Постанова

від 05.03.2024 по справі 460/5637/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 березня 2024 року

м. Київ

справа № 460/5637/20

адміністративне провадження № К/9901/36325/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.

розглянув у письмовому провадженні

касаційну скаргу Львівської обласної прокуратури

на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року (суддя Борискін С.А.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 серпня 2021 року (колегія у складі суддів Довга О.І., Глушко І.В., Макарик В.Я.)

у справі № 460/5637/20

за позовом Рівненської місцевої прокуратури

до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - ОСОБА_1

про визнання незаконними та скасування наказів.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. У серпні 2020 року Рівненська місцева прокуратура (далі також - позивач) звернулася до суду із позовом до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради (далі також - відповідач), за участю третьої особи - ОСОБА_1 (далі третя особа, ОСОБА_1 ), в якому просила:

- визнати незаконним та скасувати наказ відповідача від 22.05.2019 за № 75/м «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкту будівництва»;

- визнати незаконним та скасувати наказ відповідача від 10.01.2020 за № 1/Мз «Про внесення змін до містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкту будівництва від 22.05.2019 № 75/М».

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 звернувся до органу місцевого самоврядування із заявою від 06.05.2019 (вх. №01-М112 від 08.05.2019) про надання містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «Будівництво готелю на вул. 16 Липня,15 в м. Рівне ».

3. За результатами розгляду заяви ОСОБА_1 було видано містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва «Будівництво готелю» по вул. 16 Липня,15 в м. Рівне на земельній ділянці к.н. 5610100000:01:041:0176, затверджені наказом від 22.05.2019 №75/М.

4. На заяву ОСОБА_1 від 19.12.2019 (вх.№01-М/317 від 20.12.2019) наказом від 10.01.2020 № 1/Мз до містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва від 22.05.2019 №75/М були внесені зміни у п. 3 розділу «Загальні дані» в частині земельних ділянок, на яких планується будівництво.

5. Позивач, вважаючи, що наведені рішення Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради є такими, що суперечать вимогам законодавства, звернувся до суду.

ІIІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

6. В обґрунтування позовних вимог позивач покликався на те, що рішення Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради суперечать вимогам Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Закону України "Про основи містобудування", Порядку розроблення містобудівної документації, ДБН Б.1.1-14:2012 "Склад та зміст детального плану території", ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" та ДБН В.2.2-15:2019 "Будинки і споруди. Житлові будинки. Основні положення".

Зіставленням матеріалів чинного Генерального плану міста Рівне, Плану зонування території міста Рівне з матеріалами містобудівних умов та обмежень для проектування будівництва, свідчить про їх невідповідність та перевищення встановлених норм забудови земельної ділянки, що суперечить вимогам законодавства.

Серед іншого, позивач зазначає, що відповідно до Генерального плану міста Рівне земельна ділянка к.н. 5610100000:01;041:0176, щодо якої видано містобудівні умови та обмеження для проектування будівництва, розташована на території громадських центрів в центральній громадсько-діловій зоні (зона "Д-1"). Відповідно до схеми зон охорони об`єктів культурної спадщини центральної частини міста Рівного, об`єкт будівництва відноситься до зони регулювання забудови І категорії.

Прокурор зазначає, що відповідно до схеми "Зони охорони об`єктів культурної спадщини центральної частини міста Рівного" та загальної пояснювальної записки, розробленої Українським державний науково-дослідним та проектним інститутом "УКРНДІПРОЕКТРЕСТАВРАЦІЯ", по вул. Соборній, 39 (перехрестя вул. Соборної та 16-го Липня), в місті Рівне визначено зоною охорони пам`яток, у зв`язку з розташуванням Воскресенської церкви (Собор Воскресіння Христового), яка є пам`яткою архітектури місцевого значення та має охоронний номер 10-Рв. Вказує, що схемою "Зони охорони об`єктів культурної спадщини центральної частини міста Рівного" та загальною пояснювальною запискою, вказаною вище, у центральній частині міста Рівного ділянки усієї забудови до 1940 року та окремі будівлі після 1946 року, зокрема комплекс забудови, що історично склався по вул. 16 Липня, віднесено до зон регулювання забудови І категорії.

Таким чином, позивач стверджує, що зона навколо Воскресенської церкви (Собору Воскресіння Христового), комплекс забудови, що історично склався по вул. 16 Липня, віднесено до зон регулювання забудови І категорії.

Покликаючись на ст.54,110-112 Земельного кодексу України, норми п. 3.26 ДБН Б.2.2-12-2019 "Планування та забудова територій", затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 26.04.2019 за № 104, позивач вважає, що навколо пам`яток культурної спадщини встановлюються зони охорони пам`яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель.

Позивач зауважує, що рішення щодо забудови та використання земельних ділянок приймаються з урахуванням планувальних обмежень, що встановлені Планом зонування території, які діють у межах зон, кварталів та поширюються на всі будинки, споруди, земельні ділянки, інші об`єкти нерухомості цих зон та кварталів незалежно від форм власності. Прокурор акцентує увагу на тому, що Планом зонування території (для зони "Д-1"), де розміщений об`єкт "Будівництво готелю" на вул. 16 Липня, 15, в місті Рівне гранична висота (поверховість) будинків та споруд не встановлена, детальний план території для уточнення граничної висоти (поверховості) та розміщення даного об`єкта архітектури не розроблявся. Однак при цьому вказує, що такі обмеження визначено схемою "Зони охорони об`єктів культурної спадщини центральної частини міста Рівного" та загальної пояснювальної записки, яка, на його думку, є містобудівною документацією та складовою генерального плану міста Рівного.

У містобудівних умовах та обмеженнях, затверджених наказом Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради № 75/м від 22.05.2019 (зі змінами від 10.01.2020), граничнодопустиму висотність будинків, будівель та споруд забудови земельної ділянки к.н. 5610100000:01:041:0176, віднесеної відповідно до схеми зон охорони об`єктів культурної спадщини центральної частини міста Рівного до зони регулювання забудови І категорії у розрахунку 12 метрів не вказано. Крім того, граничнодопустиму висотність будинків, будівель та споруд забудови даної земельної ділянки у метрах, як того вимагає вищевикладене законодавство, взагалі не розраховано. Так само у містобудівних умовах та обмеженнях відсутня інформація про планувальні обмеження.

Позивач наголошує, що замість реальних розрахунків граничнодопустимої висотності будинків, будівель та споруд, максимально допустимого відсотку забудови земельної ділянки та максимально допустимої щільності населення в межах житлової забудови даної земельної ділянки у містобудівних умовах та обмеженнях № 75/м від 22.05.2019 (зі змінами від 10.01.2020), відповідач здійснив лише посилання на вимоги ДБН Б.2.2-12:2018 "Планування і забудова території", затверджені наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України за № 100 від 23.04.2018, які, на думку позивача, були не чинні на момент видачі оспорюваного наказу, якими затверджені містобудівні умови та обмеження з наведенням відповідних мотивів в позовній заяві.

Підсумовуючи, прокурор зазначає, що наказами відповідача № 75/м від 22.05.2019 та №1/Мз від 10.01.2020 затверджено та в подальшому змінено містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкту будівництва по вул. 16 Липня, 15, в місті Рівне на земельній ділянці к.н. 5610100000:01:041:0176 без зазначення граничнодопустимої висотності до 12 метрів будинків, будівель та споруд забудови земельної ділянки, передбаченої для зони регулювання забудови І категорії, затвердженої рішеннями Рівненської міської ради №1421 від 22.12.2011, № 569 від 10.12.2003 та №1411 від 11.04.2008, з посиланням на недіючі Державні будівельні норми.

Позивач стверджує, що порушення, допущенні при затвердженні Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради спірних наказів призвели до зведення на земельній ділянці к.н. 5610100000:01:041:0176, розташованій в зоні регулювання забудови І категорії, будівлі у 6 поверхів, що явно перевищує так звану "блакитну лінію" зони регулювання забудови І категорії, затверджену рішеннями Рівненської міської ради №1421 від 22.12.2011, № 569 від 10.12.2003 та №1411 від 11.04.2008,без будь-якого обґрунтування підвищеної поверховості.

Окремо позивач вказує на необхідність представництва прокуратури в інтересах держави і суспільства в даній справі. При цьому вважає, що рішення відповідача про затвердження містобудівних умов та обмежень з будівництва готелю по вул. 16 Липня, 15, в місті Рівному не виражають волі територіальної громади як власника, оскільки остання неодноразово висловлювала своє невдоволення в ЗМІ з приводу даного будівництва, а позовні вимоги спрямовані на збереження пам`яток культурної спадщини - перехрестя вул. Соборної та 16-го Липня в місті Рівне, яке визначено зоною охорони пам`яток у зв`язку з розташуванням Воскресенської церкви.

7. Відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог. Покликався на те, що проектовані земельні ділянки к.н. 5610100000:01:041:0176 та к.н. 5610100000:01:041:0566 відповідно до генерального плану міста Рівного та плану зонування території міста Рівного знаходяться в центральній громадсько-діловій зоні - Д-1.

8. Відповідач акцентує увагу, що зона Д-1 включає загальноміський центр з багатофункціональним використанням території. Переважними видами використання цієї території є будівництво: 1. Установ освіти та виховання.2. Установ охорони здоров`я та соціального забезпечення. 3. Спортивних та фізкультурно-оздоровчих закладів. 4. Парків, скверів, бульварів. 5. Закладів культури та мистецтва. 6. Культових споруд. 7. Підприємств громадського харчування. 8. Підприємств побутового обслуговування. 9. Торгових центрів. 10. Адміністративних споруд, офісів, організацій управління. 11. Проектних організацій та наукових закладів. 12. Фінансових установ. 13. Пошти, телефонів, телеграфів.14. Готелів.15. Житлової забудови.

9. Відповідач вказує, що наміри третьої особи - ОСОБА_1 щодо будівництва готелю в зоні Д-1, якою це прямо передбачено, відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

10. Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради стверджує, що для зони Д-1 Планом зонування не визначені параметри забудови, а містобудівною документацією на місцевому рівні не визначено обмежень щодо гранично допустимої висотності будинків, будівель та споруд, максимально допустимої щільності населення в межах житлової забудови відповідно до житлової одиниці (кварталу, мікрорайону), мінімально допустимих відстаней від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд, охоронних зон об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстаней від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж.

11. Містобудівною документації на місцевому рівні є Генеральний план міста Рівного, розроблений Українським державним науково-дослідним інститутом "Діпромісто" та затверджений рішеннями Рівненської міської ради від 10.12.2003 № 569 та від 11.04.2008 №1411 (коригування) та План зонування території міста Рівного в новій редакції, розроблений Українським державним науково-дослідним інститутом "Діпромісто" та затверджений рішенням Рівненської міської ради від 22.12.2011 № 1421.

12. Посилання у відповідних пунктах містобудівних умов та обмежень при їх видачі на Державні будівельних норми ДБН Б.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій", затверджені наказом Мінрегіону від 23.04.2018 №100, доводить їх чинність на момент їх видачі з мотивів, які наводяться у відзиві.

13. Щодо обставин видачі оскаржуваних рішень відповідач зазначає, що 08.05.2019 із заявою на отримання містобудівних умов та обмежень звернувся ОСОБА_1 . До заяви були додані всі необхідні документи, визначені Законом.

14. У зв`язку із відсутністю підстав для відмови, за заявою ОСОБА_1 видано містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва, затверджені наказом від 22.05.2019 №75/М. На заяву ОСОБА_1 від 19.12.2019 наказом від 10.01.2020 № 1/Мз до містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва від 22.05.2019 №75/М були внесені зміни.

15. Також Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради звертає увагу, що посилання на Державні будівельні норми не суперечить плану зонування, відповідно до якого у зоні Д-1 переважним видом використання є готелі без визначення граничної поверховості, а отже відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

16. Відповідач погоджується з тим, що проектована земельна ділянка відповідно до Схеми зон охорони об`єктів культурної спадщини центральної частини м. Рівного, розробленою УДНДПІ "Укрндіпроектреставрація" у 2002 році відноситься до зони регулювання забудови І категорії, однак, посилаючись на п.1.4, п.4. глави 5 Плану зонування території міста Рівне, стверджує, що будівництво готелю на вул. 16 Липня відповідає видам забудови та використання та режиму використання територій.

17. Представник третьої особи подав письмові пояснення, у яких просив у задоволенні позову керівника Рівненської місцевої прокуратури в інтересах держави про визнання незаконним та скасування наказів відмовити повністю, оскільки: документи, на підставі яких були прийняті оспорювані позивачем накази №75/м від 22.05.2019, №1/Мз від 10.01.2020 відповідали затвердженій в установленому порядку містобудівній документації; накази №75/м від 22.05.2019 №1/Мз від 10.01.2020 прийняті та підписані в межах, спосіб та у порядку, передбаченому Конституцією та Законами України. Містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва, видані відповідачем для ОСОБА_1 , відповідають вимогам Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Закону України "Про основи містобудування", вимогам відповідних ДБНів, Генеральному плану міста Рівного, затвердженого рішенням Рівненської міської ради №569 від 10.12.2003, із врахуванням його коригування згідно з рішенням Рівненської міської ради №1411 від 11.04.2008, іншим законодавчим актам та актам органів місцевого самоврядування.

18. У поясненнях представник третьої особи зазначає, що Зона охорони об`єктів культурної спадщини центру міста Рівне та його графічна частина "Схема зон культурної спадщини центральної частини міста Рівне" не затверджувалися рішеннями Рівненської міської ради №569 від 10.12.2003, №1411 від 11.04.2008 та відповідно не є містобудівною документацією. Також вказує, що керівник Рівненської місцевої прокуратури, звертаючись в інтересах держави, свідомо і навмисно вводить суд в оману щодо дійсних обставин справи та спотворює факти на свою користь з наведенням відповідних мотивів таких тверджень та посилаючись на норми законодавства України, що регулюють відносини у сфері містобудування та охорони культурної спадщини.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

19. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 15.02.2021 у задоволенні позову відмовлено.

20. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що дії відповідача при видачі та затвердженні містобудівних умов та обмежень відповідають критеріям правомірності рішення суб`єкта владних повноважень та прийняті у спосіб, передбачений законодавством.

Третя особа, отримавши від компетентного органу дозвільний документ - містобудівні умови та обмеження, мала законні очікування та сподівання на його реалізацію.

Крім того, звертаючись із цим позовом до суду, прокуратурою не дотримано процедури звернення в інтересах держави. Звертаючись до суду за захистом інтересів держави, прокурор вказував на відсутність уповноваженого органу, який наділений правом щодо звернення до суду, для скасування спірних наказів. Разом з тим, Державна архітектурно-будівельна інспекція України, яка діяла на момент звернення позивача до суду з цим позовом, не проводила перевірок на відповідність містобудівних умов і обмежень будівельним правилам і нормам.

Також суд дійшов висновку, що позивач не надав до суду доказів, які би підтверджували порушення інтересів територіальної громади міста Рівного при видачі відповідачем наказів Управління містобудування та архітектури від 22.05.2019 за № 75/м «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкту будівництва» та від 10.01.2020 за № 1/Мз «Про внесення змін до містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкту будівництва від 22.05.2019 №75/М», а також не довів їхню протиправність.

21. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19.08.2021 рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 15.02.2021 скасовано та в задоволенні позову відмовлено.

22. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що безпідставними є твердження прокуратури про те, що законодавством не визначено органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з даним позовом, оскільки на час подання позову Державна архітектурно-будівельна інспекція України була діючою юридичною особою.

Конституційний статус прокуратури не передбачає нагляду за законністю (загального нагляду). У разі виявлення прокурором ознак, які свідчать про порушення закону, що зачіпає інтереси держави, прокурор звертається до відповідного органу, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів, серед яких може бути і звернення до суду з позовом.

Якщо зазначений орган, котрий отримав звернення прокурора, протягом розумного строку не вживають відповідних заходів на захист інтересів держави, або здійснюють їх неналежно, прокурор, з`ясувавши причини та умови, що цьому сприяли, як виняток, може звернутися до суду на захист інтересів держави.

Суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що прокурор не звертався до відповідного органу, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів.

Таким чином, звернувшись до суду без передбачених законом підстав, прокурор перебрав на себе функції іншого державного органу Державної архітектурно-будівельної інспекції України.

Перевірка права прокурора на звернення до суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті).

Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність визнання незаконним та скасування наказу Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради від 22.05.2019 за № 75/м «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкту будівництва»; - визнання незаконним та скасування наказу Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради від 10.01.2020 за № 1/Мз «Про внесення змін до містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкту будівництва від 22.05.2019 № 75/М» може бути перевірено за позовом належного позивача.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВ

23. У касаційній скарзі Львівська обласна прокуратура, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове про задоволення позовних вимог.

24. Як на підставу касаційного оскарження скаржник покликається на те, що станом на подання позовної заяви на веб сайті http:/usr.minjust.gov.ua/ відсутні відомості про реєстрацію в Єдиному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань - юридичної особи Державної інспекції архітектури та містобудування України або її територіальних органів. Реєстрацію здійснено лише 20.05.2021.

Тобто, на час звернення прокурора з позовом відсутній уповноважений державний орган щодо скасування містобудівних умов та обмежень. Відтак прокурор обґрунтовано звернувся з позовом до суду у відповідності до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Покликаючись на позицію Великої Палати Верховного Суду, висловлену у постанові від 16.05.2020 у справі № 912/2385/18, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції мав би залишити цей позов без розгляду з підстав, передбачених п. 2 ч. 1 ст. 240 КАС України, якщо вважав, що прокурор не мав повноважень на ведення цієї справи.

Крім того, відсутні висновки Верховного Суду у подібних правовідносинах, а саме щодо застосування норм права - ст.ст. 29, 36, 39-1, 41, 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

25. У відзиві на касаційну скаргу третя особа просить закрити касаційне провадження. Покликається на те, що Рівненська міська рада через Управління державного архітектурно-будівельного контролю могла самостійно звернутися до суду.

Органами прокуратури не повідомлено Рівненську міську раду та її виконавчий комітет про намір звернення до суду та про можливі, на їх думку, порушення інтересів жителів міста.

Також посилаючись на висновки Верховного Суду, викладені в ухвалі від 12.08.2021 у справі № 460/5636/20, третя особа звертає увагу на те, що касаційна скарга подана заступником керівника Львівської обласної прокуратури Меретом М.Д. без зазначення повноважень, на представництво інтересів Рівненської місцевої прокуратури або Рівненської обласної прокуратури. У розумінні Закону України «Про прокуратуру» Львівська обласна прокуратура не є органом прокуратури вищого рівня щодо Рівненської обласної прокуратури, оскільки остання не підпадає під територіальну юрисдикцію Львівської обласної прокуратури.

Крім того, наказ Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради від 22.05.2019 за № 75/м «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкту будівництва» та наказ Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради від 10.01.2020 за № 1/Мз «Про внесення змін до містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкту будівництва від 22.05.2019 № 75/М» вичерпали дію, оскільки будівництво готелю на вул. 16 Липня, 15 в м. Рівне закінчене, об`єкт визнаний готовим до експлуатації та прийнятий до експлуатації в установленому законом порядку. Право власності на готель зареєстроване у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Вказане підтверджується: актом готовності об`єкта до експлуатації від 21.10.2021, сертифікатом № РВ 122211021289 від 29.11.2021, Витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності № 286623333 від 24.11.2021.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

26. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов таких висновків.

27. Згідно касаційної скарги одним з ключових є питання наявності у прокурора підстав для представництва інтересів держави.

28. Підпунктом 6 пункту «а» частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема такі як, підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.

29. Частиною третьою статті 8 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

30. Згідно частини першої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

31. Статтею 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» поняття «державного архітектурно-будівельного нагляду» визначено як сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

32. Повноваженнями щодо здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду наділено Державну архітектурно-будівельну інспекцію України та її структурні підрозділи.

33. Відповідно до статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» до уповноважених органів містобудування та архітектури належать: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури; структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури; виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.

34. Частиною третьою статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать:

1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;

2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

35. Частиною п`ятою статті 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад у межах делегованих цим Законом державних повноважень є підконтрольними центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а їхні рішення можуть бути розглянуті у порядку державного архітектурно-будівельного нагляду або оскаржені до суду.

36. Згідно з п. 3 ч. 1, ч. 2 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, серед іншого, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

37. Порядок та підстави представництва прокуратурою інтересів держави в суді врегульовані статтею 23 Закону України Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон №1697-VII).

38. Частиною 3 цієї статті визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

39. Абзацами 1-3 частини 4 статті 23 Закону №1697-VII передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

40. У свою чергу, частинами 3-5 статті 53 КАС України встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

41. Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

42. Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

43. У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

44. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

45. Аналіз положень ч. 3 ст. 23 Закону №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

46. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

47. "Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

48. "Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

49. "Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

50. Варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль та заміняє відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

51. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

52. Наведені висновки узгоджуються з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, яку підтримав Верховний Суд, зокрема у постановах від 28.10.2020 у справі №1940/1300/18, від 21.10.2021 у справі №620/3825/20.

53. Прокурор, обґрунтовуючи підстави звернення до суду, вказує на те, що на час подання позову чинним законодавством не визначено органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовом про скасування спірного наказу виконавчого органу міської ради.

54. Проте, з приводу цього колегія суддів зазначає, що відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» від 13.03.2020 № 219 утворено Державну інспекцію містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

55. Зазначеною постановою Кабінету Міністрів України також затверджено Положення про Державну інспекцію містобудування України, згідно із частинами 1-4 якого ДІМ України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій (далі - Міністр) і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (крім надання (отримання, реєстрації), відмов у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів).

56. Основним завданням ДІМ є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме: здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил своїми територіальними органами, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі об`єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності, а також за діяльністю органів, що здійснюють сервісну функцію та функцію технічного регулювання у сфері містобудування.

57. ДІМ відповідно до покладених на неї завдань: проводити перевірки щодо законності рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду та видає обов`язкові до виконання приписи, зокрема, щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності об`єктами нагляду.

58. Постановою Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 №422 утворено як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Державної інспекції містобудування.

59. Відповідно до відомостей Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 08.05.2020 до державного реєстру внесено запис про державну реєстрацію юридичної особи - ДІМ України № 10701020000087445 та присвоєно ідентифікаційний код юридичної особи 43615901.

60. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів звертає увагу, що станом на час звернення прокурора до суду з адміністративним позовом був орган (ДІМ), до компетенції якого були віднесені відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави в межах спірних правовідносин.

61. У той же час, постановою Кабінету Міністрів України "Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду" від 23.12.2020 №1340 було утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (пункт 1) та ліквідовано ДІМ (пункт 3).

62. З прийняттям постанови Кабінету Міністрів України "Питання Державної інспекції архітектури та містобудування" від 15.09.2021 №960 Кабінет Міністрів України погодився з пропозицією Міністерства розвитку громад та територій про можливість здійснення Державною інспекцією архітектури та містобудування повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

63. Поряд з цим, будь-які рішення щодо можливості здійснення відповідних функцій ДІМ Кабінетом Міністрів України не приймались, з чого можливо зробити висновок, що цей орган, до компетенції якого станом на момент звернення прокурора до суду з даним позовом відносилось здійснення архітектурно-будівельного нагляду, не розпочав роботу.

64. Таким чином, на час подання Керівником Рівненської місцевої прокуратури адміністративного позову був наявний орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, яким був ДІМ, проте, вказаний орган, фактично, не здійснював своїх повноважень.

65. Як вже зазначалось, стаття 23 Закону №1697-VII визначає дві окремі підстави для здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді, якими є:

(1)нездійснення чи неналежне здійснення захисту інтересів держави органом, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2)відсутність органу, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави.

66. Ці дві підстави для здійснення представництва прокурором інтересів держави в суді відрізняються як за передумовами, так і за наслідками.

67. За змістом ч. 4 ст. 53 КАС України, у випадку наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, прокурор зазначає про це у позовній заяві, наводить аргументи та докази на підтвердження нездійснення/неналежного здійснення цим органом своїх повноважень і не набуває статусу позивача в разі відкриття провадження у справі. Натомість у разі відсутності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, прокурор зазначає про це в позовній заяві та набуває статусу позивача (частина 5 цієї статті).

68. Керівник Рівненської місцевої прокуратури, звертаючись до суду з цим позовом, самостійно обрав в якості підстави для здійснення представництва інтересів держави в суді відсутність відповідного органу, про що зазначив у позовній заяві. Керівник Рівненської місцевої прокуратури не наводив у позовній заяві жодного обґрунтування на користь нездійснення/неналежного здійснення органом, уповноваженим захищати інтереси держави в спірних правовідносинах, яким є ДІМ, своїх функцій.

69. Суди попередніх інстанцій не мали повноважень самостійно змінювати обрану прокурором підставу для здійснення відповідного представництва інтересів держави в суді та приймати до розгляду поданий ним позов з інших підстав, які не зазначалися прокурором у позовній заяві.

70. Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 240 КАС України суд залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.

71. Враховуючи те, що прокурор не обґрунтував наявності визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, зокрема, не довів, що компетентний орган відсутній, прокурор не мав підстав для звернення до суду на захист інтересів держави. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень.

72. Отже, у зв`язку з відсутністю підстав для представництва прокурором інтересів держави, позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати, а тому позовну заяву слід залишити без розгляду.

73. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 21.10.2021 у справі № 620/3825/20.

74. За правилами частини першої статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 цього Кодексу.

Керуючись статтями 240, 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Львівської обласної прокуратури задовольнити частково.

Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 серпня 2021 року у справі № 460/5637/20 скасувати.

Позовну заяву Рівненської місцевої прокуратури до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради про визнання незаконним та скасування наказів відповідача від 22 травня 2019 року за № 75/м «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкту будівництва» та від 10 січня 2020 року за № 1/Мз «Про внесення змін до містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкту будівництва від 22.05.2019 № 75/М» - залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб