Постанова

від 09.04.2024 по справі 180/1173/16-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 квітня 2024 року

м. Київ

справа № 180/1173/16-а

адміністративне провадження № К/990/30997/23 №/К/990/32619/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Берназюка Я.О.,

суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,

за участі секретаря судового засідання Лупу Ю.Д.,

за участю представника відповідача (Марганецької міської ради Дніпропетровської області) Шпака В.І., розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 180/1173/16-а

за позовом депутата Марганецької міської ради Деркача Анатолія Віталійовича

до міського голови міста Марганець, Марганецької міської ради Дніпропетровської області,

третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Ландшафт",

про скасування рішення

за касаційними скаргами міського голови міста Марганець Боровика Геннадія Васильовича, Марганецької міської ради Дніпропетровської області

на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2023 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Сафронової С.В., суддів: Чепурнова Д.В., Мельника В.В.),

У С Т А Н О В И В :

Короткий зміст позовних вимог та рішень судів попередніх інстанцій

1. У липні 2016 року депутат Марганецької міської ради Деркач Анатолій Віталійович (далі - позивач, депутат Деркач А.В. ) звернувся до адміністративного суду з позовною заявою до Марганецької міської ради Дніпропетровської області (далі - відповідач 1, скаржник 1), міського голови міста Марганець (далі - відповідач 2, скаржник 2) про визнання незаконною діяльності Марганецької міської ради щодо прийняття рішення "Про затвердження технічної документації з виготовлення нормативної грошової оцінки земель міста Марганець Дніпропетровської області" від 20 лютого 2014 року № 1555-50/У1 (далі також - оскаржуване рішення).

2. У вересні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Ландшафт" (далі - ТОВ "Ландшафт") як третя особа з самостійними вимогами звернулося до адміністративного суду з позовною заявою до Марганецької міської ради про скасування рішення Марганецької міської ради "Про затвердження технічної документації з виготовлення нормативної грошової оцінки земель міста Марганець Дніпропетровської області" від 20 лютого 2014 року № 1555-50/У1 (далі також - оскаржуване рішення).

3. Постановою Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 12 вересня 2016 року відмовлено в задоволенні адміністративного позову депутата Деркача А.В .

4. При цьому позов ТОВ "Ландшафт" задоволено. Скасовано рішення Марганецької міської ради "Про затвердження технічної документації з виготовлення нормативної грошової оцінки земель міста Марганець Дніпропетровської області" від 20 лютого 2014 року № 1555-50/У1.

5. 12 травня 2021 року міський голова міста Марганець Боровик Г.В. звернувся до суду з заявою про перегляд за нововиявленими обставинами постанови Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 12 вересня 2016 року.

6. Рішенням Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 21 травня 2021 року заяву міського голови Боровика Г.В. про перегляд за нововиявленими обставинами судового рішення задоволено повністю, скасовано постанову Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 12 вересня 2016 року у справі № 180/1173/16-а та ухвалено нове рішення, яким в задоволенні позову ТОВ "Ландшафт" відмовлено.

7. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2023 року задоволено апеляційну скаргу ОСОБА_3 (мешканця Марганецької громади). Скасовано рішення Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 21 травня 2021 року та ухвалено нове рішення, яким у задоволенні заяви міського голови міста Марганець Боровика Г.В. про перегляд за нововиявленими обставинами постанови Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 12 вересня 2016 року у справі № 180/1173/16-а відмовлено.

8. Відмовляючи у задоволенні заяви міського голови про перегляд за нововиявленими обставинами постанови Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 12 вересня 2016 року, суд апеляційної інстанції виходив з того, що суд першої інстанції помилково визнав нові докази нововиявленими обставинами, не врахувавши, що вказане суперечить положенням статті 361 КАС України. Колегія суддів зазначила, що суд першої інстанції не взяв до уваги, що службова записка від 07 травня 2021 року, в якій згадується про аналіз листування (вхідної та вихідної кореспонденції) фізичних та юридичних осіб із Марганецькою міською радою за період 2013- 2015 роки та про невстановлення наявності будь-яких звернень ТОВ "Ландшафт" чи інших осіб із зауваженнями та пропозиціями до проекту регуляторного акта є новоствореним доказом, який не може слугувати підставою для перегляду справи, а публікації рішення Марганецької міської ради № 1555-50/VI від 20 лютого 2014 року у газеті "Шахтар Марганця" за 05 червня 2015 року та за 04 грудня 2015 року були виявлені відповідачем у травні 2021 року, хоча, виходячи з дат публікацій, ці докази на час розгляду справи у 2016 році існували та не були своєчасно подані до суду, що в свою чергу унеможливлює врахування їх як підтвердження нововиявлених обставин.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг

9. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального та порушення процесуального права, міський голова м. Марганець Боровик Геннадій Васильович та Марганецька міська рада звернулися з касаційними скаргами до Верховного Суду, в яких просять скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2023 року та направити справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

10. В обґрунтування касаційної скарги скаржник 1 зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення частини п`ятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР), статті 12 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11 вересня 2003 року № 1160-IV (далі - Закон № 1160-IV) та статей 257, 264, 265 КАС України.

11. У касаційній скарзі відповідач вказує, що апеляційний розгляд справи щодо перегляду законності нормативно-правового акта був здійснений в порядку письмового провадження, тобто всупереч імперативним приписам КАС України, і з огляду на це зазначає на необхідності врахування висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 24 січня 2023 року у справі № 480/5691/20, про те, що дотримання належної судової процедури розгляду нормативно-правових актів є гарантією забезпечення прав усіх зацікавлених осіб взяти участь у справі та надати суду свої міркування та доводи.

12. Марганецька міська рада також вказує на постанови Верховного Суду від 13 березня 2023 року у справі № 620/4460/21 та від 25 липня 2023 року у справі № 640/1873/22, в яких зазначено, що недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правового акта є істотним порушенням процесуального права та безумовною підставою для розгляду такої справи спочатку, оскільки таке порушення, серед іншого, впливає на права та інтереси необмеженої кількості осіб (всіх осіб, на яких поширюється дія цього акта).

13. Відповідно до висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 04 травня 2020 року у справі № 809/276/18, значення опублікування нормативно-правового акта органу місцевого самоврядування полягає в тому, що відповідно до статті 57 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.

14. Також, скаржник 1 зазначає, що суд апеляційної інстанції, ухвалюючи постанову у цій справі, не врахував відсутність реального порушення права або суб`єктивного інтересу ОСОБА_3 , яким було подано апеляційну скаргу, внаслідок чого безпідставно прийнято апеляційну скаргу до розгляду від сторонньої особи, яка не має жодного відношення до предмета спору чи наслідків судового рішення. На підтвердження таких доводів Марганецька міська рада наводить висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 19 жовтня 2018 року у справі № 826/13182/17, від 14 серпня 2020 року у справі № 1.380.2019.005487 та від 22 грудня 2022 року у справі № 580/3147/19, в якому Суд зазначив, що рішення є таким, що прийняте про права та обов`язки особи, яка не була залучена до участі у справі, якщо в мотивувальній частині рішення є висновки суду про права та/чи обов`язки цієї особи або якщо у резолютивній частині рішення суд прямо вказав про її права та/чи обов`язки. У такому випадку рішення порушує не лише матеріальні права осіб, не залучених до участі у справі, а й їх процесуальні права, що виходить із сформульованого в пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) положення про право кожного на справедливий судовий розгляд при визначенні його цивільних прав і обов`язків. Будь-який інший правовий зв`язок між скаржником і сторонами спору не може братися до уваги.

15. До того ж, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11 березня 2020 року у справі № 815/5585/15 зазначалось, що підставою для звернення до суду є наявність порушеного права (охоронюваного законом інтересу) і таке звернення здійснюється особою, котрій це право належить, і саме з метою його захисту. При цьому для отримання судового захисту необхідно довести законність цих прав у суді.

16. Крім того, зауважує на безпідставності поновлення ОСОБА_3 строків на звернення до суду з апеляційною скаргою, оскільки суд не взяв до уваги відсутність поважних причин, що могли зумовити пропуск строку на апеляційне оскарження судового рішення.

17. На обґрунтування касаційної скарги міський голова міста Марганець Боровик Г.В. зазначив, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статей 257, 264, 265 КАС України.

18. Скаржник 2 вказує, що суд апеляційної інстанції, ухвалюючи постанову у цій справі, не врахував факт відсутності реального порушення права або суб`єктивного інтересу ОСОБА_3 , який подав апеляційну скаргу, внаслідок чого безпідставно прийняв апеляційну скаргу до розгляду від сторонньої особи, яка не має жодного відношення до предмета спору чи наслідків судового рішення.

19. До того ж скаржник 2 вказує на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 22 серпня 2019 року у справі № 288/1557/16-а і від 18 серпня 2022 року у справі № 540/421/21, в яких Суд зазначив, що під час розгляду кожної справи суд повинен установити, чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання адміністративного судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає. Звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

20. Крім того, відповідач 2 вказує на те, що апеляційний розгляд справи щодо перегляду законності нормативно-правового акта був здійснений у порядку письмового провадження, тобто всупереч імперативним приписам частини четвертої статті 257 та частини восьмої статті 264 КАС України.

21. Також міський голова вказує на постанови Верховного Суду від 13 березня 2013 року у справі № 620/4460/21, від 25 липня 2023 року у справі № 640/1873/22, в яких зроблено висновок про те, що недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативного-правового акта є істотними порушенням процесуального права та безумовною підставою для розгляду такої справи спочатку, оскільки таке порушення, серед іншого, впливає на права та інтереси необмеженої кількості осіб (всіх осіб, на яких поширюється дія цього акта).

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

22. Касаційна скарга міського голови міста Марганець Боровика Геннадія Васильовича надійшла до Суду 11 вересня 2023 року.

23. Ухвалою Верховного Суду від 26 вересня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі № 180/1173/16-а на підставі пунктів 1, 4 частини четвертої статті 328 КАС України, витребувано адміністративну справу та запропоновано учасникам справи надати відзив на касаційну скаргу.

24. Касаційна скарга Марганецької міської ради надійшла до Суду 27 вересня 2023 року.

25. Ухвалою Верховного Суду від 18 жовтня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі № 180/1173/16-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано учасникам справи надати відзив на касаційну скаргу.

26. Ухвалою Верховного Суду від __ березня 2024 року справу № 180/1173/16-а призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з __ березня 2024 року.

Позиція інших учасників справи

27. Від учасників справи відзиви на касаційні скарги не надходили, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду рішення суду апеляційної інстанції. При цьому колегія суддів зазначає, що ухвалу Верховного Суду від 26 вересня 2023 року про відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою міського голови міста Марганець Боровика Геннадія Васильовича , згідно зворотного повідомлення про доставку поштового відправлення ТОВ "Ландшафт" отримано 03 жовтня 2023 року, Марганецькою міською радою - 04 жовтня 2023 року, Деркачу А.В. вказану ухвалу не вручено у зв`язку із закінчення терміну зберігання; ухвалу Верховного Суду про відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою Марганецької міської ради від 18 жовтня 2023 року, згідно зворотного повідомлення про доставку поштового відправлення отримано ТОВ "Ландшафт" і Марганецьким міським головою Боровиком Г.В. 02 листопада 2023 року, Деркачу Анатолію Віталійовичу вказану ухвалу не вручено у зв`язку із закінчення терміну зберігання.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

28. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

29. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

30. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

31. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

32. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

33. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2023 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи є прийнятними з огляду на таке.

34. Скаржники у касаційних скаргах, зокрема, зазначають про порушення судом апеляційної інстанції положень частини п`ятої статті 59 Закону № 280/97-ВР, статті 12 Закону № 1160-IV та статей 257, 264, 265 КАС України, внаслідок чого апеляційний розгляд здійснювався з недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правового акта. Крім того, скаржники стверджують про неврахування судом апеляційної інстанції факту відсутності реального порушення права або суб`єктивного інтересу ОСОБА_3 , яким було подано апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції.

35. Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, враховуючи межі касаційного перегляду, визначені статтею 341 КАС України, виходить з такого.

36. Як вбачається з судових рішень, що ухвалені у цій справі, спірні правовідносини стосуються вирішення питання правомірності ухваленого Марганецькою міською радою Дніпропетровської області рішення "Про затвердження технічної документації з виготовлення нормативної грошової оцінки земель міста Марганець Дніпропетровської області" від 20 лютого 2014 року № 1555-50/V1.

37. При цьому з метою перевірки правильності заявлених у касаційних скаргах міського голови Марганецької міської ради та Марганецької міської ради доводів необхідно встановити чи має оспорюване у цій справі рішення ознаки нормативно-правового акта.

38. Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

39. Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

40. Відповідно до пункту "в" частини першої статті 96 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) землекористувачі зобов`язані, зокрема, своєчасно сплачувати земельний податок або орендну плату.

41. Статтею 201 ЗК України передбачено, що грошова оцінка земельних ділянок визначається на рентній основі. Залежно від призначення та порядку проведення грошова оцінка земельних ділянок може бути нормативною і експертною. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо. Експертна грошова оцінка використовується при здійсненні цивільно-правових угод щодо земельних ділянок. Грошова оцінка земельних ділянок проводиться за методикою, яка затверджується Кабінетом Міністрів України.

42. Частиною першою статті 13 Закону України "Про оцінку земель" від 11 грудня 2003 року № 1378-IV (далі - Закон № 1378-IV) передбачено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться, зокрема, у разі визначення розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності.

43. Відповідно до статті 1 Закону № 1378-IV, нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.

44. Статтею 18 Закону № 1378-IV встановлено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, незалежно від їх цільового призначення, проводиться не рідше, ніж один раз на 5-7 років.

45. Згідно з положеннями статті 23 Закону № 1378-IV виготовлена технічна документація нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.

46. Рішення рад щодо технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок набирають чинності у строки, встановлені відповідно до пункту 271.2 статті 271 ПК України. Зокрема, у цьому пункті зазначено, що рішення рад щодо нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.

47. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що нормативна грошова оцінка землі проводиться в обов`язковому порядку для визначення розміру орендної плати за землі комунальної та державної форм власності. При цьому технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, затверджується рішенням відповідної сільської, селищної чи міської ради. Таке рішення офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.

48. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду України від 2 березня 2016 року у справі № 3-476гс15, Верховного Суду від 31 липня 2018 року у справі № 804/7823/14, від 30 жовтня 2018 року у справі № 804/2111/14, від 12 листопада 2018 року у справі № 814/789/17, від 20 грудня 2018 року у справі № 826/11716/17, від 28 вересня 2020 року у справі № 808/995/18, від 9 лютого 2022 року у справі № № 808/1284/16 та від 1 червня 2022 року у справі № 640/13150/19.

49. Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

50. Пунктами 34- 35 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР визначено перелік питань, які відносяться до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад, до яких, серед іншого, належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.

51. Частинами першою, другою та десятою статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

52. Відповідно до частини дванадцятої цієї ж статті визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

53. Згідно зі статтею 1 Закон № 1160-IV регуляторний акт - це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами;

54. Згідно зі статтею 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

55. Правові висновки щодо застосування статті 4 КАС України та статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" в аспекті визначення ознак нормативно-правового регуляторного акта викладені у постановах Верховного Суду від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 9 грудня 2020 року у справі № 813/746/18, від 24 червня 2021 року у справі № 560/3160/20, від 1 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21, від 20 травня 2022 року у справі № 160/9717/21 та від 11 вересня 2023 року у справі № 320/258/19.

56. Згідно з цими правовими висновками нормативно-правові акти - це акти, які встановлюють, змінюють (скасовують), припиняють загальні правила регулювання однотипних відносин; розраховані на широке коло осіб та на довгострокове неодноразове застосування; зазвичай невизначеність дії у часі; встановлюють загальні правила поведінки; регулювання однотипних відносин; ті, що визначають права і обов`язки громадян, мають бути доведені до відома населення; не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

57. Господарський кодекс України (далі - ГК України) у статті 1 визначає господарські відносини, які виникають у процесі організації та здійснення господарської діяльності між суб`єктами господарювання, а також між суб`єктами господарювання та іншими учасниками відносин у сфері господарювання.

58. При цьому під господарською діяльністю відповідно до частини першої статті 2 ГК України розуміється діяльність суб`єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність.

59. Відповідно до статей 42 та 52 ГК України визначено наступні види господарської діяльності: підприємництво - це господарська діяльність, що здійснюється для досягнення економічних і соціальних результатів та з метою одержання прибутку; некомерційна господарська діяльність - це господарська діяльність, що здійснюється без мети одержання прибутку.

60. Зі змісту наведених норм права вбачається висновок, що державна регуляторна політика охоплює всі сфери та галузі, у яких можливе здійснення господарської та підприємницької діяльності, не забороненої законами України, та засоби державного регулювання такої діяльності, у яких держава будь-яким чином встановлює правила поведінки для суб`єктів господарювання.

61. Основними засобами регулюючого впливу держави є, зокрема: правила та процедури щодо входження на ринок і виходу з нього суб`єктів господарювання, їх створення та ліквідації; ліцензування певних видів господарської діяльності; дозвільна система на провадження певного виду господарської діяльності; правила та процедури, що регламентують певні види господарської діяльності, які не підпадають під дозвільну систему на провадження певного виду господарської діяльності; правила щодо обсягу та процедур подачі обов`язкової звітності; тарифне і нетарифне регулювання; організація державного контролю за господарською діяльністю; отримання погоджень від органів державної влади або третіх осіб.

62. Таким чином, регулюючий вплив держави на діяльність суб`єктів господарювання поширюється на всі правовідносини між суб`єктами господарювання, які мають місце в законодавчо регульованій сфері, а також охоплює собою адміністративні відносини між ними та органами влади під час реалізації прав та обов`язків, передбачених актами законодавства, нормативними та нормативно-правовими актами.

63. Вказаний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема у постановах Верховного Суду від 27 березня 2019 року у справі № 826/15456/17, від 13 грудня 2019 року у справі № 461/1824/15-а, від 31 травня 2021 року у справі № 826/16053/16 та від 5 липня 2023 року у справі № 160/3064/22.

64. Крім того, Верховний Суд у постанові від 5 липня 2023 року у справі № 160/3064/22 дійшов висновку, що лише за умови відповідності акта відповідного регуляторного органу системі визначених вимог, він вважається регуляторним та до нього мають бути застосовані положення наведеного Закону.

65. 3окрема, регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ суб`єкта владних повноважень, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: 1) прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; 2) встановлення, зміна чи скасування норм права (застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб). Особливу увагу при визначенні акта регуляторним слід звертати на відносини, що є предметом регулювання цього акта, та його вплив на ці відносини.

66. Отже, лише за сукупної наявності всіх зазначених характеристик, відповідний акт є регуляторним та при його прийнятті уповноважений регуляторний орган повинен дотримуватись процедури, що встановлена Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11 вересня 2003 року № 1160-IV.

67. Питання стосовно правової природи рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджується технічна документація з нормативної грошової оцінки землі, неодноразово вирішувалися Верховним Судом.

68. У постанові від 16 жовтня 2018 року у справі № 522/7868/13 Суд дійшов висновку, що рішення про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки мають ознаки нормативно-правового акта, оскільки прийняті уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, змінюють норми права, скасовують інший правовий акт, поширюються на невизначене коло осіб та спрямовані на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання.

69. Аналогічні висновки неодноразово були наведені у постановах Верховного Суду від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а, від 27 листопада 2018 року у справі № 826/2507/18, від 6 березня 2019 року у справі № 803/417/18, від 17 грудня 2019 року у справі № 1940/1662/18, від 10 квітня 2020 року у справі № 615/1182/15-a, від 29 квітня 2020 року у справі № 161/6580/16-а, від 10 червня 2021 року у справі № 823/902/17, від 15 червня 2021 року у справі № 200/12944/19-а, від 16 грудня 2021 року у справі № 826/8114/17, від 1 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21, від 1 червня 2022 року у справі № 280/5928/19, від 2 лютого 2023 року у справі № 807/125/18 та від 14 лютого 2023 року у справі № 695/2607/17.

70. Таким чином, судами попередніх інстанцій правильно встановлено, що рішення Марганецької міської ради є нормативно-правовим актом регуляторного характеру, що за своїм характером може поширювати свою дію на невизначене коло осіб.

71. Аналізуючи доводи поданих касаційних скарг, які стосуються неврахування судом апеляційної інстанції відсутності реального порушення права або суб`єктивного інтересу ОСОБА_3 , яким було подано апеляційну скаргу, а також безпідставного поновлення строків на звернення з цією апеляційною скаргою, колегія суддів зазначає таке.

72. Як убачається з матеріалів справи, 14 квітня 2023 року ОСОБА_3 (далі також - апелянт), який не брав участі у справі, але вважає, що оскаржуваним рішенням порушено його права та інтереси, звернувся до суду апеляційної інстанції з апеляційною скаргою на рішення Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 21 травня 2021 року.

73. Відповідно до частини першої статті 295 КАС України апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

74. Частиною другою статті 295 КАС України передбачено, що учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

75. Строк на апеляційне оскарження також може бути поновлений в разі його пропуску з інших поважних причин, крім випадків, визначених частиною другою статті 299 цього Кодексу (частина третя статті 295 КАС України).

76. Системний аналіз змісту наведених норм процесуального права дає змогу дійти висновку, що початок перебігу передбаченого статтею 295 КАС України строку апеляційного оскарження рішень суду першої інстанції поширюється як на випадки оскарження цих судових рішень учасниками справи, так і особами, які не брали участі у справі.

77. Водночас, особа, яка не брала участі у справі та пропустила строк на апеляційне оскарження судових рішень, встановлений статтею 295 КАС України, має подати клопотання про поновлення строку на апеляційне оскарження судового рішення із зазначенням підстав поновлення строку та доказів поважності причин його пропущення.

78. Як убачається з оскаржуваного рішення суду апеляційної інстанції, на обґрунтування підстав пропуску строку (майже 2 роки) апелянт вказав, що про існування рішення Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 21 травня 2021 року він дізнався у квітні 2023 року з усної інформації посадових осіб виконкому Марганецької міської ради та в подальшому з офіційного сайту "Судова влада України". При цьому зазначив, що посадові особи Марганецької міської ради не дотримались обов`язку опублікувати оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта не пізніш як за сім днів до судового розгляду.

79. Суд апеляційної інстанції визнав наведені апелянтом підстави поважними, погодився з останніми та зауважив, що, оскільки у цій справі оскаржується нормативно-правовий акт, відповідно до положень частини третьої статті 264 КАС України останній може бути оскаржений до адміністративного суду протягом всього строку його чинності.

80. Водночас із такими доводами колегія суддів не погоджується і вказує таке.

81. Так, згідно з частиною третьою статті 264 КАС України, нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

82. Водночас, відповідно до положень частин четвертої-шостої статті 264 КАС України у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

83. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

84. Оголошення має бути опубліковано не пізніше як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.

85. Відповідно до частини сьомої статті 264 КАС України якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

86. Як убачається з ухвали Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 17 серпня 2016 року відповідача у цій справі (міського голову м. Марганець) зобов`язано опублікувати оголошення у виданні, в якому оскаржуваний акт був або мав бути офіційно оприлюднений, яке повинно містити вимоги позивача щодо оскарження нормативно-правового акта, зазначаючи при цьому реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

87. Водночас суд апеляційної інстанції при перевірці доводів апелянта, наведених на обґрунтування підстав пропуску строку на апеляційне оскарження, наявність вищевказаної ухвали до уваги не взяв, а також не перевірив, чи було дотримано відповідачем вимоги вказаної ухвали з урахуванням положень частин четвертої-шостої статті 264 КАС України.

88. Стосовно визнання поважними інших, наведених апелянтом підстав поновлення строку на апеляційне оскарження, колегія суддів вказує, що суд апеляційної інстанції, при вирішенні питання про поновлення строку на апеляційне оскарження має мотивувати свій висновок про наявність поважних причин на поновлення строку на апеляційне оскарження. Сама по собі вказівка про те, що є поважні причини для поновлення строку для апеляційного оскарження не є належним мотивуванням поновлення строку на апеляційне оскарження. Безпідставне поновлення строку на оскарження судового рішення, що набрало законної сили, зокрема у разі вказівки тільки про наявність поважних причин, є порушенням вимог статті 6 Конвенції. Вказане процесуальне порушення є самостійною підставою для скасування як оскарженого судового рішення апеляційного суду, так і ухвали апеляційного суду про поновлення строку на апеляційне оскарження і відкриття апеляційного провадження, та направлення справи до апеляційного суду зі стадії відкриття апеляційного провадження.

89. Подібні висновки викладені Верховним Судом у постановах від 17 листопада 2021 року у справі № 2-517/07 та від 22 листопада 2022 року у справі № 2а-2193/09/1570. Зокрема у справі № 2-517/07 Суд констатував, що сам лише факт подання апеляційної скарги після спливу 11 років особою, не залученою до участі у справі, за відсутності належного обґрунтування причин пропуску строку на апеляційне оскарження, зважаючи на дату ухвалення оскарженої ухвали (у тому випадку 2007 рік), не може вважатися беззаперечною підставою для відкриття апеляційного провадження.

90. Аналізуючи практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) Верховний Суд у постанові від 21 вересня 2022 року у справі № 600/4491/21-а відзначав, що у процесі прийняття рішень стосовно поновлення строків звернення до суду або оскарження судового рішення, ЄСПЛ виходить із наступного: 1) поновлення пропущеного строку звернення до суду або оскарження судового рішення є порушенням принципу правової визначеності, отже у кожному випадку таке поновлення має бути достатньо виправданим та обґрунтованим; 2) поновленню підлягає лише той строк, який пропущений з поважних причин, внаслідок непереборних, незалежних від волі та поведінки особи обставин; 3) оцінка поважності причин пропуску строку має здійснюватися індивідуально у кожній справі; 4) будь-які поважні причини пропуску строку не можуть розцінюватися як абсолютна підстава для поновлення строку; 5) необхідно враховувати тривалість пропуску строку, а також можливі наслідки його відновлення для інших осіб.

91. Колегія суддів також звертає увагу на висновки Великої Палати Верховного Суду, що викладені у постанові від 28 липня 2022 року у справі № 9901/611/19, відповідно до яких поважними причинами пропуску строку звернення до суду визнаються лише ті обставини, які були об`єктивно непереборними, тобто не залежали від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.

92. Враховуючи викладене, Суд зазначає, що такий підхід до вирішення питання поновлення процесуальних строків покликаний перешкоджати зловживанню процесуальними правами, передбаченими КАС України, а також сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах як одного з елементів принципу верховенства права.

93. Із огляду на це, колегія суддів стверджує про передчасність висновків суду апеляційної інстанції, які стосуються наявності обґрунтованих підстав для поновлення ОСОБА_3 строку на апеляційне оскарження, який, до того ж, звернувся з апеляційною скаргою на рішення суду першої інстанції через майже два роки після набрання ним законної сили.

94. Колегія суддів також зазначає, що, поновлюючи ОСОБА_3 строк апеляційного оскарження через значний проміжок часу після набрання судовим рішенням законної сили, суд апеляційної інстанції повинен був врахувати, що таке поновлення має бути достатньо виправданим та обґрунтованим, а тому мав би максимально відповідально поставитись до перевірки обставин, які передували зверненню до суду зі скаргою, зокрема, з`ясувати дійсні причини, що зумовили такий тривалий пропуск вказаного строку, врахувати при вирішенні цього питання, у тому числі поведінку апелянта та обставини, які передували зверненню з апеляційною скаргою, можливі наслідки відновлення цього строку для інших осіб, перевірити, чи не порушує це принцип верховенства права, який згідно з статтею 8 Конституції України визнається і діє в Україні, в частині таких його елементів як правова визначеність та остаточність судового рішення, яке набрало законної сили, навести з цього приводу відповідні мотиви.

95. Без належного з`ясування обставин щодо поважності причин пропуску строку апеляційного оскарження та перевірки їх доказами висновки апеляційного суду про наявність підстав для поновлення вказаного строку після спливу майже двох років з моменту набрання законної сили прийнятої судом першої інстанції постанови - є передчасними, а суд касаційної інстанції в силу наявних у нього повноважень, закріплених у статті 341 КАС України, не наділений правом встановлювати обставини справи в цій частині, досліджувати і надавати оцінку наявним у матеріалах справи або новим доказам, які стосуються причин поважності пропуску строку апеляційного оскарження.

96. Подібний підхід застосований Верховним Судом у постанові від 22 листопада 2022 року у справі № 2а-2193/09/1570.

97. Щодо інших аргументів касаційний скарг, які стосуються недоведеності ОСОБА_3 наявності порушених рішенням Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 21 травня 2021 року його прав на інтересів, колегія суддів зазначає таке.

98. Як убачається з оскаржуваного рішення суду апеляційної інстанції, в обґрунтування наявності права на звернення з апеляційною скаргою у цій справі ОСОБА_3 вказав, що він є потенційним покупцем об`єкту нерухомості в м. Марганці. Крім того, також зазначив, що внаслідок набрання законної сили рішенням Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 21 травня 2021 року плата за користування земельними ділянками державної та комунальної власності, згідно розрахунку відділу землекористування Марганецької міської ради, збільшилася з 6000 грн до 200 000 грн, у зв`язку з чим суттєво збільшилася вартість об`єкту нерухомості, який він планує придбати у свою власність в майбутньому, чим порушено його права та спричинено матеріальну шкоду.

99. Суд апеляційної інстанції такі доводи ОСОБА_3 визнав обґрунтованими, вважав, що останнім доведено наявність його порушеного права та охоронюваного інтересу, у зв`язку з чим здійснив апеляційний перегляд рішення Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 21 травня 2021 року.

100. Водночас, такі висновки суду апеляційної інстанції колегія суддів вважає передчасними і такими, що не відповідають положенням процесуального закону, які стосуються права особи на судовий захист.

101. Адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для відновлення порушеного права особа, яка звертається до суду, повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.

102. Порушення вимог закону рішенням чи діями суб`єкта владних повноважень, за загальним правилом, не є самостійною підставою для визнання їх судом протиправними, оскільки обов`язковою умовою для цього є, серед іншого, доведеність порушення прав та охоронюваних законом інтересів цими діями чи рішенням з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася до суду, суб`єктивного матеріального чи нематеріального блага (законного інтересу) або законного інтересу, який, на думку цієї особи, підлягає захисту.

103. Отже, суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, права якої порушені цим рішенням.

104. Отже, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тому для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи щодо особи дійсно має місце факт порушення права, свободи чи інтересу, та це право, свобода або інтерес порушені відповідачем. При цьому обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

105. Таким чином, обов`язковою умовою надання правового захисту адміністративним судом є наявність порушення дією, рішенням або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду; порушення має бути реальним, стосуватися зазвичай індивідуально вираженого права чи інтересу особи, яка стверджує про їх порушення; вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному та нематеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача; під час розгляду кожної справи суд повинен встановити, чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання адміністративного судочинства.

106. Вищенаведені висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду України, викладеною у постанові від 10 квітня 2012 року у справі № 21-1115во10, Великої Палати Верховного Суду від 11 березня 2020 року у справі № 815/5585/15, про що правильно зазначив скаржник 1 у касаційній скарзі, та Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 15 серпня 2019 року у справі № 822/450/16, від 10 лютого 2021 року у справі № 640/14623/20, від 18 березня 2021 року у справі № 826/3932/17, від 19 травня 2021 року у справі № 826/13229/16, від 21 грудня 2021 року у справі № 370/2759/18, від 14 лютого 2022 року у справі № 210/3729/17 та від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20, від 22 серпня 2019 року у справі № 288/1557/16-а, від 18 серпня 2022 року у справі № 540/421/21

107. У Рішенні від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України розтлумачив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

108. Крім того, загальні підходи до судового захисту законних інтересів були сформульовані Верховним Судом у постанові від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17, в якій зазначено, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який: (а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання; (б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом; (в) є визначеним благом, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним; у позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; (г) є персоналізованим (суб`єктивним), тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово "її"); (ґ) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

109. Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:

(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;

(б) неправовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача; це виключає можливість віднесення спору до "юридичного" відповідно до частини другої статті 124 Конституції України;

(в) встановлена безпосередньо законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу;

(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);

(ґ) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав.

110. З наведеного слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень.

Ознаки "потерпілого" від порушення законного інтересу:

(а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов;

(б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому; зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності;

(в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду);

(г) існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням.

111. Таким чином, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

112. Тобто, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

113. При цьому позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.

114. Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 14 березня 2023 року у справі № 140/13065/21.

115. Одним із процесуальних засобів, встановлених нормами КАС України, які забезпечують право на звернення до адміністративного суду (право на судовий захист у сфері публічно-правових відносин), є також право на апеляційне оскарження судових рішень суду першої інстанції.

116. Так, згідно з пунктом 6 частини третьої статті 2 КАС України забезпечення права на апеляційний перегляд справи є однією з основних засад (принципів) адміністративного судочинства.

117. Відповідно до вимог статті 13 КАС України особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право на апеляційний перегляд справи.

118. Положеннями статті 293 КАС України також визначено, що оскаржити рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку мають право учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки.

119. Отже, стаття 293 КАС України визначає дві окремі групи суб`єктів, які мають право на звернення до суду апеляційної інстанції з апеляційною скаргою на рішення суду першої інстанції:

1) учасники справи;

2) особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки.

120. З положень вказаної норми слідує, що остання розширює коло осіб, які мають право оскаржити судове рішення в апеляційному порядку. Водночас, на відміну від оскарження судового рішення учасником справи, не залучена до участі у справі особа повинна довести свій правовий зв`язок зі сторонами спору або безпосередньо із судовим рішенням через обґрунтування такого критерію, як вирішення судом питання про її право, інтерес та/або обов`язок, як елементів змісту матеріально-правових відносин, в площині яких виник спір. Такий зв`язок повинен бути безпосереднім, а не ймовірним та опосередкований іншими правовідносинами, а також перевірений судом в контексті наявності підстав для здійснення судового захисту порушених прав та (або) інтересів цієї особи.

121. Так, за правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 23 листопада 2020 року у справі № 826/3508/17, судове рішення, оскаржуване незалученою до участі у справі особою, повинно безпосередньо стосуватися прав, інтересів та/або обов`язків цієї особи (тобто, судом має бути розглянуто й вирішено спір про право у правовідносинах, учасником яких на момент розгляду справи та прийняття рішення судом першої інстанції є скаржник) або міститься судження про права та/чи обов`язки цієї особи у відповідних правовідносинах. Рішення є таким, що прийняте про права та обов`язки особи, яка не була залучена до участі у справі, якщо в мотивувальній частині рішення є висновки суду про права та/чи обов`язки цієї особи або якщо у резолютивній частині рішення суд прямо вказав про її права та/чи обов`язки. У такому випадку рішення порушує не лише матеріальні права осіб, не залучених до участі у справі, а й їх процесуальні права, що витікають із сформульованого в пункті 1 статті 6 Конвенції положення про право кожного на справедливий судовий розгляд при визначенні його цивільних прав і обов`язків. Будь-який інший правовий зв`язок між скаржником і сторонами спору не може братися до уваги.

122. Подібний підхід є сталим та неодноразово застосований Верховним Судом, зокрема, у постановах від 11 липня 2018 року у справі № 911/2635/17, від 19 жовтня 2018 року у справі № 826/13182/17, від 14 серпня 2020 року у справі № 1.380.2019.005487, від 20 вересня 2021 року у справі № 160/11823/20 та від 26 січня 2022 року у справі № 640/8328/19, від 22 грудня 2022 року у справі № 580/3147/19, про що правильно вказав у касаційній скарзі міський голова Марганецької міської ради.

123. Також Верховним Судом у постанові від 30 червня 2021 року у справі № 465/79/18 зауважено, що для вирішення питання про порушення прав чи інтересів особи, яка не брала участі у справі, суд має з`ясувати, чи виникли у зв`язку з прийняттям судового рішення у цієї особи нові права чи покладено на неї нові обов`язки, або змінено її наявні права та/або обов`язки, або позбавлено певних прав та/або обов`язків у майбутньому.

124. Суд у цій справі також зауважив, що перевірка права особи на звернення до суду з апеляційною скаргою передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність підстав для апеляційного оскарження, а отже і права на звернення до суду з апеляційною скаргою, є перешкодою для розгляду скарги по суті. Законність судового рішення може бути перевірено за скаргою належної особи.

125. Таким чином, враховуючи вищезазначене, колегія суддів доходить висновку, що на відміну від оскарження судового рішення учасником справи, особи, які не брали участі у справі, повинні довести реальне (не ймовірне або опосередковане іншими правовідносинами) порушення судом її права, інтересу та(або) обов`язку (зміст матеріально-правових відносин, в площині яких виник спір). Відповідно суд апеляційної інстанції може розглянути по суті апеляційну скаргу особи, яка не брала участі у справі, за умови, якщо суд у оскаржуваному нею рішенні дійсно вирішив питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки і такі обставини доведені апелянтом і, відповідно, перевірені цим апеляційним судом в контексті наявності підстав для здійснення захисту її прав, свобод, інтересів та (або) обов`язків у судовому порядку. При цьому Суд зауважує, що звернення, зокрема, до суду апеляційної інстанції з апеляційною скаргою, є виключно способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

126. У справі, що розглядається, апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції особою, яка не брала участі у справі, зумовлено тим, що ОСОБА_3 є потенційним покупцем об`єкту нерухомості в м. Марганці. Оскільки чинність рішення Марганецької міської ради Дніпропетровської області "Про затвердження технічної документації з виготовлення нормативної грошової оцінки земель міста Марганець Дніпропетровської області" від 20 лютого 2014 року № 1555-50/V1 суттєво впливає на вартість об`єкта нерухомості, який він планує придбати у свою власність, останній вважає, що рішення Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 21 травня 2021 року впливає на його права та охоронювані законом інтереси.

127. Проте суд апеляційної інстанції, врахувавши положення частини другої статті 264 КАС України, не встановив та надав належної правової оцінки статусу особи, яка подала апеляційну скаргу, зокрема судом не встановлено наявності у цієї особи права та (чи) інтересу, яке порушене оскаржуваним за апеляційною скаргою цієї особи судовим рішенням.

128. Колегія суддів зазначає, що відповідно до положень частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Водночас така процесуальна норма не є самостійною за своєю суттю і може бути застосована судами з урахуванням основних принципів адміністративного судочинства та імперативних вимог КАС України, які стосуються необхідності доведення особою, яка звертається до суду з апеляційною скаргою, дійсного порушення оскаржуваним рішенням її прав, свобод та(або) інтересів, що має бути перевірено та встановлено судом.

129. Колегія суддів також звертає увагу й на висновки Верховного Суду щодо застування норм права, які містяться у постанові від 19 лютого 2021 року у справі № 823/1970/16, згідно з якими особа, набуваючи статусу апелянта у справі, до участі у якій не була залучена, повинна мати не просто певний обсяг прав, свобод та інтересів, що зачіпаються тим чи іншим способом при прийнятті судового рішення, а питання про захист чи відмову у захисті прав, свобод чи інтересів саме цієї особи має бути вирішено судом безпосередньо.

Такий підхід повністю узгоджується з принципом верховенства права і такою його складовою як правова визначеність. Безпідставний перегляд призводить до порушення принципу правової визначеності (res judicata).

130. Із огляду на вищевказане, колегія суддів вважає обґрунтованими доводи касаційних скарг в цій частині та погоджується з останніми.

131. Крім того, колегія суддів також погоджується з аргументами касаційних скарг, які стосуються вчинення судом апеляційної інстанції процесуальних порушень, зокрема, розгляду апеляційної скарги ОСОБА_3 у порядку письмового провадження без виклику сторін.

132. Відповідно до частини другої статті 307 КАС України про дату, час та місце розгляду справи повідомляються учасники справи, якщо справа відповідно до цього Кодексу розглядається з їх повідомленням.

133. За правилами частини першої статті 310 КАС України апеляційний розгляд здійснюється колегією суддів у складі трьох суддів за правилами розгляду справи судом першої інстанції за правилами спрощеного позовного провадження з урахуванням особливостей, встановлених цією главою.

134. Як убачається з судових рішень у цій справі, ухвалою від 13 травня 2021 року Марганецький міський суд Дніпропетровської області відкрив провадження за заявою міського голови м. Марганець Боровика Г.В. про перегляд за нововиявленими обставинами судового рішення у справі № 180/1173/16-а та призначив справу до розгляду у відкритому судовому засіданні з повідомленням учасників справи.

135. Ухвалами Третього апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2023 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_3 на рішення Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 21 травня 2021 року, а також призначено справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи відповідно до статті 311 КАС України.

136. Проте, колегія суддів звертає увагу, що частина перша статті 311 КАС України встановлює певні умови, за наявності яких суд може вирішити справу в порядку письмового провадження на підставі наявних у ній доказів, а саме:

1) у разі відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю;

2) у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання;

3) у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

137. Скаржники у касаційних скаргах звертають увагу, що 29 червня 2023 року Марганецькою міською радою було заявлено клопотання про розгляд справи в судів апеляційної інстанції у загальному провадженні за участю сторін у судовому засіданні. Вказане клопотання обґрунтовано, зокрема тим, що справа № 180/1173/16-а має значний суспільний інтерес, з огляду на те, що предметом оскарження є нормативно-правовий акт.

138. Проте, ухвалою від 03 липня 2023 року Третій апеляційний адміністративний суд визнав неповажними доводи такого клопотання і у його задоволенні відмовив та 08 серпня 2023 року ухвалив оскаржувану у цій справі постанову в порядку письмового провадження.

139. Суд також зазначає, що відповідно до статті 129 Конституції України основними засадами судочинства є, серед іншого, змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

140. З метою безумовного дотримання цього конституційного принципу в частині третій статті 2 та статті 9 КАС України закріплено, що до основних засад (принципів) адміністративного судочинства належить, зокрема, змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі; суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

141. Принцип змагальності судового провадження охоплює собою право особи, крім можливості подавати власні докази, знати про існування всіх представлених доказів та пояснень іншими учасниками справи, оскільки вони можуть вплинути на рішення суду, мати можливість знайомитись з матеріалами справи та робити з них копії, а також володіти відповідними знаннями (залучати професійного представника) та змогу коментувати представлені докази та пояснення у належній формі та у встановлений час.

142. У справі "Салов проти України" (заява № 65518/01, п. 87) ЄСПЛ зробив висновок, що принцип рівності сторін у процесі є лише одним з елементів більш широкого поняття справедливого судового розгляду, яке також включає фундаментальний принцип змагальності процесу ("Ruiz-Mateos v. Spain", заява № 12952/87, п. 63).

143. У справі "Лазаренко та інші проти України" (заява № 70329/12, п. 37) Суд нагадує, що принцип змагальності та принцип рівності сторін, які тісно пов`язані між собою, є основоположними компонентами концепції "справедливого судового розгляду" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

144. Крім того, відповідно до усталеної практики ЄСПЛ невід`ємними частинами права на справедливий суд необхідно розглядати, зокрема, такі вимоги, як змагальність процесу ("Ekbatani v. Sweden", заява № 10563/83, п. 24- 33) та право на ефективну участь ("T. v. the United Kingdom", заява № 24724/94, п. 83- 89).

145. Таким чином, принцип змагальності спільно з принципом рівності є одним з основних елементів поняття "право на справедливий суд", що гарантоване Конвенцією.

146. Із огляду на вищевикладене, враховуючи те, що спірні правовідносини у цій справі виникли з приводу оскарження нормативно-правового акта, відповідач у справі виявив бажання взяти участь у апеляційному перегляді рішення суду першої інстанції, апеляційна скарга подана особою, яка до цього не була залучена до участі у цій справі, а також те, що рішення суду першої інстанції ухвалене у відкритому судовому засіданні, колегія суддів доходить висновку, що суд апеляційної інстанції під час здійснення апеляційного перегляду рішення Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 21 травня 2021 року не дотримався вимог статей 310- 311 КАС України, принципів змагальності сторін, офіційного з`ясування всіх обставин у справі, чим обмежив право учасників цієї справи на справедливий апеляційний перегляд справи.

147. Підсумовуючи вищезазначене у цій постанові, враховуючи виявлені під час касаційного перегляду постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2023 року вчинені судом апеляційної інстанції процесуальні порушення, колегія суддів підкреслює, що повноваження стосовно вирішення питання про прийняття до провадження апеляційної скарги, з`ясування обставин щодо наявності або відсутності у скаржника права на її подання, підстав для поновлення строку апеляційного оскарження судового рішення, а також перевірка цих обставин доказами належать виключно суду апеляційної інстанції й не можуть бути перебрані на себе касаційним судом, а тому, з урахуванням вищевказаного, а також положень статті 353 КАС України, колегія суддів доходить висновку про необхідність скасування постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2023 року та направлення цієї справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційних скарг

148. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу для продовження розгляду.

149. За правилами статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

150. Вказану справу слід направити на новий розгляд саме до суду апеляційної інстанції, якому, з урахуванням висновків Верховного Суду, викладених у цій постанові, враховуючи встановлений положеннями статей 310- 311 КАС України порядок апеляційного розгляду справи, належить вирішити питання щодо можливості апеляційного перегляду рішення суду першої інстанції у цій справі за апеляційною скаргою ОСОБА_3 , детально дослідити питання наявності у вказаної особи такого права і підстав для поновлення строку апеляційного оскарження рішення Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 21 травня 2021 року, належним чином встановити обставини справи в цій частині, перевірити їх доказами, й ухвалити судове рішення відповідно до визначених процесуальним законом повноважень апеляційного суду та вимог статті 242 КАС України.

Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги міського голови міста Марганець Боровика Геннадія Васильовича, Марганецької міської ради Дніпропетровської області задовольнити.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2023 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О.Берназюк

Судді: В.М. Кравчук

В.М. Шарапа