Постанова

від 21.02.2024 по справі 127/12068/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 лютого 2024 року

м. Київ

справа №127/12068/17

провадження № К/990/31605/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області

на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2022 року (головуючий суддя Гонтарук В. М. судді Біла Л.М., Матохнюк Д.Б.)

у справі №127/12068/17

за позовом Вінницького національного аграрного університету

до Вінницької районної ради Вінницької області,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Агрономічна сільська рада Вінницького району Вінницької області

про визнання протиправним та скасування рішення.

І. РУХ СПРАВИ

1. У червні 2017 року Вінницький національний аграрний університет звернувся до Вінницького міського суду Вінницької області з позовом до Вінницької районної ради Вінницької області, у якому просив: визнати протиправним та скасувати рішення від 29 січня 2016 року №1 в частині включення в межі населеного пункту с. Агрономічне 474,6783 га земель Вінницької обласної державної сільськогосподарської дослідної станції.

2. Ухвалою Вінницького міського суду Вінницької області від 22 грудня 2017 року справу передано для розгляду до Вінницького окружного адміністративного суду.

3. Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року залучено до участі у справі третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Агрономічна сільська рада Вінницького району Вінницької області.

4. Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 13 березня 2018 року заяву Вінницького національного аграрного університету про збільшення розміру позовних вимог від 02 лютого 2018 року прийнято до розгляду. Первинною вимогою позивача було рішення Вінницької районної ради Вінницької області від 29 січня 2016 року №1 в його частині. Відповідно до заяви про збільшення позовних вимог позивач просив скасувати рішення Вінницької районної ради Вінницької області від 29 січня 2016 року №1 повністю.

5. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року, яке було залишене без змін постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2018 року позов задоволено, внаслідок чого:

- визнано протиправним та скасовано рішення Вінницької районної ради Вінницької області від 29 січня 2016 року №1 "Про затвердження проекту землеустрою щодо зміни межі території с.Агрономічне Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області".

6. Постановою Верховного Суду від 08 грудня 2021 року рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2018 року скасовано і направлено справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

7. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 02 травня 2022 року у задоволенні позову відмовлено повністю.

8. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2022 року рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 02 травня 2022 року скасовано. Позов задоволено:

- визнано протиправним та скасовано рішення Вінницької районної ради Вінницької області від 29 січня 2016 року №1 "Про затвердження проекту землеустрою щодо зміни межі території с.Агрономічне Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області".

9. Агрономічна сільська рада Вінницького району Вінницької області із вказаним судовим рішенням суду апеляційної інстанції не погодилася, тому звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, натомість, залишити в силі рішення суду першої інстанції.

10. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд відмовити у задоволенні касаційної скарги і залишити без змін судові рішення. Відповідач надіслав Суду відповідь на відзив.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 17 грудня 2015 року на адресу Вінницької районної ради Вінницького району Вінницької області надійшов лист від Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області від 16 грудня 2015 року № 539 з проханням затвердити проект землеустрою щодо зміни меж населеного пункту с. Агрономічне загальною площею 1006,5 га. Додатком до цього листа був проект землеустрою.

12. Проект землеустрою щодо зміни межі території с. Агрономічне Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області розроблено Державним підприємством "Вінницький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою" відповідно до договору від 03 вересня 2015 року № 3901.

13. Відповідно до матеріалів справи до загальної площі населеного пункту с. Агрономічне включено земельні ділянки загальною площею 866,4414 га., з них 252,1551 га - землі, надані громадянам для індивідуального садівництва, 474,6783 га - землі ДП "Вінницька державна сільськогосподарська дослідна станція", 139,608 га. - інші землі.

14. Земельні ділянки площею 474,6783 га відповідно до матеріалів справи належать до земель державної власності сільськогосподарського призначення.

15. 24 грудня 2015 року постійна комісія Вінницької районної ради з питань регулювання земельних ресурсів, агропромислового розвитку, раціонального природокористування та охорони навколишнього середовища (далі - постійна комісія) на своєму засіданні, розглядаючи питання порядку денного «Про затвердження Проекту землеустрою щодо зміни межі території с.Агрономічне Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області», вирішила перенести розгляд такого питання на наступне засідання постійної комісії після доопрацювання, що підтверджується Протоколом постійної комісії від 24 грудня 2015 року № 3.

16. На підставі листа Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області №539 від 16 грудня 2015 виконавчим апаратом Вінницької районної ради було підготовлено проект рішення "Про затвердження проекту землеустрою щодо зміни межі території с.Агрономічне Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області", який був оприлюднений на офіційному веб-порталі Вінницької районної ради 24 грудня 2015 року.

17. На підтвердження наведеного відповідач надає лист від 08 лютого 2018 року №1 ФОП " ОСОБА_1 ", який відповідно до договору про надання послуг від 05 лютого 2018 року № 57 надає Вінницькій районній раді послуги інформатизації (послуги пов`язані з програмним забезпеченням). За змістом листа, файл з проектом рішення "Про затвердження проекту землеустрою щодо зміни межі території с. Агрономічне Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області" був завантажений в розділ: "Проекти рішень" - "7 скликання" - "Позачергової 5 сесії" на веб-сервер: 24 грудня 2015 року у 15 год. 14 хв., на що є підтверджуючий скріншот з жорстокого диска веб-сервера, на якому розміщений офіційний веб-сайт Вінницької районної ради.

18. У Проекті землеустрою міститься Висновок державної експертизи землевпорядної документації від 23 грудня 2015 року, затверджений начальником ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області, в якому зазначено зауваження та пропозиції до землевпорядної документації. Так, згідно з висновком вказано доопрацювати: документацію зареєструвати на підприємстві, доповнити перелік земельних ділянок державної власності (із зазначенням їх кадастрових номерів, місцезнаходження, площі та цільового призначення), які переходять у комунальну власність відповідної територіальної громади; погодженням сільською радою, районною державною адміністрацією за рахунок території яких планується здійснити розширення її меж; матеріалами виносу адміністративно-територіальних одиниць в натуру (на місцевості) надати з прив`язкою до геодезичних пунктів державної геодезичної мережі відповідно до вимог статті 46 Закону України "Про землеустрій".

Також зазначено, що підсумкова оцінка результатів державної експертизи в цілому проекту землеустрою до зміни межі території с. Агрономічне Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється позитивно та погоджується при умові усунення зауважень.

Контроль за усуненням зауважень покладено на управління Держгеокадастру у Вінницькому районі, про усунення яких повідомити Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області. У разі, якщо відносно об`єкта експертизи будуть встановлені нові відомості чи обставини, що не були належним чином відображені розробниками та мають значення для об`єктивного дослідження та оцінки об`єкта державної експертизи, представлені на обов`язкову державну експертизу землевпорядна документація підлягає додатковій державній експертизі.

19. 27 січня 2016 року головою районної ради прийнято розпорядження №4 «Про скликання позачергової 5 сесії районної ради 7 скликання, яка скликається на 29.01.2016».

20. Спірне питання про затвердження проекту землеустрою щодо зміни межі території с.Агрономічне Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області і включення в межі населеного пункту с. Агрономічне 474,6783 га земель Вінницької обласної державної сільськогосподарської дослідної станції на розгляд позачергової сесії до розпорядження не було включено.

21. 28 січня 2016 року через канцелярію районної ради Агрономічною сільською радою подано лист від 27 січня 2016 року №50, з якого вбачається, що у зв`язку із необхідністю забезпеченням земельними ділянками учасників АТО, сільська рада просить розглянути та позитивно вирішити питання про затвердження проекту землеустрою щодо зміни меж населеного пункту с.Агрономічне на позачерговій сесії Вінницької районної ради, яка відбудеться 29 січня 2016 року. У додатках до листа проект землеустрою щодо зміни межі території с.Агрономічне відсутній.

22. 29 січня 2016 року постійна комісія на своєму засіданні відповідно до порядку денного розглянула лист Агрономічної сільської ради від 27 січня 2016 року №50, та проект землеустрою щодо зміни межі території с. Агрономічне Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області. Згідно з протоколом засідання постійної комісії від 29 січня 2016 року №4 вирішено винести проект рішення на розгляд позачергової сесії районної ради.

23. 29 січня 2016 року Вінницькою районною радою Вінницької області на 5 (позачерговій) сесії Вінницької районної ради 7 скликання прийнято рішення №1, яким затверджено проект землеустрою щодо зміни межі території с. Агрономічне Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області і включено в межі населеного пункту с. Агрономічне, зокрема 474,6783 га земель Вінницької обласної державної сільськогосподарської дослідної станції.

24. Вважаючи вказане рішення протиправним, позивач звернувся до суду для його скасування.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

25. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції, керувався тим, що ні ДП "Дослідне господарство Вінницької державної сільськогосподарської дослідної станції", ні ДП "Агрономічне" не мали належним чином оформленого права постійного користування земельними ділянками площею 474 га на території Агрономічної сільської ради; межі земельних ділянок не були встановлені в натурі; право землекористування не було зареєстроване відповідно до вимог законодавства. Також, питання правонаступництва ВНАУ після Дослідного господарства та отримання прав на землю на території Агрономічної сільської ради були предметом розгляду в господарській справі №902/517/17, за наслідками якої господарський суд Вінницької області виніс рішення від 07 серпня 2017 року, яке залишене без змін постановою Рівненського апеляційного господарського суду від 22 листопада 2017 року. У вказаному рішенні господарський суд дійшов висновку про відсутність у ДП "Агрономічне" прав на земельні ділянки на території Агрономічної сільської ради, а отже законних підстав на передачу таких прав ВНАУ.

26. При цьому судом не встановлено порушення під час прийняття відповідачем оскаржуваного рішення щодо зміни межі території с. Агрономічне, а тому відсутні підстави для його скасування. Так, судом зазначено, що проект рішення оприлюднено на офіційному веб-порталі Вінницької районної ради (www.vinravrada.gov.ua) - 24 грудня 2015 року, а дата прийняття рішення 5 сесії районної ради 7 скликання № 1 "Про затвердження проекту землеустрою щодо зміни межі території с. Агрономічне Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області" - 29 січня 2016 року. Отже Вінницькою районною радою дотримано 20-денний термін (робочих днів, виключаючи вихідні та святкові дні, в тому числі 8 січня, згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2015 року №1155-р "Про перенесення робочих днів у 2016 році") оприлюднення.

27. Суд апеляційної інстанції з такими висновками не погодився і, задовольняючи позов, керувався тим, що судом першої інстанції не враховано, що рішення районної ради з питань затвердження землеустрою щодо зміни меж населеного пункту має бути прийняте з дотриманням положень Закону України «Про доступ до публічної інформації». Оскільки предметом рішення затверджено проект землеустрою щодо зміни межі території с. Агрономічне, до межі якого включено 474,6783 га земель державної власності, цільове призначення якої не відображено у самому рішенні, як не відображено кадастрового номеру в оскаржуваному рішенні, не зазначено місцезнаходження цієї ділянки, то такий Проект має бути додатком до рішення та також публікуватись.

28. Колегія суддів вважала, що чинним законодавством чітко встановлена можливість для розширення меж населених пунктів шляхом прийняття відповідних рішень органом виконавчої влади, якому законом надано право розпорядження відповідними землями, про передачу земельних ділянок із державної у комунальну власність. Разом з тим, передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність здійснюється лише за рішенням органів виконавчої влади про передачу земельної ділянки де зазначаються кадастровий номер земельної ділянки, її місце розташування, площа, цільове призначення, відомості про обтяження речових прав на земельну ділянку, обмеження у її використанні.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

29. У касаційній скарзі відповідач посилається на те, що суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження, з огляду на складність цієї справи. Також зазначає, що суд апеляційної інстанції під час вирішення спору не врахував висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 03 листопада 2021 року у справі №810/3401/17 про те, що питання зміни меж населених пунктів не стосується права власності або користування земельними ділянками конкретних осіб, а направлене на зміну меж населених пунктів у районі, тому неправильно застосував до спірних правовідносин положення статті 117 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), а також висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 15 лютого 2022 року у справі №906/621/19, зробивши висновок про те, що позивачем здійснюється оформлення права постійного користування, однак вказана позиція суперечить статтям 125, 126 ЗК України.

30. Скаржник вважає законними і обґрунтованими висновки суду першої інстанції про те, що позивач не мав на момент звернення до суду належним чином оформленого права постійного користування земельними ділянками площею 474 га на території Агрономічної сільської ради; межі земельних ділянок не були встановлені в натурі; право землекористування не було зареєстроване відповідно до вимог законодавства.

31. На думку Агрономічної сільської ради, позивачем взагалі не доведено про наявні будь-які порушення за результатами прийняття рішення Вінницької районної ради Вінницької області від 29 січня 2016 року №1 «Про затвердження проекту землеустрою щодо зміни межі території с.Агрономічне Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницького району Вінницької області».

32. У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками суду апеляційної інстанції та додатково наголошує на тому, що оскаржуваним рішенням районної ради порушуються права та законні інтереси позивача щодо реалізації та оформлення постійного користування землями сільськогосподарського призначення державної власності. Процедура оформлення постійного користування землями сільськогосподарського призначення державної власності за позивачем розпочалась ще в 2014 відповідно до наказів, які видані уповноваженим органом в межах своєї компетенції, які, в свою чергу є чинними та не скасованими. Більш того, така реалізація своїх прав знайшла своє відображення у наказах за 2017 рік.

33. Також у відзиві зазначено, що оскільки відповідачем прийнято рішення з порушенням положень ЗК України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Регламенту районної ради, Закону України "Про землеустрій", Закону України "Про доступ до публічної інформації", без дотримання необхідного балансу пропорційності, без врахування права особи на участь у процесі обговорення та надання своїх пояснень при прийнятті рішення, без належної публічності, таке рішення підлягає скасуванню. Тому постанова апеляційного суду є законною і обґрунтованою.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

34. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

(а) щодо порушеного права позивача

35. Суд може робити висновок про неправомірність рішень, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень та про порушення у зв`язку із цим прав лише за позовом належного позивача. Оцінка рішень за позовом особи, яка не має права на звернення до суду, яка не є потерпілою у конкретних правовідносинах (є неналежним позивачем), апріорі не може призвести до захисту прав і не узгоджується із завданнями адміністративного судочинства.

36. Тобто, з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення.

37. Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

38. У розвиток цієї конституційної норми, частиною 1 та 3 статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

39. При цьому, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах (стаття 2 КАС України).

40. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в своєму Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

41. Це означає, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

42. Суд зазначає, що таке порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтересів особи - позивача з боку відповідача, яка стверджує про їх порушення.

43. Загальні підходи до судового захисту законних інтересів були сформульовані Верховним Судом у постанові від 20 лютого 2019 року у справі №522/3665/17:

« 70. … що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:

(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

(б) пов`язанний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

(г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»);

(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

71. Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:

(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;

(б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до ч. 2 ст. 124 Конституції України;

(в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);

(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);

(д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

74. З наведеного слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень.

85. … ознаки «потерпілого» від порушення законного інтересу:

(а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов;

(б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності;

(в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду);

(г) існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням».

44. Зазначені критерії не мають застосовуватись механічно та негнучким способом. Суд повинен захищати усе розмаїття законних інтересів особи, а тому у кожній конкретній справі дослідження інтересу особи через призму наведених критеріїв буде слугувати гарантією захисту таких інтересів.

45. У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій встановили, що позивач обґрунтовував своє порушене право тим, що 28 липня 2017 року за Вінницьким національним аграрним університетом зареєстровано право постійного користування земельними ділянками державної власності на території Агрономічної сільської ради Вінницького району загальною площею 153,8642 га, цільове призначення для пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства. Право постійного користування на інші земельні ділянки перебувають в процесі оформлення. Отже, спірне рішення Вінницької районної ради, на переконання позивача, порушує його права та законні інтереси на земельні ділянки сільськогосподарського призначення.

46. Судом апеляційної інстанції додатково встановлено, що спірним рішенням вирішено затвердити проект землеустрою щодо зміни межі території с. Агрономічне Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області і включено в межі населеного пункту с.Агрономічне, зокрема 474,6783 га земель державної власності сільськогосподарського призначення, процедуру оформлення яких розпочато позивачем ще у 2014 році. Використання позивачем земельних ділянок за межами населеного пункту не заперечується представниками третьої особи, проте такі представника вважають використання землі позивачем незаконним.

47. Відповідно до листа сільської ради №264 попереджено позивача, що з метою недопущення самовільного використання земель Агрономічної сільської ради прохання в подальшому не здійснювати засів та обробіток земель, що ввійшла в межі села та не надавати дозвіл іншим особам на вчинення цих дій.

48. За змістом саме цього листа підставою такого попередження про нездійснення засіву та обробітку землі є рішення районної ради 5 сесії 7 скликання від 29 січня 2016 року, яким затверджено Проект землеустрою та включено в межі села, зокрема 474,6783 га. Відповідно до листа Вінницької ОДПІ ГУ ДФС у Вінницькій області надається інформація, що Вінницький національний аграрний університет, згідно з відомостями податкового органу, має у користуванні земельні ділянки по Агрономічній с/р площею 712,056 га, в 2016 році звільнений від сплати земельного податку згідно з підпунктом 282.1.4 пункту 282 Податкового кодексу України.

49. Враховуючи встановлені судами обставини, колегія суддів вважає, що Вінницький національний аграрний університет має законний інтерес на оскарження рішення від 29 січня 2016 року №1 в частині включення в межі населеного пункту с. Агрономічне 474,6783 га земель Вінницької обласної державної сільськогосподарської дослідної станції.

50. Колегія суддів відхиляє посилання у касаційній скарзі на висновки Верховного Суду, зроблені у постанові від 15 лютого 2022 року у справі №906/621/19, оскільки у вказаній господарській справі спір стосувався припинення права постійного користування земельною ділянкою, скасування державного акта на право постійного користування землею та зобов`язання повернути земельну ділянку.

51. Зважаючи на те, що спір у справі №906/621/19 мав іншу специфіку, у порівнянні зі справою, що розглядається, то висновки Верховного Суду, зроблені у постанові від 15 лютого 2022 року у справі № 906 /621/19, не можуть бути аналогічно застосовані до вибору і застосування норм права у справі №127/12068/17.

(б) щодо стверджуваних позивачем порушень під час прийняття оскарженого рішення

52. За приписами пункту 21 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

53. Відповідно до пункту е-1 частини першої статті 10 ЗК України до повноважень районних рад у галузі земельних відносин на території району належить, зокрема, встановлення та зміна меж сіл, селищ, що входять до складу відповідного району.

54. Згідно з частиною другою статті 174 ЗК України рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району, приймаються районною радою за поданням відповідних сільських, селищних рад.

55. Порядок виготовлення проектів землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних утворень визначений статтею 46 Закону України «Про землеустрій» від 22 травня 2003 року №858-IV (далі - Закон №858-VI у відповідній редакції).

56. Статтею 46 Закону №858-IV передбачено, що для встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень розробляються проекти землеустрою щодо встановлення і зміни меж відповідних адміністративно-територіальних утворень. Проекти землеустрою щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень розробляються для створення повноцінного життєвого середовища та створення сприятливих умов їх територіального розвитку, забезпечення ефективного використання потенціалу територій із збереженням їх природних ландшафтів та історико-культурної цінності, з урахуванням інтересів власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, і затвердженої містобудівної документації. Порядок розробки проектів землеустрою щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень установлюється законодавством України. Рішення про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних одиниць є одночасно рішенням про затвердження проектів землеустрою щодо їх встановлення (зміни).

57. Також вказаною нормою визначено вимоги, яким повинен відповідати проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць, а також складові, які останній повинен включати.

58. Згідно з частиною 1 статті 62 Закону №858-VI документація із землеустрою підлягає державній експертизі з метою забезпечення її відповідності вихідним даним та технічним умовам, вимогам законів України, іншим нормативно-правовим актам.

59. Порядок здійснення державної експертизи документації із землеустрою визначається законом (частина 2 статті 62 Закону №858-VI).

60. Відповідно до статті 1 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" від 17 червня 2004 року №1808-IV (далі Закон №1808-IV) державна - експертиза землевпорядної документації (далі - державна експертиза) - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об`єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об`єктів експертизи.

61. У статті 9 Закону №1808-IV визначено, що проекти щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць підлягають обов`язковій державній експертизі землевпорядної документації.

62. Згідно з частинами 1, 2 статті 35 Закону №1808-IV результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи. Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об`єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.

63. За приписами частини 6 статті 35 Закону №1808-IV у разі якщо об`єкт державної експертизи не повною мірою відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, він повертається на доопрацювання. При цьому вказуються конкретні вимоги відповідно до яких необхідно внести зміни і доповнення до об`єкта державної експертизи.

64. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Проект землеустрою щодо зміни меж території с. Агрономічне Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області, розроблений Державним підприємством "Вінницький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою", згідно з договором від 03 вересня 2015 року №3901.

65. Проект землеустрою, містить Висновок державної експертизи землевпорядної документації від 23 грудня 2015 року за №395, в якому наведено перелік зауважень та пропозицій до землевпорядної документації. Зокрема, у Висновку окрім іншого, зазначено: "... доопрацювати: документацію зареєструвати на підприємстві, доповнити перелік земельних ділянок державної власності (із зазначенням їх кадастрових номерів, місцезнаходження, площі та цільового призначення), які переходять у комунальну власність відповідної територіальної громади; погодженням сільською радою, районною державною адміністрацією за рахунок території яких планується здійснити розширення її меж; матеріалами виносу адміністративно-територіальних одиниць в натуру (на місцевості) надати з прив`язкою до геодезичних пунктів державної геодезичної мережі відповідно до вимог статті 46 Закону №858-VI. Зміну межі населеного пункту здійснити відповідно до вимог ЗК України, Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Закону №858-IV та умов, викладених у висновках погоджувальних органів.

Підсумкова оцінка результатів державної експертизи в цілому проекту землеустрою до зміни меж території с. Агрономічне Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється позитивно та погоджується при умові усунення зауважень.

66. Також, вказаний Висновок містить відмітку від 22 січня 2016 року про усунення зауважень, що засвідчено підписом начальника Управління Держгеокадастру у Вінницькому районі Короля А.Д.

67. Апеляційним адміністративним судом встановлено, що районною радою 19 січня 2018 року направлено лист до ГУ управління Держгеокадастру у Вінницькій області з проханням надати інформацію, чи містить проект землеустрою щодо зміни межі території с.Агрономічне посвідчені в установленому порядку копії Генерального плану с. Агрономічне; чи містить проект землеустрою щодо зміни межі території с. Агрономічне рішення органів виконавчої влади, які здійснюють розпорядження землями державної власності про передачу земельних ділянок із державної у комунальну власність та відповідні акти приймання-передачі земельних ділянок (у разі наявності прохання надати належним чином завірені копії вказаних рішень та актів приймання-передачі).

68. У відповідь листом від 23 лютого 2018 року ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області повідомило, що Проект землеустрою містить посвідчену виконавцем робіт копію основного креслення генерального плану с. Агрономічне; містить лист Вінницької районної державної адміністрації від 04 січня 2016 року №01-19/3 про погодження зазначеного проекту, рішення сільської ради «Про погодження проекту землеустрою щодо зміни межі території с.Агрономічне», рішення районної ради «Про затвердження проекту землеустрою щодо зміни межі території с.Агрономічне Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області».

Висновок державної експертизи землевпорядної документації погоджено ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області 23 грудня 2015 року.

69. Відповідно до висновку державної експертизи землевпорядної документації від 23 грудня 2015 року, на який посилається відповідач, техдокументацію слід доповнити переліком земельних ділянок державної власності (із зазначенням їх кадастрових номерів, місцезнаходження, площі та цільового призначення), які переходять у комунальну власність відповідної територіальної громади.

70. Згідно з частиною 4 статті 173 ЗК України землі та земельні ділянки державної власності, включені в межі населеного пункту (крім земель, які не можуть передаватися у комунальну власність), переходять у власність територіальної громади.

Рішення про встановлення меж населеного пункту та витяги з Державного земельного кадастру про межу відповідної адміністративно-територіальної одиниці та про відповідні земельні ділянки, право власності на які переходить до територіальної громади, є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.

71. За загальним правилом повноваження відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо ухвалення рішень про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних розподіляються в залежності від виду адміністративно-територіального утворення. Проте з цього правила є виключення.

72. У постанові Верховного Суду від 03 листопада 2021 року у справі №810/3401/17, на яку є посилання у касаційній скарзі, зазначено, що межі населеного пункту вважаються встановленими, а органи місцевого самоврядування набувають права розпоряджатися земельними ділянками, які відповідно до розроблених проектів щодо встановлення меж відповідної сільської, селищної, міської ради включаються до їх територій, після встановлення (винесення) меж території населеного пункту в натуру (на місцевість), закріплення меж території межовими знаками та внесення відомостей про земельну ділянку до державного земельного кадастру, якщо межі населеного пункті не були встановлені/змінені у іншому порядку передбаченому законодавством, яке діяло на час утворення населеного пункту, його розбудови та/ або зміни меж. Тобто, відповідний орган місцевого самоврядування набуває права розпоряджатися земельними ділянками після встановлення межі населеного пункту в натурі.

73. Наведений висновок підтверджує загальне правило. У справі, що розглядається, загальне правило не може бути застосоване, виходячи з такого.

74. За змістом статті 117 ЗК України передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

75. При цьому, згідно із частиною другою статті 117 ЗК України до земель державної власності, які не можуть передаватися у комунальну власність належать, зокрема, земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна державної власності, а також земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні органів державної влади, державних підприємств, установ, організацій, крім випадків передачі таких об`єктів у комунальну власність.

76. Положеннями статті 122 ЗК України визначено повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування.

77. З 01 січня 2013 року набув чинності Закон України "Про розмежування земель державної та комунальної власності" від 06 вересня 2012 року № 5245-VI. Відповідно до пунктів 3, 4 та 6 розділу ІІ "Прикінцевих та перехідних положень" цього Закону з набранням чинності цим Законом землі державної та комунальної власності в Україні вважаються розмежованими. З дня набрання чинності цим Законом землями комунальної власності відповідних територіальних громад вважаються: а) земельні ділянки: на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності відповідної територіальної громади; які перебувають у постійному користуванні органів місцевого самоврядування, комунальних підприємств, установ, організацій; б) всі інші землі, розташовані в межах відповідних населених пунктів, крім земельних ділянок приватної власності та земельних ділянок, зазначених у підпунктах "а" і "б" пункту 4 цього розділу.

78. При цьому, у державній власності залишаються: а) розташовані в межах населених пунктів земельні ділянки: на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна державної власності; які перебувають у постійному користуванні органів державної влади, державних підприємств, установ, організацій, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук; які належать до земель оборони; б) земельні ділянки, що використовуються Чорноморським флотом Російської Федерації на території України на підставі міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України; в) землі зон відчуження та безумовного (обов`язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи; г) усі інші землі, розташовані за межами населених пунктів, крім земельних ділянок приватної власності та земельних ділянок, зазначених у підпункті "а" пункту 3 цього розділу.

79. У справі, що розглядається, згідно з оскарженим рішенням, у межі с. Агрономічне включено землі ДП "Вінницька державна сільськогосподарська дослідна станція".

80. У зв`язку з цим, суд апеляційної інстанції правомірно застосував до спірних правовідносин положення статті 117 ЗК України у частині необхідності рішення органу державної влади щодо передачі у комунальну власність таких земель.

81. Водночас, як встановлено судом апеляційної інстанції, рішення щодо передачі спірної земельної ділянки уповноваженим органом не приймалось, чіткий перелік земельних ділянок державної власності (із зазначенням їх кадастрових номерів, місця знаходження, площі та цільового призначення), які переходять у комунальну власність відповідної територіальної громади, у документації відсутній, акт приймання-передачі такої земельної ділянки відсутній.

82. Слід погодитися з висновками суду апеляційної інстанції про те, що чинним законодавством чітко встановлена можливість для розширення меж населених пунктів шляхом прийняття відповідних рішень органом виконавчої влади, якому законом надано право розпорядження відповідними землями, про передачу земельних ділянок із державної у комунальну власність. Разом з тим, передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність здійснюється лише за рішенням органів виконавчої влади про передачу земельної ділянки де зазначаються кадастровий номер земельної ділянки, її місце розташування, площа, цільове призначення, відомості про обтяження речових прав на земельну ділянку, обмеження у її використанні.

83. Позивач стверджував про відсутність належної публікації проекту оскарженого рішення на сайті сільської ради, зважаючи на обов`язковість публікації безпосередньо самого проекту землеустрою щодо зміни межі території с. Агрономічне, в якості додатку до рішення.

84. Відповідач зазначав про те, що Проект землеустрою подавався до Вінницької районної ради як додаток до листа Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області від 16 грудня 2015 року № 539 в друкованому варіанті, позивач мав можливість з ним ознайомитися безпосередньо у приміщенні ради або отримати копію за відповідним зверненням. Технічна можливість для відтворення проекту в електронний варіант у відповідача відсутня.

85. У частині 5 статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачено, що не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.

86. Відповідно до пункту 2 частини 1 та частини 3 статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності. Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

87. Частиною 13 статті 46 Закону №858-VI (яка була чинною на момент спірних правовідносин) визначено, що складовою частиною проекту землеустрою щодо встановлення і зміни меж населеного пункту є перелік земельних ділянок державної власності (із зазначенням їх кадастрових номерів, місцезнаходження, площі та цільового призначення), які переходять у комунальну власність відповідної територіальної громади.

88. Згідно з частиною 11 статті 46 Закону №858-VI (яка була чинною на момент спірних правовідносин) проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць складається у паперовій та електронній (цифровій) формах.

89. Аналіз вказаних положень статті 46 Закону №858-VI у редакції, чинній на момент спірних правовідносин, свідчить про правильність висновку суду апеляційної інстанції стосовно того, що районна рада мала обов`язком опублікувати не тільки проект оскарженого рішення, а й безпосередньо Проект землеустрою у повному обсязі в електронному вигляді.

90. Подібна позиція стосовно того, що проект землеустрою повинен мати статус додатків до рішення та також публікуватися разом з відповідним рішенням була висловлена Верховним Судом у постанові від 21 червня 2018 року у справі №824/3129/14-а.

91. Той факт, що позивач міг ознайомитися з проектом оскарженого рішення завчасно на сайті ради і звернутися до ради з вимогою щодо ознайомлення з паперовою частиною самого Проекту землеустрою не спростовує обов`язку відповідача, який існував у той період часу, щодо складення проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць у паперовій та електронній (цифровій) формах і завчасне опублікування всього проекту рішення у строки, визначені законодавством.

92. Відповідно до частини 3 статті 23 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

93. За змістом пункту 4 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.

94. Згідно з пунктом 10 вказаної статті рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

95. Відповідно до пункту 16.5 Регламенту районної ради 7 скликання, в редакції чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення, затвердженого на 2 сесії Вінницької районної ради рішенням від 26 листопада 2015 року №10 пропозиції щодо кожного питання, яке пропонується включити до проекту порядку денного сесії ради або до затвердження порядку денного сесії ради, подається відповідно до Інструкції з діловодства ради та чинного законодавства у формі проекту рішення із супровідним листом, пояснювальною запискою та листом-погодженням. Документи, що подаються до ради пізніше як за 20 робочих днів до відкриття сесії, на розгляд сесії та постійних комісій ради не виносяться, крім виняткових випадків, передбачених пунктом 16.13.

96. Судом апеляційної інстанції встановлено, що пункт 16.13 у Регламенті районної ради відсутній.

Натомість, відповідно до пункту 16.12. Регламенту вказано, що у виняткових випадках після видання розпорядження голови ради про скликання сесії, додатковому включенню до порядку денного підлягають питання, а саме: про затвердження або внесення змін до районного бюджету та суміжних з цим питань; кадрові питання; питання, що потребують негайного розгляду.

Зазначені питання можуть бути внесенні на розгляд ради на вимогу однієї з постійних комісій, депутатських фракцій (груп), голови районної ради або голови Вінницької районної державної адміністрації.

97. Відтак, пунктом 16.12 Регламенту чітко окреслено коло питань, які можуть бути включені додатково до порядку денного. Питання про затвердження землеустрою не підпадає під жодне із ознак, що вказані у пункті 16.12 Регламенту.

98. Як встановлено судом апеляційної інстанції, 27 січня 2016 року головою районної ради прийнято розпорядження №4 «Про скликання позачергової 5 сесії районної ради 7 скликання, яка скликається на 29.01.2016».

Спірне питання про затвердження проекту землеустрою щодо зміни межі території с.Агрономічне Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області і включення в межі населеного пункту с. Агрономічне 474,6783 га земель Вінницької обласної державної сільськогосподарської дослідної станції на розгляд позачергової сесії до розпорядження не було включено.

Агрономічна сільська рада стверджувала про негайну потребу у розгляді відповідного Проекту землеустрою на позачерговій сесії, у зв`язку із необхідністю забезпечення земельними ділянками учасників АТО.

99. Суд апеляційної інстанції вважав, що негайність такого розгляду суперечить пункту 16.12 Регламенту. При цьому, відповідно до оскаржуваного рішення, а саме його вступної частини, останнє прийнято не на підставі листа Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області від 27 січня 2016 року №50 (в якому зазначено про негайну необхідність забезпечення земельними ділянками учасників АТО), а згідно з клопотанням Агрономічної сільської ради від 16 грудня 2015 року №539.

100. Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що відповідачем не доведено правомірності негайності призначення до розгляду цього питання на сесії районної ради. У зв`язку з цим розгляд 29 січня 2016 року Вінницькою районною радою Вінницької області на позачерговій сесії проекту землеустрою щодо зміни межі території с. Агрономічне суперечив положенням Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламенту ради, адже розгляд вказаного проекту землеустрою здійснено без дотримання необхідного балансу пропорційності, та без врахування права особи на участь у процесі прийняття рішення, а також без належної публічності.

101. Колегія суддів відхиляє посилання скаржника на те, що суд першої інстанції розглядав справу у порядку спрощеного позовного провадження, що на його думку є достатньою підставою для скасування рішення суду апеляційної інстанції, зважаючи на те, що перший розгляд справи у суді першої інстанції здійснювався за правилами загального позовного провадження з викликом сторін, розгляд справи у суді апеляційної інстанції також здійснювався з викликом сторін, і тільки після направлення справи на новий розгляд Верховним Судом суд першої інстанції призначив розгляд справи у порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін.

102. Враховуючи викладене, Верховний Суд не встановив порушень норм матеріального і процесуального законодавства під час розгляду цієї справи судом апеляційної інстанції.

103. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

104. З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

105. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судове рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області залишити без задоволення, а постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2022 року у справі №127/12068/17 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб