Постанова

від 02.04.2024 по справі 380/4885/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 квітня 2024 року

м. Київ

справа № 380/4885/22

адміністративне провадження № К/990/34503/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Бучик А.Ю.,

суддів: Коваленко Н.В., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "ХОЛДИНГ ЕМОЦІЙ "!ФЕСТ" на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.10.2023 (колегія суддів: Сеник Р.П., Онишкевич Т.В., Судова-Хомюк Н.М.) у справі № 380/4885/22 за позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Львівської міської ради, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "ХОЛДИНГ ЕМОЦІЙ "!ФЕСТ" про визнання протиправним та скасування рішення,

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до виконавчого комітету Львівської міської ради, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "ХОЛДИНГ ЕМОЦІЙ "!ФЕСТ" (далі - ТОВ "ХОЛДИНГ ЕМОЦІЙ "!ФЕСТ") про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 09.08.2021 № 675 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на нове будівництво ТОВ "ХОЛДИНГ ЕМОЦІЙ "!ФЕСТ" багатоквартирного житлового будинку на вул. Героїв Майдану, 17-А у м. Львові".

2. 31.07.2023 від позивача надійшло клопотання про забезпечення позову у вказаній справі, в якому він просив:

- зупинити дію рішення виконавчого комітету Львівської міської ради № 675 від 09.08.2021 про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на нове будівництво багатоквартирного житлового будинку на вул. Героїв Майдану 17-А у м. Львові на земельній ділянці площею 0,0370 га, кадастровий номер 4610136600:07:001:0026;

- заборонити на час розгляду справи в суді будь-яким особам, у тому числі генеральному підряднику - Товариству з обмеженою відповідальністю "Львівпроект", ТОВ "ХОЛДИНГ ЕМОЦІЙ "!ФЕСТ" будь-які роботи з будівництва багатоквартирного житлового будинку на вул. Героїв Майдану 17-А у м. Львові на земельній ділянці площею 0,0370 га, кадастровий номер 4610136600:07:001:0026.

Клопотання про забезпечення позову мотивоване тим, що невжиття вищевказаних заходів забезпечення позову може спричинити негативні та невідворотні наслідки для історичного ареалу м. Львова, природного стану земельної ділянки по вул. Героїв Майдану 17-А у м. Львові. Зазначає, що на час затвердження містобудівних умов та обмежень і видачі дозволу на виконання будівельних робіт існували обставини, що вказують на недостовірність відомостей у поданих документах та невідповідність поданих документів вимогам законодавства. На думку позивача, в разі невжиття заходів забезпечення позову буде завдано шкоду навколишньому середовищу та культурній спадщині, його конституційним правам, а подальше проведення будівельних робіт за відсутності належних дозвільних документів може завдати невідворотних наслідків. Вказує, що підтвердженням проведення будівельних робіт на спірній ділянці є наявність приписів Міністерства культури та інформаційної політики України про заборону проведення будівельних робіт на зазначеній земельній ділянці, відповідь на його звернення до МКІП, Акт Львівської ВДА, відповідь ВДА МКІП та інші документи.

4. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 31.07.2023 у задоволенні клопотання позивача про забезпечення позову відмовлено.

5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.10.2023 скасовано ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 31.07.2023 про відмову в забезпеченні позову у справі № 380/4885/22 та прийнято постанову, якою заяву ОСОБА_1 про забезпечення позову задоволено частково.

Заборонено Товариству з обмеженою відповідальністю "Львівпроект" (ЄДРПОУ 40893857) та ТОВ "ХОЛДИНГ ЕМОЦІЙ "!ФЕСТ" (ЄДРПОУ 37741752) здійснювати будівельні роботи на земельній ділянці по вул. Героїв Майдану 17-А у м. Львові на земельній ділянці площею 0,0370 га, кадастровий номер 4610136600:07:001:0026.

У задоволенні решти вимог заяви про забезпечення позову відмовлено.

6. Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції в частині задоволених вимог клопотання, ТОВ "ХОЛДИНГ ЕМОЦІЙ "!ФЕСТ" подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі ухвалу суду першої інстанції.

7. Ухвалою Верховного Суду від 24.10.2023 відкрито касаційне провадження.

8. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить залишити постанову суду апеляційної інстанції без змін, а скаргу - без задоволення.

ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Відмовляючи у забезпеченні позову, суд першої інстанції виходив з відсутності підстав для забезпечення позову з мотивів очевидної протиправності рішення суб`єкта владних повноважень, яке може призвести до порушення прав, свобод та інтересів заявника. Суд також зауважив, що позивачем не доведено неможливості захисту його прав та інтересів без вжиття заходів забезпечення позову, як і не доведено того, що для відновлення таких прав, при виконанні у майбутньому судового рішення, необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

10. Суд апеляційної інстанції скасовуючи ухвалу суду першої інстанції та частково задовольняючи клопотання про забезпечення позову, виходив з того, що існує реальна загроза невиконання, чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову, при цьому суд вказав на відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати заявник, позовним вимогам.

Вирішуючи питання про забезпечення позову, суд апеляційної інстанції зазначив про врахування інтересів не тільки позивача, а й інших осіб, права яких можуть бути порушені у зв`язку із застосуванням відповідних заходів та вважав співмірними вимоги заяви про забезпечення позову заявленим позовним вимогам та обставинам справи.

При цьому, суд апеляційної інстанції не встановив підстав для забезпечення позову з мотивів очевидної протиправності рішення суб`єкта владних повноважень, що призводить до порушення прав, свобод та інтересів заявника.

ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

11. У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що суд апеляційної інстанції вжив заходи забезпечення позову поза межами позовних вимог, оскільки предметом оскарження є рішення про затвердження містобудівних умов та обмежень, а не дозвіл на виконання будівельних робіт, який не скасований та не зупинений, а відтак надає право на проведення будівельних робіт. На думку скаржника, позивачем у поданому клопотанні не наведено достатніх підстав та обґрунтування необхідності вжиття заходів забезпечення позову.

Вказує на те, що суд апеляційної інстанції проігнорував той факт, що ТОВ «Львівпроект» не є учасником справи та застосував заходи забезпечення позову стосовно нього.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

12. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає таке.

13. Інститут забезпечення адміністративного позову регламентовано главою 10 розділу І Загальних положень КАС України, яка визначає підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також способи забезпечення позову в адміністративному процесі, метою якого є охорона матеріально-правових інтересів позивача від можливих недобросовісних дій з боку відповідача.

14. Забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини до їх вирішення, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбачених законом.

15. Відповідно до частин першої, другої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

16. Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

17. Згідно з Рекомендацією № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятою Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.

18. Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

19. При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

20. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

21. Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

22. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками цього судового процесу.

23. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 826/8556/17.

24. Згідно із частинами першою, другою статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

25. При цьому в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.

26. При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

27. Водночас, будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.

28. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 27.04.2021 у справі № 420/6907/20, від 13.05.2021 у справі № 420/2719/20, від 23.09.2021 у справі № 420/11076/20 та від 01.06.2022 у справі № 580/5656/21.

29. Предметом позову у цій справі є рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 09.08.2021 № 675 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на нове будівництво ТОВ "ХОЛДИНГ ЕМОЦІЙ "!ФЕСТ" багатоквартирного житлового будинку на вул. Героїв Майдану, 17-А у м. Львові".

30. Відповідно до пункту 8 частини першої статті 1 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

31. Містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, та є першим етапом легалізації початку проектування та будівництва об`єктів.

32. За встановлених у цій справі обставин та стадії спірних правовідносин, коли згідно з отриманими замовником вихідними даними була розроблена та затверджена проєктна документація, отриманий дозвіл на виконання будівельних робіт й фактично здійснюється будівництво об`єкта, зупинення дії містобудівних умов та обмежень не є ефективним, необхідним і доцільним способом забезпечення позову, не відповідає меті, яку покликаний досягнути цей інститут, а отже не зумовлює наявності правових підстав для його застосування.

33. Обґрунтовуючи заяву про забезпечення позову, позивач зазначав, що невжиття заходів забезпечення позову у вигляді заборони на здійснення будівельних робіт на земельній ділянці по АДРЕСА_1 до прийняття рішення у справі може призвести до реалізації запланованого проекту будівництва, внаслідок чого буде завдана непоправна шкода довкіллю, здійснено вплив на архітектурні об`єкти, в безпосередній близькості від яких здійснюються будівельні роботи. На думку позивача, до розгляду судом спору можуть настати негативні наслідки для навколишнього середовища, що в свою чергу може ускладнити ефективний захист або поновлення його порушених та охоронюваних прав.

34. При вирішенні заяви про забезпечення позову у цій справі, суд апеляційної інстанції оцінивши співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, зауважив, що у разі вжиття заходів забезпечення позову права відповідача у даному випадку не порушуються, у той же час будуть захищені права позивача та третіх осіб щодо збереження майна та непонесення додаткових витрат на будівельні роботи. А відтак, шкода від зупинення виконання будівельних робіт буде значно меншою від можливих збитків третьої особи під час будівельних робіт на земельній ділянці по вул. Героїв Майдану, 17-А у м. Львові.

35. Проте, враховуючи підстави позову, колегія суддів не може погодитись з висновками суду апеляційної інстанції, що саме містобудівні умови та обмеження надають замовнику та генеральному підряднику чи підряднику право на виконання підготовчих робіт і будівельних робіт на відповідному об`єкті будівництва, оскільки таке право надає дозвіл на виконання будівельних робіт, який в межах даної справи не оскаржується, а відтак оцінка його правомірності чи протиправності в межах цієї справи надавитись не може.

36. Тому невірним є висновок суду апеляційної інстанції про те, що невжиття заходів забезпечення позову у цій справі може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду, ефективний захист та поновлення порушених і оспорюваних прав або інтересів позивача, оскільки спір стосується рішення про затвердження містобудівних умов та обмежень для планування об`єкта будівництва, які є лише першим етапом легалізації початку проектування та будівництва об`єктів, та не є дозволом на виконання будівельних робіт (який як встановлено судами не скасовано та не зупинено).

37. Колегія суддів зазначає, що правомірність або протиправність оскаржуваного рішення відповідача може бути виявлена судом тільки на підставі з`ясування фактичних обставин справи, а також оцінки належності, допустимості та достовірності доказів у їх сукупності, що буде здійснено під час вирішення спору по суті, про що вірно зазначив суд першої інстанції.

38. До того ж, як вірно зазначив суд першої інстанції, позивач у клопотанні про вжиття заходів забезпечення позову не обґрунтував та не надав суду жодних доказів на підтвердження того, що невжиття таких заходів забезпечення позову, які він просить застосувати у поданому клопотанні, може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду у цій справі, оскільки як вже зазначалось вище спір у справі стосується рішення про затвердження містобудівних умов та обмежень.

39. Крім того, вжиття заходів забезпечення позову, у спосіб, який просить позивач, не є співмірними із можливими негативними наслідками правам та інтересам третіх осіб, що можуть бути завдані у випадку їх застосування.

40. Колегія суддів наголошує, що сама лише незгода позивача із діями суб`єкта владних повноважень та звернення до суду з позовом про визнання їх протиправними і зобов`язання вчинити певні дії ще не є достатньою підставою для застосування судом заходів забезпечення позову.

41. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

42. З урахуванням наведеного, оскільки суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми процесуального права, що призвело до скасування ухвали суду першої інстанції про відмову у забезпеченні позову, постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню із залишенням в силі ухвали суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "ХОЛДИНГ ЕМОЦІЙ "!ФЕСТ" задовольнити.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.10.2023 скасувати.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 31.07.2023 залишити в силі.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді: Н. В. Коваленко

А. І. Рибачук