Постанова

від 27.03.2024 по справі 200/6941/20-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 березня 2024 року

м. Київ

справа № 200/6941/20-а

адміністративне провадження № К/9901/11693/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 200/6941/20-а

за позовом Комунального підприємства «Компанія «Вода Донбасу» до Новгородської селищної ради Донецької області про визнання дій протиправними, скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Комунального підприємства «Компанія «Вода Донбасу» на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30 листопада 2020 року (ухвалене у складі головуючого судді Стойки В.В.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2021 року у справі № 200/6941/20-а (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Гаврищук Т.Г., суддів: Блохіна А.А., Сіваченка І.В.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2020 року Комунальне підприємство «Компанія «Вода Донбасу» (далі - КП «Компанія «Вода Донбасу», позивач), звернулося до Донецького окружного адміністративного суду із позовом до Новгородської селищної ради Донецької області (далі - Новгородська СР, відповідач) в якому просило:

- визнати протиправними дії Новгородської селищної ради щодо прийняття Рішення від 23 грудня 2019 року № 82 «Про затвердження Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення смт. Новгородське» в редакції Новгородської селищної ради;

- скасувати Рішення Новгородської селищної ради від 23 грудня 2019 року № 82 «Про затвердження Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення смт. Новгородське»;

- зобов`язати Новгородську селищну раду провести регуляторну процедуру передбачену Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» №1160-IV від 11 вересня 2003 року, щодо затвердження проекту Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення смт. Новгородське 19 вересня 2018 року.

2. На обґрунтування позовних вимог зазначено, що затверджуючи рішенням від 23 грудня 2019 року № 82 «Правила приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення смт. Новгородське» (далі - Правила № 82), Новгородською селищною радою допущено порушення вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» № 1160-IV від 11 вересня 2003 року (далі - Закон №1160-IV) та «Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства України від 01 грудня 2017 року № 316, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 15 січня 2018 року за №56/31508 (далі - Правила № 316).

Позивач вважав, що відповідачем затверджено зміни до плану діяльності з підготовки регуляторних актів на 2018 рік з порушенням строку, вказаного в підпункті 4 статті 7 Закону №1160-IV.

Позивач наголосив, що розробником оспорюваного регуляторного акта може бути виключно він, як виробник послуг водовідведення, а не Новгородська селищна рада.

Натомість відповідач протиправно визначив себе розробником проекту регуляторного акта та прийняв його без узгодження з позивачем.

Позивач вважає, що оскаржуване рішення порушує його законні права та інтереси, а тому підлягає скасуванню.

Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 30 листопада 2020 року, яке залишене без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2021 року, у задоволенні позову відмовлено повністю.

4. Приймаючи такі рішення, суди виходили з того, що відповідно до частини третьої статті 35 Закону № 1160-IV саме відповідач виконує функцію розробника проекту, а тому йому надані повноваження щодо оприлюднення та узгодження проекту Правил № 82 та внесення до нього змін.

Відповідач мав повноваження на звернення до Донецького обласного територіального відділенням Антимонопольного комітету України, Державної регуляторної службою України, а також внесення змін до проекту Правил, та прийняття їх без узгодження з позивачем.

Нормами діючого законодавства не передбачено погодження з виробником послуг змін та доповнень у процесі доопрацювання спірного регуляторного акту.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. 05 квітня 2021 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга КП «Компанія «Вода Донбасу».

У касаційній скарзі КП «Компанія «Вода Донбасу» просить скасувати рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30 листопада 2020 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2021 року і ухвалити нове рішення про задоволення позову.

Касаційна скарга обґрунтована неправильним застосуванням судами норм матеріального права та відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: застосування пункту 4 розділу I, пункту 2 розділу IV Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01 грудня 2017 року № 316.

6. За результатом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 квітня 2021 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючої судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.

Ухвалою Верховного Суду від 26 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження за цією скаргою.

17 травня 2021 року до Верховного Суду від керівника Торецької міської військово-цивільної адміністрації Бахмутського району Донецької області (далі - керівник Торецької МВЦА) надійшов відзив, в якому він просить відмовити в задоволенні касаційної скарги в повному обсязі.

Право на подання відзиву обґрунтоване проведенням процедури реорганізації Новгородської селищної ради, шляхом приєднання до Торецької міської військово-цивільної адміністрації Бахмутського району Донецької області та втратою повноважень селищного голови. Керівник Торецької МВЦА є головою комісії з реорганізації відповідача та наділений повноваженнями його представництва, зокрема у судах.

7. Верховний Суд ухвалою від 25 березня 2024 року призначив касаційну скаргу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 26 березня 2024 року.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що листом від 19 вересня 2018 року за № 1383 позивачем були направлені до Новгородської селищної ради для подальшого розгляду та затвердження «Правила приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення смт. Новгородське» .

Відповідач в листі від 05 листопада 2018 року за №02/17-1481 повідомив позивача що:

регуляторним органом, яким приймається проект Правил є виконавчий комітет Новгородської селищної ради;

регуляторним актом є рішення Селищної ради «Про затвердження Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення смт. Новгородське» з урахуванням всіх виробників та споживачів, розташованих на території смт. Новгородське;

прийняттю вищевказаного рішення передує певна регуляторна процедура, передбачена Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» №1160-IV від 11 вересня 2003 року, яку проходитиме рішення Селищної ради після його розробки, розробки Аналізу регуляторного впливу, базового відстеження, громадських слухань та погодження з Державною регуляторною службою України. Оприлюднення інформації щодо вищезазначеного регуляторного акту належить до компетенції Новгородської селищної ради;

рішенням Новгородської селищної ради від 26 жовтня 2018 року № 6/111-6 «Про внесення змін в рішення селищної ради від 23 листопада 2017 року №6/99-4 «Про затвердження плану діяльності з підготовки регуляторних актів на 2018 рік», згідно з яким термін підготовки регуляторного акта «Про затвердження Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення смт. Новгородське» становить IV квартал 2018 року.

регуляторна процедура розпочнеться після розробки та оприлюднення селищною радою проекту відповідного рішення на офіційному сайті військово-цивільної адміністрації м. Торецьк для отримання зауважень та доповнень від зацікавлених сторін.

15 листопада 2018 року відповідач розмістив на сайті військово-цивільної адміністрації м. Торецьк (toretsk-vca.gov.ua) змінений, без узгодження з позивачем, текст проекту рішення «Про затвердження Правил» та проект Правил, а також Аналіз регуляторного впливу рішення виконкому Новгородської селищної ради «Про затвердження Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення смт. Новгородське». При цьому, відповідач визначений як розробник зазначених документів.

КП «Компанія «Вода Донбасу» листом від 23 листопада 2018 року № 2335 направив відповідачу зауваження, в яких зазначив про неможливість внесення змін до розміщеного проекту без узгоджень з позивачем та просив скасувати розміщені на сайті правила.

Відповідачем в листі за №02/17-1583 від 27 листопада 2018 року надана відповідь, якою останній повідомив, що «виробник послуг розробляє та подає на затвердження органам місцевого самоврядування необхідні для здійснення господарської діяльності Правила та інші документи. В свою чергу орган місцевого самоврядування розглядає надані документи і приймає самостійно рішення щодо їх доповнення з урахуванням території, об`єктів інфраструктури тощо. Діючим законодавством не передбачено узгодження змін органами місцевого самоврядування з виробником послуг з водовідведення».

13 травня 2019 року Новгородська СР знов оприлюднила на сайті військово-цивільної адміністрації м. Торецьк (toretsk-vca.gov.ua) проект регуляторного акту «Правила приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення смт. Новгородське».

Новгородською СР 23 грудня 2019 року рішенням № 82 затверджено «Правила приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення смт. Новгородське» (, які офіційно були опубліковані на сайті Відповідача 29 січня 2020 року.

Не погоджуючись правомірністю оскаржуваного рішення Новгородської СР, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Відповідно до обставин справи, оскаржуване рішення прийняте відповідачем в межах наданих повноважень Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» 21 травня 1997 року № 280/97-ВР, Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року № 1160-IV та згідно «Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства України від 01 грудня 2017 року №316.

Згідно із змісту преамбули Закону № 1160-IV він визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Статтею 1 Закону № 1160-IV визначено, що регуляторний акт це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

10. Зі змісту наведених норм права колегія суддів КАС ВС дійшла висновку, що Правила приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення смт. Новгородське, затверджені рішенням Новгородської селищної ради від 23 грудня 2019 року № 82 за своєю правовою природою є регуляторним нормативно-правовим актом, оскільки встановлюють певні норми права, підлягають неодноразовому застосуванню до широкого кола осіб та спрямовані на правове регулювання господарських відносин.

11. Колегія суддів зауважує, що особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначені статтею 264 КАС України.

Згідно із пунктом 2 частини першої статті 264 правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до положень частин четвертої - десятої статті 264 КАС України у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду. Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження. Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині. Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею.

Відповідно до частин першої та другої статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили. Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

12. Таким чином для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.

Судом касаційної інстанції встановлено, що ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 12 серпня 2020 року прийнято до розгляду позовну заяву КП «Компанія «Вода Донбасу» і відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін.

У подальшому ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року здійснено перехід до розгляду справи за правилами загального позовного провадження.

Проте, відкриваючи провадження у справі та здійснюючи перехід до розгляду справи в порядку загального позовного провадження суд не виконав вимоги статті 264 КАС України.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30 листопада 2020 року не містить жодних відомостей щодо дотримання вимог зазначеної норми права.

При апеляційному перегляді вказаного судового рішення суд апеляційної інстанції не звернув уваги на недотримання судом першої інстанції норм процесуального права.

Зважаючи на викладене, колегія суддів КАС ВС дійшла висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи цю справу, не врахували правової природи та характеру оскаржуваного рішення, яке належить відносити до регуляторних нормативно-правових актів.

Це має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи, а тому, вирішуючи цей спір, суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки спірному рішенню як нормативно-правовому акту і не врахували прав та інтересів усіх заінтересованих осіб, на яких поширюється його дія, та які не були належним чином повідомлені про судовий розгляд справи.

13. За правилами частини третьої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Пунктом 4 частин третьої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

Оскільки судами попередніх інстанцій не було дотримано встановленого процесуальним законом порядку розгляду цієї справи, що призвело до неповідомлення усіх заінтересованих осіб і незабезпечення їх участі у справі, то колегія суддів дійшла висновку про наявність у даному випадку підстав для скасування оскаржуваних судових рішень та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду справи судам слід взяти до уваги викладене в цій постанові, зокрема, стосовно дотримання особливого порядку розгляду цієї справи, повно і всебічно встановити обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин й охоплюються предметом доказування, надати належну і повну юридичну оцінку обставинам справи та усім аргументам учасників справи, перевірити їх доказами, та постановити рішення відповідно до вимог 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись статтями 264, 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Комунального підприємства «Компанія «Вода Донбасу» задовольнити частково

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30 листопада 2020 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2021 року по справі № 200/6941/20-а - скасувати повністю.

Направити справу № 200/6941/20-а на новий розгляд до Донецького окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т.Г.

Судді Стеценко С.Г.

Тацій Л.В.