Окрема думка

від 15.10.2024 по справі 807/1314/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ОКРЕМА ДУМКА

15 жовтня 2024 року

м. Київ

справа №807/1314/17

адміністративне провадження №К/990/2081/23

Судді Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Стеценка С.Г. на постанову Верховного Суду від 09 жовтня 2024 року у справі №807/1314/17 за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Тячівської районної державної адміністрації та Рахівської районної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивачів: Карпатський біосферний заповідник, Міжнародна благодійна організація «Екологія-Право-Людина», Лопухівська сільська рада; треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів: Ясінянська селищна рада, Усть-Чорнянська селищна рада, про визнання незаконними та скасування розпоряджень Рахівської РДА від 15 травня 2017 року №135 «Про затвердження детального плану території» та Тячівської РДА від 31 травня 2017 року №214 «Про затвердження детального плану території».

Сутність справи та рішення Верховного Суду.

15 травня 2017 року прийнято розпорядження голови Рахівської РДА №135 «Про затвердження детального плану території туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець» за межами населених пунктів смт Ясіня та с. Чорна Тиса орієнтовною площею 1400 га».

31 травня 2017 року прийнято розпорядження голови Тячівської РДА №214 «Про затвердження детального плану території», яким затверджено детальний план території туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець» за межами населеного пункту Лопухів на території Лопухівської сільської ради Тячівського району.

Вважаючи, що при розробці і затвердженні Детальних планів території була порушена встановлена законодавством процедура, позивачі звернулися із позовом до адміністративного суду про визнання незаконними та скасування відповідних розпоряджень відповідачів.

Справа розглядалась судами неодноразово й при первинному її розгляді суди першої та апеляційної інстанцій дійшли протилежних висновків щодо обґрунтованості позовних вимог. Верховний Суд постановою від 29 вересня 2021 року, скасувавши рішення попередніх інстанцій, справу направив на новий розгляд до суду першої інстанції.

За результатами повторного судового розгляду рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 19 липня 2022 року позов задоволено; визнано протиправними та скасовано оспорювані Розпорядження. Обґрунтовуючи своє рішення, суд першої інстанції, виходячи з положень статей 12, 19 Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI та встановивши, що оскаржувані детальні плани територій (далі - ДПТ) затверджені РДА на підставі Схеми планування території Закарпатської області, а не окремої Схеми планування гірської території Карпат, дійшов висновку про протиправність оспорюваних рішень РДА.

Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 15 грудня 2022 року скасував рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 19 липня 2022 року й відмовив у задоволенні позовних вимог. За позицією суду апеляційної інстанції, законодавець передбачив можливість розроблення ДПТ за межами населених пунктів певного адміністративного району відповідно до розпорядження РДА на підставі схеми планування відповідної області. Дотримання відповідачами таких вимог підтверджується змістом описової частини спірних ДПТ.

За результатами розгляду касаційної скарги ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , Міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина» Верховний Суд постановою від 09 жовтня 2024 року скасував постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2022 року, залишивши в силі рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 19 липня 2022 року як таке, що, за висновком суду касаційної інстанції, відповідає закону.

Ключові правові питання даної справи.

Ключовими питаннями, які підлягали вирішенню у ході розгляду цієї справи та відповіді на які сприяли б висловленню Верховним Судом, як найвищим судом у системі судоустрою України, правової позиції у спірних правовідносинах, забезпечення сталості та єдності судової практики й подальший розвиток права у відповідній сфері, є такі:

1) Карпати є унікальним природним скарбом визначної краси, важливою частиною екологічного, економічного, культурного, рекреаційного довкілля та середовища існування, національним багатством всього Українського народу. Відтак, чи наділені дві РДА (Тячівська та Рахівська) компетенцією на затвердження детального плану територій для розміщення туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець»?

2) Роль Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади у забезпеченні реалізації планування території України на державному рівні, зокрема гірських територій Карпат (стаття 12 Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року №3038-VI; далі - Закон №3038-VI), у тому числі крізь призму статті 19 цього Закону; вплив рішення суду при вирішенні спору щодо розробки детального плану окремих частин території України на юридично значимі права та обов`язки Уряду та можливість розгляду спору без залучення Кабінету Міністрів України до участі у справі.

3) Чи справедливим було винесення остаточного рішення у цій справі за наявності непоодиноких випадків неправильного застосування норм матеріального права та порушення процесуальних норм? Чи не було б за таких умов доцільним скасування рішень судів попередніх інстанцій й направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції?

Мотиви, які лежать в основі непогодження із рішенням Верховного Суду.

Поділяючи окремі положення мотивувальної частини постанови Верховного Суду у вказаній справі, все ж вважаю, що викладена в ній позиція з основних питань є вразливою та не достатньо мотивованою, не ґрунтується на встановлених у ході розгляду справи судами попередніх інстанцій дійсних обставинах, які могли б підтвердити чи спростувати важливі факти, які мають значення для справи, що у сукупності призвело до неповного з`ясування обставин справи.

Мотиви непогодження - далі в окремій думці.

1. Недостатня увага до оцінки доказів, що унеможливило формулювання об`єктивної правової позиції по суті спору і, як наслідок, зумовило неправильне вирішення справи.

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду, на жаль, приділила недостатню увагу правильності оцінки доказів, яка була надана судами попередніх інстанцій.

Як стверджується у постанові Верховного Суду, судами у справі встановлено, що ДПТ розроблені на підставі Схеми планування території Закарпатської області, затвердженої рішенням Закарпатської обласної ради №731 від 17 травня 2013 року, яка розроблена ДП Українським державним НДІ «Дніпромісто» на замовлення Управління регіонального розвитку, містобудування та архітектури Закарпатської ОДА у розвиток Генеральної схеми планування території України та з урахування Державних інтересів розвитку Рахівського та Тячівського районів, які скеровані розробнику Закарпатською обласною адміністрацією листами №06-32/1079 від 16 травня 2017 року та від 12 жовтня 2016 року.

Водночас, погоджуючись з висновком суду першої інстанції про те, що заявлена у Детальному плані територія відноситься до території гірських Карпат, колегія КАС ВС таку свою позицію побудувала лише на зазначенні у текстовій та картографічній частинах затвердженого ДПТ про те, що територія, на якій планується розміщення туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець», розміщується саме в гірських районах - Тячівському та Рахівському. Однак, при цьому колегія суддів не вказала на докази, які б беззаперечно підтверджували входження територій, на які затверджені ДПТ, до територій гірських Карпат України, або свідчили б про зворотнє.

Відтак, при касаційному перегляді залишено поза увагою нез`ясування у ході розгляду справи по суті на підставі належних та допустимих доказів справжнього статусу (природи) територій Карпат, їх меж, зважаючи на те, що на сьогоднішній день поняття гірських територій Карпат законодавчо не визначено, як і не окреслена межа територій, які охоплюються таким поняттям.

Слід зазначити, що зміст норм статей 11 і 12 Закону №3038-VI свідчить, що планування територій на державному рівні здійснюється шляхом розроблення, зокрема, схем планування окремих частин території України, у тому числі гірських територій Карпат, за рішенням Кабінету Міністрів України.

Виходячи з положень статті 19 Закону №3038-VI з огляду на приписи статті 12 цього Закону, вважаю, що залишений колегією КАС ВС поза увагою проявлений судами попередніх інстанцій недостатній підхід до з`ясування фактичних обставин у справі, що мають важливе значення, унеможливив у ході касаційного перегляду формулювання чіткої правової позиції по суті спору. Зокрема, мова йде про надання відповіді на важливе питання - чи є достатньою наявність схеми планування території Закарпатської області для розробки та затвердження детального плану територій декількох районів цієї області у випадку, якщо така територія розташована за межами населених пунктів, які законодавчо віднесені до гірських, однак нормативного віднесення відповідної території до гірських територій Карпат законодавство не містить.

Колегією КАС ВС також не приділено й належної уваги встановленню/невстановленню судами попередніх інстанцій обставин звернення Закарпатської обласної ради до Кабінету Міністрів України, як суб`єкта забезпечення реалізації планування території України на державному рівні, із пропозицією про прийняття рішення щодо розроблення схеми планування гірських територій Карпат та затвердження її замовником в порядку частин другої, третьої статті 12 Закону №3038-VI, хоча такі обставини (щодо дотримання встановленої законодавством процедури) стосуються безпосередньо предмету доказування у межах спірних відносин і мають істотне значення для вирішення даного спору.

2. Ненадання судами чіткої відповіді на питання щодо ролі, яку мав відігравати Кабінет Міністрів України при прийнятті рішення щодо планування території туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець». Незалучення Уряду України до участі у справі як третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору.

Так, за загальним правилом, як вже зазначено вище, детальний план територій, розташованих за межами населених пунктів, повинен розроблятися відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів. Поряд із цим, згадані вище норми частини першої статті 12 Закону №3038-VI містять застереження про те, що схеми планування окремих частин території України, зокрема гірських територій Карпат, розробляються за рішенням Кабінету Міністрів України.

За приписами частини першої статті 12 Закону №3038-VI за рішенням Кабінету Міністрів України розробляються схеми планування окремих частин території України: кількох областей, узбережжя Чорного та Азовського морів, гірських територій Карпат, територій, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, та інших територій з підвищеним техногенним навантаженням чи ризиком виникнення надзвичайних ситуацій.

Вказане чітко демонструє, що моря, гори, території, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи - це не питання місцевого значення, це загальнодержавні пріоритети.

Тобто, норми законодавства уповноважують виступати розробником схем планування окремих частин територій України, зокрема гірських територій Карпат, виключно Кабінет Міністрів України.

Отож, якщо виходити з формально-юридичного розуміння наведених вище приписів, змісту та обсягу фактичних передумов, які спричинили спір у цій справі, можна констатувати, що саме Кабінет Міністрів України в контексті спірних правовідносин уповноважений забезпечувати реалізацію планування території України на державному рівні, зокрема окремих її частин, у тому числі гірських територій Карпат.

Проте, ні судові рішення судів попередніх інстанцій у цій справі, ні постанова Верховного Суду від 09 жовтня 2024 року, щодо якої висловлюється окрема думка, не містять відповіді на питання - чи зміст статті 12 Закону №3038-VI дає підстави стверджувати, що визначені у ній повноваження Уряду України стосуються всіх без винятку гірських територій Карпат, ролі Кабінету Міністрів України у забезпеченні реалізації планування території України на державному рівні, зокрема окремих її частин, й, як наслідок, можливості розроблення детального плану територій поза межами населеного пункту за відсутності рішення Уряду України про розроблення схеми планування частини територій України.

До того ж, правова позиція, обрана більшістю членів колегії суддів при розгляді цієї справи, засвідчила, що, за їхнім переконанням, предмет цього спору не стосується законодавчо визначених повноважень та компетенції Кабінету Міністрів України й можливість вирішення даного публічно-правового спору без участі Уряду України. Не можу розділити такий висновок, так як вважаю, що результат розгляду цієї справи безпосередньо вплине на права, обов`язки та інтереси Кабінету Міністрів України як суб`єкта забезпечення реалізації планування території України на державному рівні, зокрема окремих її частин.

Важливість залучення судом в адміністративних справах третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору, підтверджується, зокрема, положеннями частини третьої статті 317 та частини третьої статті 353 КАС України, згідно з якими прийняття судом рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі, є обов`язковою підставою для скасування судом апеляційної інстанції судового рішення та ухвалення нового рішення суду, а також обов`язковою підставою для скасування судового рішення судом касаційної інстанції з направленням справи на новий розгляд.

Тобто, участь у справі третіх осіб з одного боку обумовлена завданням адміністративного судочинства, а з іншого - вимогами процесуального законодавства про законність і обґрунтованість судового рішення. Правовим наслідком незалучення до участі у справі третіх осіб є порушення конституційного права на судовий захист, оскільки особи не беруть участі у справі, вирішення якої може безпосередньо вплинути на їх права, свободи, інтереси або обов`язки та не реалізують комплексу своїх процесуальних прав.

Однак, на порушення приписів процесуального закону та принципів адміністративного судочинства внаслідок незалучення до участі у справі третьої особи - Кабінету Міністрів України як судом першої інстанції, так і апеляційної інстанції Верховним Судом уваги звернуто не було. На моє переконання, такі допущені судами порушення зобов`язували Верховний Суд в обов`язковому порядку скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції, а справу направити на новий розгляд в силу вимог частини третьої статті 353 КАС України.

3. Залишення поза увагою наявності/відсутності у адвоката Іванової Я.О. права діяти в межах повноважень від імені Тячівської районної державної адміністрації та Рахівської районної державної адміністрації під час розгляду справи у судах першої та апеляційної інстанцій.

У ході касаційного розгляду справи представник одного із позивачів у своїх поясненнях стверджував, що повноваження адвоката Іванової Я.О., яка діяла в судах попередніх інстанцій в інтересах Тячівської районної державної адміністрації та Рахівської районної державної адміністрації, не були підтверджені у встановленому законодавством порядку.

Судова практика, в тому числі і Великої Палати Верховного Суду, засвідчує, що чітка та передбачувана вимога статті 131-2 Конституції України щодо належного представництва особи в суді є складовою частиною забезпечення ефективного захисту процесуальних прав кваліфікованою особою, функціонування системи правосуддя, відповідає гарантованому статтею 59 Конституції України праву на професійну правничу допомогу та не є обмеженням права на доступ до суду.

Підпунктом 11 пункту 16-1 «Перехідні положення» Конституції України передбачено, що представництво органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах виключно прокурорами або адвокатами здійснюється з 01 січня 2020 року.

Положення частини четвертої статті 59 КАС України дають підстави для висновку, що повноваження адвоката як представника підтверджуються одним з таких документів, зокрема: довіреністю; ордером, виданим відповідно до Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність».

Нормами КАС України установлені також відповідні процесуальні наслідки у разі відсутності у представника (адвоката) належних документів, що підтверджують повноваження на ведення справи в суді, здійснення від імені особи, яку він представляє, її процесуальних прав та обов`язків.

На вказані обставини колегія КАС ВС уваги не звернула та не відобразила у постанові від 09 жовтня 2024 року мотивів прийнятності/неприйнятності означених вище тверджень представника позивача, не перевірила дотримання судами попередніх інстанцій норм процесуального законодавства у зв`язку із допуском до участі у справі адвоката Іванової Я.О. як представника Тячівської районної державної адміністрації та Рахівської районної державної адміністрації. Зазначене не відповідає вимогам законності і обґрунтованості судового рішення, визначеним статтею 242 КАС України. Хоча підтвердження таких обставин могло б слугувати підставою для застосування відповідних процесуальних наслідків.

Висновок.

Таким чином, у справі №807/1314/17 наявні очевидні вади її судового розгляду. Це не дозволило Суду прийняти обґрунтоване рішення на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин справи, підтверджених належними і допустимими доказами, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відтак, на мою думку, за результатами розгляду касаційної скарги Верховний Суд мав би скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 19 липня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2022 року, а справу №807/1314/17 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

...........................

С.Г. Стеценко,

Суддя Верховного Суду