Постанова

від 21.02.2024 по справі 160/24101/23

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

21 лютого 2024 року м. Дніпросправа № 160/24101/23

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Олефіренко Н.А. (доповідач),

суддів: Божко Л.А., Суховарова А.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в залі судового засідання Третього апеляційного адміністративного суду в м. Дніпрі апеляційну скаргу Павлоградської окружної прокуратури на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19.12.2023 ( суддя першої інстанції Неклеса О.М.) в адміністративній справі №160/24101/23 за позовом Павлоградської окружної прокуратури до Державної служби геології та надр України, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «ВОСТОК 6» про визнання протиправним та скасування наказу, визнання протиправним та скасування спеціального дозволу,-

ВСТАНОВИВ:

До Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Павлоградської окружної прокуратури до відповідача Державної служби геології та надр України, відповідача Товариства з обмеженою відповідальністю ВОСТОК 6, в якій прокуратура просила суд:

Визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 04.07.2018 № 227 щодо надання спеціального дозволу на користування надрами Товариству з обмеженою відповідальністю ВОСТОК 6 (код ЄДРПОУ 34228724).

Визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на використання надрами від 10.12.2018 р. № 6303, виданий Товариству з обмеженою відповідальністю ВОСТОК 6 (код ЄДРПОУ 34228724) для видобування мінеральних природних столових вод для промислового фасування як мінеральна природна столова вода під назвою Аква Натурале на території Межирічського родовища.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19.12.2023 адміністративний позов Павлоградської окружної прокуратури до Державної служби геології та надр України, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «ВОСТОК 6» про визнання протиправним та скасування наказу, визнання протиправним та скасування спеціального дозволу залишено без розгляду.

Ухвала мотивована тим, що у спірних правовідносинах Державна служба геології та надр України є компетентним органом, у якого наявні повноваження щодо звернення до суду з позовом про анулювання спеціального дозволу на користування надрами.

Павлоградська окружна прокуратура, не погодившись з ухвалою суду від звернулася з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просила скасувати ухвалу суду першої інстанції і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.

Отже, реалізація прокурором права на подання позову в інтересах держави потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта стаття 23 вказаного вище Закону).

Зі змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

У справі, що розглядається, прокурор звернувся із позовом до Державної служби геології та надр України, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «ВОСТОК 6» вважаючи протиправним наказ Державної служби геології та надр України від 04.07.2018 № 227 щодо надання спеціального дозволу на користування надрами Товариству з обмеженою відповідальністю ВОСТОК 6.

Колегія суддів зазначає, що таке обґрунтування є сумісним з розумінням "інтересів держави", що узгоджується з правовим висновком Верховного Суду, який міститься, зокрема, у постановах від 24.03.2020 у справі № 806/1001/17, від 16.04.2020 у справі № 826/7696/18 та від 14.05.2020 у справі № 806/998/17, відповідно до якого дотримання встановленого порядку користування надрами становить особливий суспільний інтерес, оскільки відповідно до статті 13 Конституції України надра є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. У зв`язку з цим, важливим є забезпечення та перевірка уповноваженими державними органами чіткого дотримання особами, які виявили бажання отримати спеціальний дозвіл на користування надрами, вимог користування надрами та відповідність таких осіб, визначеним законодавством критеріям (умовам). Тільки такий підхід забезпечить раціональне використання родовищ корисних копалин, а також реалізацію принципу рівності перед законом та запобігання всім формам дискримінації.

З приводу наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає наступне.

У позовній заяві прокурор стверджував про відсутність органу, до повноважень якого належить здійснення контролю за дотриманням процедури надання надр у користування у спосіб, обраний прокурор, тобто шляхом звернення до суду.

Зокрема, вважаючи, що негативні наслідки надання надр у користування без проведення аукціону створюють безпосередню загрозу порушенню інтересів держави та зважаючи на те, що вказані порушення мають бути усунені у найкоротші строки, прокурор обрав саме судовий спосіб захисту інтересів держави.

Отже, вирішуючи питання про наявність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", для представництва прокурором інтересів держави у суді у спірних правовідносинах, суди мали визначити наявність органу, уповноваженого здійснювати контроль у сфері дотримання дозвільної процедури, у тому числі процедури надання спеціального дозволу на користування надрами, права звертатися до адміністративного суду з позовом до Держгеонадра України про визнання протиправними та скасування рішень, прийнятих у межах процедури розгляду питання про надання спеціального дозволу на користування надрами.

Суд першої інстанції дійшов висновку про те, що Державна служба геології та надр України є відповідним дозвільним органом, який має повноваження щодо анулювання спеціального дозволу на користування надрами, з підстав визначених у статті 26 Кодексу України про надра, через що відхилив доводи прокурора про наявність у нього підстав для звернення до суду з цим позовом.

З такими висновками колегія суддів не погоджується, виходячи з наступного.

Так, у цій справі прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах держави як самостійний позивач та визначив відповідачем саме Державну службу геології та надр України, оскаржуючи її рішення.

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19 дійшов таких висновків:

"…Суд зазначає, що зі змісту позовної заяви вбачається, що прокурор діє як самостійний позивач і не здійснює представництво інтересів держави в особі будь-якого з державних органів, що виконують функції контролю за дотриманням встановленої процедури надання спеціального дозволу на користування надрами (Держгеонадра, ДКЗ України або Житомирської обласної ради). При цьому, прокурор зазначав, що органи виконавчої влади, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) за дотриманням вищезазначеними органами встановленого порядку надання спеціального дозволу на користування надрами - Кабінет Міністрів України та Державна регуляторна служба України, не наділені повноваженнями звертатися до суду з позовом про визнання незаконними та скасування дій та рішень Держгеонадра, ДКЗ України або відповідної ради у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами, а волевиявлення цих органів при виконанні своїх функцій, зокрема, щодо державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, прийняття до розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки та погодження видачі спеціального дозволу за результатами розгляду цих матеріалів, не відповідає чинному законодавству.

Отже, самостійне звернення прокурора з цим позовом спрямовано виключно на захист та відновлення порушених інтересів держави.

Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави набувають статусу відповідача.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 липня 2022 року у справі № 910/5201/19.

На цій підставі Суд доходить висновку, що спеціальним законом, а саме - Кодексом України про надра не передбачено право Кабінету Міністрів України, Державної регуляторної служби України або іншого органу звертатися з позовом до суду з метою оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів у правовідносинах, що виникають у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами."

Спірні правовідносини, що виникли у справі № 240/401/19, та у справі, що розгадається, є подібними, а обставини, за яких ці правовідносини винили - релевантними.

Суд також враховує, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у сфері дотримання вимог законодавства про надра та встановленого порядку надання спеціального дозволу на користування надрами, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Отже, суд першої інстанцій дійшов необґрунтованого висновку про відсутність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", для звернення прокурора до суду з метою захисту інтересів держави.

Зазначене узгоджується з правовим висновком Верховного Суду, який міститься у постанові від 29.01.2024 у справі № 160/20090/23.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що апеляційну скаргу слід задовольнити, ухвалу суду першої інстанції скасувати, а cправу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Згідно із статтею 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Відповідно до частини третьої статті 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Отже, з огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали порушені норми процесуального права, що відповідно до ст. 320 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для скасування ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направленню справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст. 139, 242, 243, 250, 308, 312, 315, 320, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Павлоградської окружної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19.12.2023 в адміністративній справі №160/24101/23 скасувати.

Справу за позовом Павлоградської окружної прокуратури до Державної служби геології та надр України, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «ВОСТОК 6» про визнання протиправним та скасування наказу, визнання протиправним та скасування спеціального дозволу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду справи.

Постанова набирає законної сили 21 лютого 2024 року та не підлягає касаційному оскарженню.

Повний текст судового рішення виготовлено 27 лютого 2024 року.

Головуючий - суддяН.А. Олефіренко

суддяЛ.А. Божко

суддяА.В. Суховаров