та лінії регулювання забудови;

3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами;

4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території;

5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування;

6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови;

7) черговість та обсяги інженерної підготовки території;

8) систему інженерних мереж;

9) порядок організації транспортного і пішохідного руху;

10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі;

11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Частинами п`ятою, шостою та абзацом восьмим статті 19 Закону №3038-VI передбачено, що детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.

Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Детальний план території за межами населеного пункту розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання.

Механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях (далі - містобудівна документація) на час виникнення спірних правовідносин було визначено Порядком розроблення містобудівної документації, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року №290 (далі по тексту - Порядок №290).

Розділом IV Порядку №290 регламентовані питання розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні.

Так, пунктом 4.2 Порядку №290 передбачено, що рішення про розроблення детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту, або внесення змін до нього приймає відповідна районна державна адміністрація, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї при розробленні детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту, є районна державна адміністрація, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації (абзац третій пункту 4.3 Порядку №290).

Відповідно до пункту 4.8 Порядку №290 детальний план території розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови. Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту, а якщо територія розташована за межами населеного пункту, відповідно до схеми планування території району (в разі відсутності адміністративного району - відповідно до схеми планування території Автономної Республіки Крим, області).

Згідно з пунктом 4.9 Порядку №290 крім функцій, визначених у пункті 1.4 розділу I цього Порядку, замовник розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні:

- звертається до обласної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим (для міст обласного та республіканського Автономної Республіки Крим значення), Мінрегіону України (для міст Києва та Севастополя) щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення генерального плану населеного пункту;

- забезпечує проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проекті містобудівної документації на місцевому рівні в порядку, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555 «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні».

За правилами абзацу другого пункту 4.12 Порядку №290 детальний план території, розташованої за межами населеного пункту, розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Отже, за загальним правилом детальний план територій, розташованих за межами населених пунктів, повинен розроблятися відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів. Поряд з цим, згадані вище норми частини першої статті 12 Закону №3038-VI містять застереження про те, що схеми планування окремих частин території України, зокрема, гірських територій Карпат, розробляються за рішенням Кабінету Міністрів України.

Принагідно у цьому контексті звернутися також до Генеральної схеми планування України, затвердженої Законом України «Про Генеральну схему планування території України» від 7 лютого 2002 року № 3059-III (далі по тексту - Генеральна схема).

За нормами цього Закону Генеральна схема визначає пріоритети та концептуальні вирішення планування і використання території країни, вдосконалення систем розселення та забезпечення сталого розвитку населених пунктів, розвитку виробничої, соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури, формування національної екологічної мережі.

Главою 5 розділу ІІІ Генеральної схеми передбачено, що з метою забезпечення ефективного використання територій, що мають особливу господарську, екологічну, наукову, естетичну цінність, передбачається розвиток за державної підтримки, зокрема, територій із значним природоохоронним, рекреаційним, оздоровчим, історико-культурним потенціалом, високим рівнем виробничо-містобудівного освоєння та природно-техногенної небезпеки - приміські зони міст Києва, Харкова, Дніпропетровська, а також Кримське узбережжя Чорного моря, Закарпатська область, заплави річки Сіверський Донець, курорти Бердянськ, Трускавець, гирла річок Дніпра, Дунаю, Дністра, Південного Бугу.

Відповідно до глави 1 розділу IV Генеральної схеми її реалізація розрахована на два етапи: 2001-2010 та 2011-2020 роки.

На першому етапі передбачається: удосконалення законодавчого, наукового, інформаційного, проектного, організаційного забезпечення планування території на загальнодержавному рівні; організація проведення моніторингу реалізації Генеральної схеми; здійснення першочергових заходів щодо планування території відповідно до вирішень Генеральної схеми, які забезпечуватимуть досягнення найбільшого економічного, соціального та екологічного ефекту.

На другому етапі передбачається здійснення заходів щодо планування території відповідно до вирішень Генеральної схеми та проведення моніторингу її реалізації.

Главою 2 указаного розділу Генеральної схеми передбачено, що її реалізація забезпечується органами державної влади та органами місцевого самоврядування в порядку, визначеному законодавством.

З метою забезпечення реалізації Генеральної схеми Кабінет Міністрів України, зокрема, приймає рішення про розроблення схем планування окремих частин території України.

Отже, положенням Генеральної схеми кореспондують приписи вже неодноразово згаданої вище частини першої статті 12 Закону №3038-VI, які уповноважують Кабінет Міністрів України виступати ініціатором розробки схем планування окремих частини територій України, зокрема, гірських територій Карпат.

На сьогоднішній день поняття гірських територій Карпат законодавчо не визначено, як і не окреслена межа територій, які охоплюються таким поняттям.

Натомість, на час виникнення спірних правовідносин чинним є Закон України від 15 лютого 1995 року № 56/95-ВР «Про статус гірських населених пунктів в Україні», який встановлює критерії, за якими населені пункти набувають статусу гірських, визначає основні засади державної політики щодо розвитку гірських населених пунктів та гарантії соціального захисту громадян, що у них проживають, працюють або навчаються.

Цей Закон було введено в дію постановою Верховної Ради України від 15 лютого 1995 року № 57/95-ВР.

Крім того, на виконання вказаної постанови Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову від 11 серпня 1995 року №647 «Про перелік населених пунктів, яким надається статус гірських». До такого переліку були включені, зокрема, село Лопухів Лопухівської сільської ради Тячівського району, селище міського типу Ясіня Ясінянської селищної ради та село Чорна Тиса Чорнотисянської сільської ради Рахівського району Закарпатської області. Тобто, до відповідного переліку включені населені пункти, за межами територій яких відповідними районними державними адміністраціями розроблено Детальний план територій, у подальшому затверджений оскаржуваними у цій справі розпорядженнями.

Повертаючись до питання, на яке слід відповісти у межах цього спору, колегія суддів вкотре наголошує, що детальний план територій, розташованих за межами населених пунктів, повинен розроблятися відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів.

Комплексний аналіз норм статей 11 і 12 Закону №3038-VI свідчить, що планування територій на державному рівні здійснюється шляхом розроблення, зокрема, схем планування окремих частин території України, у тому числі гірських територій Карпат, за рішенням Кабінету Міністрів України.

Виходячи з положень статті 19 Закону №3038-VI з огляду на приписи статті 12 Закону №3038-VI, постає питання, чи є достатньою наявність схеми планування території Закарпатської області для розробки та затвердження детального плану територій декількох районів цієї області у випадку, якщо така територія розташована за межами населених пунктів, які законодавчо віднесені до гірських, однак нормативного віднесення відповідної території до гірських територій Карпат законодавство не містить. До того ж, чи можна вважати державні інтереси врахованими у розумінні норми цього Закону за умови, якщо схема планування гірських територій Карпат Урядом України не затверджена.

Колегія суддів зауважує, що у судовій практиці як Верховного Суду України, так і Верховного Суду відсутні висновки щодо застосування частини першої статті 12 Закону №3038-VI як окремо в частині повноважень Кабінету Міністрів України, так і через призму статті 19 цього Закону в частині компетенції районних державних адміністрацій здійснювати розробку детального плану територій поза межами населених пунктів, щодо яких схема планування має бути затверджена не лише на регіональному, а й на державному рівні.

Важливість та винятковість цього питання постає не тільки у межах цього спору, а й для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики при подальших розробках детальних планів територій, адже майбутня повоєнна відбудова України стосуватиметься не лише окремих населених пунктів, а й ряду областей, узбережжя Чорного та Азовського морів, які зазнали та продовжують зазнавати руйнівного впливу агресії російської федерації, розробка схеми планування територій яких має здійснюватися за рішенням Кабінету Міністрів України.

10. Ще одним завданням, розв`язання якого нерозривно пов`язане з порушеними вище питаннями, є встановлення компетенції районних державних адміністрацій при затвердженні детального плану територій, який охоплює декілька районів області.

Так, вже згаданим вище абзацом другим частини другої статті 19 Закону №3038-VI передбачено, що розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.

За правилами абзацу другого пункту 4.12 Порядку №290 детальний план території, розташованої за межами населеного пункту, розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Оперуючи поняттям «на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації», законодавець не унормовує випадки, коли детальний план території, що розташована за межами населених пунктів, охоплює декілька районів однієї області. Не дає однозначної відповіді на це питання й згадана вище норма абзацу другого пункту 4.12 Порядку №290.

Отже, обмежуючи повноваження районної державної адміністрації із затвердження детального плану територій адміністративними межами відповідного району, законодавство не дає однозначної відповіді на питання, чи вправі декілька районних державних адміністрацій затверджувати власними розпорядженнями детальний план територій в частині відповідного адміністративного району і в такому випадку такий детальний план набуває статусу містобудівної документації на місцевому рівні в цілому, чи в такому випадку слід вважати, що такий адміністративний район відсутній, а відтак виключною компетенцією щодо його розгляду і затвердження наділяється відповідна обласна державна адміністрація.

11. Відповідно до частини другої статті 3 Конституції України головним обов`язком держави є утвердження та забезпечення прав і свобод людини; забезпечення прав і свобод, крім усього іншого, потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004).

Згідно з частиною першою статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

За правилами частини першої статті 129 Основного Закону суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.

У статтях 2, 6 та 242 Кодексу адміністративного судочинства України поняття верховенства права деталізоване. Ці норми передбачають, що однією з основних засад (принципів) адміністративного судочинства є верховенство права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави; рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права; суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права та застосовує його з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Колегія суддів зауважує, що дотримання принципу верховенства права можливе лише за умови застосування судами під час розгляду та вирішення справ законодавчого акта, який відповідає критерію «якості закону».

У дослідженні Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеційська Комісія; Venice Commission) під назвою «Мірило правовладдя» («Rule of law checklist», розроблене і затверджене на 106-й пленарній сесії 11- 12 березня 2016 року) міститься висновок про те, що поняття «якість закону», зокрема, охоплює таких два складових елементи:

1. передбачуваність актів права (чи наслідки приписів права є передбачуваними? чи укладено акти права в зрозумілий спосіб? чи вказує нове законодавство чітко на те, що попередньо ухвалене (і яке саме) законодавство скасовано або змінено? чи зміни інкорпоровано до зведеної версії приписів актів права, припустимої для суспільства?);

2. сталість і послідовність приписів права (чи є приписи актів права сталими та послідовними? чи є приписи актів права сталими настільки, що вони зазнають змін лише за належного попередження про це? чи є їх застосування послідовним?).

У рішеннях Європейського суду з прав людини (далі по тексту - ЄСПЛ) сформувалась стала практика щодо визначення відповідних критеріїв.

Так, ЄСПЛ у справі «Щокін проти України» (заяви № 23759/03 та № 37943/06, п. 50?56) зазначив, зокрема, що верховенство права, один із основоположних принципів демократичного суспільства, притаманний усім статтям Конвенції; відсутність в національному законодавстві необхідної чіткості та точності, які передбачали можливість різного тлумачення…, порушує вимогу «якості закону», передбачену Конвенцією, та не забезпечує адекватний захист від свавільного втручання публічних органів державної влади у майнові права заявника.

Так само уніфіковано ЄСПЛ інтерпретував «якість законодавства» і в іншому своєму рішенні, а саме, у справі «Сєрков проти України» (заява № 39766/05, п. 51; державні органи неправомірно зобов`язали заявника сплатити податок) «… якість законодавства … - доступне для зацікавлених осіб, чітке і передбачуване у застосуванні»; відсутність необхідної передбачуваності та чіткості національного законодавства з важливого питання, що призводило до його суперечливого тлумачення судом, стала причиною порушення вимог положень Конвенції щодо «якості закону».

Як зазначено у пункті 186 рішення ЄСПЛ у справі «Промислово-фінансовий Консорціум «Інвестиційно-металургійний Союз» проти України» (заява № 10640/05, п. 186) принцип законності передбачає, що чинні положення національного законодавства є достатньо доступними, чіткими та передбачуваними у своєму застосуванні (рішення у справі «Беєлер проти Італії» [ВП] (Beyeler v. Italy), заява № 33202/96, пункти 109, 110). Аналогічно національне законодавство має надавати засіб юридичного захисту від свавільного втручання державних органів влади у права, захищені Конвенцією (рішення у справі «Хасан і Чауш проти Болгарії» [ВП] (Hasan and Chaush v. Bulgaria), заява № 30985/96, п. 84).

Аналогічні підходи застосовані цим Судом також у багатьох інших справах, зокрема, Hentrich v. France, заява № 13616/88, п. 42; Lithgow and Others v. the United Kingdom, заяви 9006/80, 9262/81 та ін., п. 110; Alisic and Others v. Bosnia and Herzegovina, Croatia, Serbia, Slovenia and the Former Yugoslav Republic of Macedonia [ВП], заява № 60642/08, п. 103; Centro Europa 7 S.R.L. and di Stefano v. Italy [ВП], заява № 38433/09, п. 187; Hutten-Czapska v. Poland [ВП], заява № 35014/97, п. 163.

Крім того, у справі «Новік проти України» (заява № 48068/06, п. 19) ЄСПЛ зробив висновок, що надзвичайно важливою умовою є забезпечення загального принципу юридичної визначеності. Вимога «якості закону» у розумінні пункту 1 статті 5 Конвенції означає, що закон має бути достатньо доступним, чітко сформульованим і передбачуваним у своєму застосуванні для убезпечення від будь-якого ризику свавілля.

12. У площині вищенаведеного колегія суддів зазначає, що поняття «виключність» презюмує наявність певних ознак, зокрема, відсутність усталеної судової практики, наявності складної колізії у нормативному регулюванні спірних правовідносин та з урахуванням існування кількісного критерію.

На думку колегії суддів, окреслені вище правові проблеми, попри невідповідність їх кількісному критерію, носять характер виключних, суспільно важливих і таких, що зумовлюють необхідність забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики саме Великою Палатою Верховного Суду відповідно до частини п`ятої статті 346 КАС України.

Відповідно до частини п`ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

На підставі викладеного, колегія суддів Верховного Суду у Касаційному адміністративному суді дійшла висновку про наявність підстав для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Керуючись статтями 346, 347 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

у х в а л и в :

Справу № 807/1314/17 за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Тячівської районної державної адміністрації, Рахівської районної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Карпатський біосферний заповідник, Міжнародна благодійна організація «Екологія-Право-Людина», Ясінянська селищна рада, Усть-Чорнянська селищна рада, Лопухівська сільська рада, про визнання незаконними та скасування розпоряджень, - передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т.Г.

Судді Стеценко С.Г.

Тацій Л.В.