Ухвала

від 22.03.2024 по справі 420/5855/24

ОДЕСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 420/5855/24

У Х В А Л А

22 березня 2024 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Вовченко О.А., розглядаючи в порядку спрощеного позовного провадження справу за позовом Заступника керівника Одеської обласної прокуратури до Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації, ОСОБА_1 , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів - Міністерство культури та інформаційної політики України, про визнання недійсною додаткової угоди, -

ВСТАНОВИВ:

До Одеського окружного адміністративного суду 22.02.2024 надійшов позов Заступника керівника Одеської обласної прокуратури до Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації, ОСОБА_1 , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів - Міністерство культури та інформаційної політики України, в якому позивач просить суд визнати недійсною додаткову угоду № 1 від 12.09.2023 до охоронного договору на пам`ятку культурної спадщини № 04-02/3502 від 28.11.2014 щодо відтермінування строків проведення ремонтно-реставраційних робіт на пам`ятці містобудування та архітектури національного значення (Садиба Курисів, споруджена у 1820 році та перебудована у 1892 році), загальною площею 2497,7 кв. м, що розташована за адресою: Одеська область, Комінтернівський район, с. Петрівка, вул. Івана Куриса, 1 (територія Петровського державного аграрного технікуму).

Ухвалою суду від 27.02.2024 прийнято до розгляду позовну заяву Заступника керівника Одеської обласної прокуратури, відкрито провадження у адміністративній справі та визначено розглядати справу за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи.

18.03.2024 до суду від представника ОСОБА_1 надійшло клопотання про залишення позову без розгляду на підставі п.2 ч.1 ст.240 КАС України, оскільки заступник керівника Одеської обласної прокуратури, заявляючи вказаний позов в інтересах держави, не довів наявності повноважень здійснювати у обраний спосіб захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не довів в чому саме полягає інтерес держави, а тому, відсутні підстави для самостійного представництва прокурором інтересів держави в суді у спірних правовідносинах.

Заявник вважає, що згідно положень чинного процесуального законодавства, прокурор набуває статусу позивача у справі, лише у разі відсутності органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, а в даному ж випадку, такий уповноважений орган є це Міністерство культури та інформаційної політики України. З огляду на те, що Садиба Курисів пам`ятка національного значення, саме Міністерство культури та інформаційної політики України є спеціально уповноваженим органом на здійснення охорони державних інтересів в спірних правовідносинах, а відтак, прокурор за даних обставин не набуває права на самостійне звернення до адміністративного суду з даним позовом.

Заявник вказує, що скасування додаткової угоди призведе лише до повернення до умов та зобов`язань, встановлених п.13 охоронного договору, виконання яких, на момент підписання додаткової угоди, вже було прострочено ОСОБА_1 через поважні причини форс-мажорного характеру. Застосування зазначених наслідків жодним чином не слугуватиме поновленню інтересів держави, а лише навпаки, призведе до породження невизначеності у строках виконання реставраційних робіт.

Вирішуючи вказане клопотання, суд виходить з наступного.

Згідно з п.2 ч.1 ст.240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.

Відповідно до ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно ч.2 зазначеної статті організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Відповідно до ч.3 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Згідно ч.4 ст.53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Відповідно до ч.4 ст.53 КАС України серед іншого передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Зі змісту цієї норми Закону вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «нездійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Тотожна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, у постановах Верховного Суду від 30 вересня 2019 року у справі №802/4083/15-а, від 13 грудня 2019 року у справі №810/3160/18, від 27 грудня 2019 року у справі №826/15235/18.

Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

З`ясовуючи поняття «інтереси держави», слід зазначити, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме полягає порушення матеріальних або інших інтересів держави, яке відбулося чи може відбутися, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Відтак, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Тотожна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а та інших.

Предметом оскарження у цій справі є додаткова угода № 1 від 12.09.2023 до охоронного договору на пам`ятку культурної спадщини № 04-02/3502 від 28.11.2014 щодо відтермінування строків проведення ремонтно-реставраційних робіт на пам`ятці містобудування та архітектури національного значення (Садиба Курисів, споруджена у 1820 році та перебудована у 1892 році), загальною площею 2497,7 кв. м, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 (територія Петровського державного аграрного технікуму), яка була укладена між Департаментом культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації та ОСОБА_1 , а також погоджена Міністерством культури та інформаційної політики України.

Вирішуючи справи, пов`язані із захистом культурної спадщини України Верховний Суд неодноразово наголошував, що культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.

Збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

При цьому, Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України (Постанова Верховного Суду в складі Судової палати від 31.01.2023 у справі №640/8728/21).

Спірні правовідносини регулюються спеціальним нормативно-правовим актом - Законом України «Про охорону культурної спадщини» від 08 червня 2000 року № 1805-III (далі - Закон № 1805-III).

За приписами ч.1 ст.3 Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до п.п.6, 12, 17, 20, 22 ч.1 ст.6 Закону № 1805-III до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить: забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; призначення відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого значення та їхніх територій у разі виникнення загрози їх руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або проведення будь-яких робіт; укладення охоронних договорів на пам`ятки; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону; інформування центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини про пошкодження, руйнування, загрозу або можливу загрозу пошкодження, руйнування пам`яток, що знаходяться на їх території.

Прокурор у позовній заяві на обґрунтування необхідності захисту порушення інтересів держави та підстав для звернення до суду зазначив, що в порушення вимог охоронного договору ОСОБА_1 , як власником будівлі-пам`ятки, не забезпечено її утримання у належному технічному стані, зокрема, не виконано зобов`язань щодо проведення відповідних протиаварійних, ремонтних та реставраційних робіт, а виходячи зі змісту вказаної спірної додаткової угоди № 1 до охоронного договору, сторони безпідставно дійшли згоди про значне відтермінування виконання робіт зі збереження пам`ятки культурної спадщини, які, у свою чергу, повинні були бути виконаними ще у період з 2015 по 2020 роки.

Вказує, що недотримання положень Цивільного та Господарського кодексів щодо належного виконання зобов`язань за договором, порушення вимог Закону щодо забезпечення охорони культурної спадщини, що призводить до руйнування відповідного об`єкта культурної спадщини національного значення, беззаперечно не відповідає інтересам держави та суспільства.

Тобто, невиконання ОСОБА_1 покладених на нього охоронним договором обов`язків щодо утримання у належному стані об`єкта культурної спадщини, що перебуває у його власності, призводять до руйнування вказаної будівлі, чим порушуються інтереси держави щодо збереження культурної спадщини.

Відповідно до п.5 Положення про Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням в.о. голови Одеської обласної державної адміністрації від 27.05.2019 № 647/А-2019, одним із основних завдань Департаменту є забезпечення реалізації на території Одеської області державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

Прокурор вважає, що в даному випадку Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації є органом, уповноваженим на здійснення функцій держави у виниклих спірних правовідносинах, однак, замість того щоб здійснювати контроль за збереженням вказаної пам`ятки, Департаментом було безпідставно, всупереч вимогам пам`яткоохоронного законодавства, відтерміновано виконання ремонтно-реставраційних робіт, які передбачені умовами охоронного договору, що призводить до поступової руйнації вказаної будівлі, а отже є порушенням вимог законодавства з боку Департаменту.

У зв`язку з тим, що однією із сторін оскаржуваної додаткової угоди є саме Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації, а учасники справи не можуть бути одночасно відповідачами та позивачами по справі, прокурором задля недопущення порушення інтересів держави самостійно ініційовано подання даного позову до суду.

В свою чергу, ОСОБА_1 вважає, що спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини є - Міністерство культури та інформаційної політики України.

Згідно з п.1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2019 № 885 (далі Положення № 885), міністерство є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури, державної мовної політики, популяризації України у світі, державного іномовлення, інформаційного суверенітету України (у частині повноважень з управління цілісними майновими комплексами державного підприємства «Мультимедійна платформа іномовлення України» та Українського національного інформаційного агентства «Укрінформ») та інформаційної безпеки, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сферах відновлення та збереження національної пам`яті, мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей.

Відповідно до п.3 вказаного Положення № 885 основними завданнями Міністерства є, зокрема: забезпечення формування та реалізація державної політики у сферах культури та державної мовної політики; забезпечення формування та реалізації державної політики у сферах відновлення та збереження національної пам`яті, у сфері мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей.

Згідно з п.21 ст.5 Закону № 1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, належить погодження охоронних договорів на пам`ятки національного значення.

Відповідно до ч.2 ст.24 Закону № 1805-III рішення про затвердження науково-проектної (науково-дослідної) документації з визначення режимів використання пам`ятки приймається центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, - щодо пам`яток національного значення.

Згідно з ч.1 ст.26 Закону № 1805-III консервація, реставрація, реабілітація, музеєфікація, ремонт, пристосування пам`яток національного значення здійснюються лише за наявності письмового дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини на підставі погодженої з ним науково-проектної документації.

При цьому, як вказує прокурор у позовній заяві, рішення у справі за даним позовом може вплинути на права та обов`язки Міністерства культури та інформаційної політики України, як спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, однак оскільки Міністерством було погоджено оскаржувану додаткову угоду, тому його необхідно залучити до розгляду даної справи саме в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет позову на стороні відповідачів відповідно до ст.49 КАС України.

За таких обставин, з урахуванням зазначеного, суд вважає, що заступник керівника Одеської обласної прокуратури обґрунтовано звернувся до суду з позовом на захист інтересів держави у виниклих спірних правовідносинах.

Так, підтримка прокуратурою може бути виправдана, зокрема, якщо правопорушення зачіпає інтереси великої кількості людей або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси чи майно (п. 33 рішення в справі «Корольов проти Російської Федерації» №2 від 01.04.2010, заява № 5447/03; п. 35 рішення у справі «Мечінська проти Російської Федерації» від 15.01.2009, заява № 42454/02).

Важливим елементом верховенства права є гарантія справедливого судочинства. Так, у справі Bellet v. France ЄСПЛ зазначив, що ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів якого є доступ до суду. Позиція ЄСПЛ засвідчує, що основною складовою права на суд є право доступу в тому розумінні, що особа має бути забезпечена можливістю звернутися до суду для вирішення певного питання, і що з боку держави не повинно чинитися правових чи практичних перешкод для здійснення цього права.

Враховуючи викладене, суд вважає необґрунтованими та безпідставними доводи представника відповідача про те, що у прокурора відсутні законні підстави на звернення з позовом до суду в інтересах держави, оскільки вони зроблені без належного дослідження обставин справи та в позовній заяві прокурор в повній мірі довів своє право у спірних правовідносинах на звернення до суду в інтересах держави з позовом.

Тотожна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 30.01.2024 року у справі №420/10218/22, від 02.09.2021 у справі №280/3319/20, від 28.04.2021 у справі №160/13338/20, від 29.11.2021 у справі №280/1426/20, від 17.11.2022 у справі №640/16767/21 та від 09.10.2023 у справі № 640/4637/21.

У справі, яка розглядається, прокурор довів наявність передбачених законом підстав для звернення до суду з позовом в порядку, передбаченому статтею 53 КАС України, за наявності підстав для представництва інтересів держави.

Правовий висновок про те, що прокурор має право звертатися до суду в інтересах держави у сфері охорони культурної спадщини, висловлений Верховним Судом, зокрема, у постановах від 2 грудня 2020 року у справі № 734/519/15-ц, від 17 березня 2021 року у справі № 925/3/20, від 9 листопада 2022 року у справі № 260/437/21 та від 17 листопада 2022 року у справі № 640/16767/21.

Враховуючи вищевикладене, суд вважає, що в задоволенні клопотання представника ОСОБА_1 про залишення позову без розгляду на підставі п.2 ч.1 ст.240 КАС України слід відмовити.

Керуючись статтями ст.ст.53, 240, 248, 256 КАС України, суд -

УХВАЛИВ:

В задоволенні клопотання представника ОСОБА_1 про залишення позову Заступника керівника Одеської обласної прокуратури до Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації, ОСОБА_1 , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів - Міністерство культури та інформаційної політики України, про визнання недійсною додаткової угоди без розгляду на підставі п.2 ч.1 ст.240 КАС України у справі № 420/5855/24 - відмовити.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

СуддяО.А. Вовченко