Постанова

від 25.06.2024 по справі 400/2129/20

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

25 червня 2024 р. Категорія: 109010000м. ОдесаСправа № 400/2129/20Перша інстанція: суддя Гордієнко Т. О.,

час і місце ухвалення: м. Миколаїв

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Семенюка Г.В.,

суддів Домусчі С.Д., Шляхтицького О.І.,

при секретаріВишневській А.В.

за участю сторін: Пред-к позивачаКоноваленко О.В. (посвідчення)Пред-к відповідачаВалентова К.В. (виписка)

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні П`ятого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційними скаргами Заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури та Миколаївської міської ради на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 10.03.2021 р. по справі № 400/2129/20 за позовом Заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури до Миколаївської міської ради, 3-тя особа Департамент архітектури та містобудування Миколаївської міської ради, Державне підприємство Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "ДІПРОМІСТО" імені Ю.М.Білоконя про визнання протиправним та скасування рішення, -

встановиВ:

Позивач, звернувся до суду з позовом до Миколаївської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення № 36/13 від 17.05.2018 «Про затвердження Плану зонування території міста Миколаєва», мотивуючи його тим, що спірне рішення прийнято без дотримання процедури громадських слухань передбачених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядком проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затверджених постановою КМУ № 555 від 25.05.2011. При затвердженні вказаної містобудівної документації, Миколаївською міською радою не враховано пропозиції громадськості, викладені в протоколі громадських слухань від 07.05.2013 щодо врахування функціонального призначення зелених насаджень та рекреаційних територій міста, що встановлено постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 06.11.2017 по справі № 814/296/17. Спірне рішення прийнято в порушення ст. 21 Закону України « Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки затверджено без проведення громадських слухань, з порушенням встановленої законом процедури її розроблення, погодження, оприлюднення та обговорення. Зіставленням розміщених на офіційному веб-сайті Миколаївської міської ради планово-картографічних матеріалів Генерального плана м. Миколаєва та спірного рішення - Плану зонування території міста Миколаєва встановлені численні розбіжності функціонального призначення територій, що суперечить вимогам законодавства.

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 10.03.2021 року позов задоволено частково. Визнано протиправним та нечинним рішення Миколаївської міської ради № 36/13 від 17.05.2018 року "Про затвердження Плану зонування території міста Миколаїв" в частині затвердження Плану зонування території міста Миколаїв: по вул. Будівельників, 7-а; по пр. Жовтневому поміж вулицями Залізнична та Старофортечна; по вул. Троїцькій (Кірова) ріг вул. Космонавтів; узбережжя Бузького лиману поблизу парку «Дружба»; по вул. Космонавтів вул. Енгельса вул. Гмирьова, біля взуттєвої фабрики (сквер «Взуттєвик»); по вул. Садовій, 25. В решті позову відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Миколаївська міська рада подала апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення суду та прийняти нову постанову, якою у задоволенні вимог позивача відмовити.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що задовольняючи позов частково, суд першої інстанції не врахував, що відповідно до Порядку № 555 протягом 2013-2015 відбувалась процедура врахування громадських інтересів у формі громадських слухань. Протоколом від 08.06.2015 були враховані пропозиції громадськості шляхом їх врахування або мотивованим відхиленням. Урегульовані комісією спірні питання між сторонами стали підставою для внесення змін до проекту Плану зонування території м. Миколаєва шляхом укладання договору від 06.07.2015 на виконання проектно-вишукувальних робіт «Оновлення плану зонування», що свідчить про дотримання міською радою процедури громадських слухань та врахування пропозицій громадськості. Зіставлення позивачем певних картографічних матеріалів не є належним доказом та не є достатнім доказом щодо доведення наявності розбіжностей функціонального призначення територій. Розбіжність функціонального призначення територій може виникати виключно між встановленим функціональним призначенням територій, визначених планом зонування та детальним планом. Заступник прокурора не є повноважною особою підписувати дану позовну заяву. Позивачем заявлено невірний спосіб захисту.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури подав апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення суду та прийняти нову постанову, якою задовольнити вимоги позивача у повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що задовольняючи позов частково, суд першої інстанції не врахував, що спірне рішення прийнято в порушення ст. 21 Закону України « Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки затверджено без проведення громадських слухань, з порушенням встановленої законом процедури її розроблення, погодження, оприлюднення та обговорення. Зіставленням розміщених на офіційному веб-сайті Миколаївської міської ради планово-картографічних матеріалів Генерального плана м. Миколаєва та спірного рішення - Плану зонування території міста Миколаєва встановлені численні розбіжності функціонального призначення територій, що суперечить вимогам законодавства.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги належить залишити без задоволення з наступних підстав:

Судом першої інстанції встановлено, що рішенням Миколаївської міської ради № 36/13 від 17.05.2018 було затверджено план зонування території м. Миколаєва. По територіях м. Миколаєва, вказаних на графічному матеріалі Плану зонування території міста Миколаєва та встановлених постановами Миколаївського окружного адміністративного суду від 06.11.2017 по справі № 814/296/17 та Одеського апеляційного адміністративного суду від 30.01.2018 по справі № 814/296/17, як такі, що суперечать чинному Генеральному плану м. Миколаєва, затвердженого рішенням Миколаївської міської ради від 18.06.2009 № 35/18, в частині наявності розбіжностей в функціональному призначенні деяких територій, які зазначені у спірному рішенні, передбачено регулювання містобудівних та земельних правовідносин здійснювати виключно до Генерального плана.

У преамбулі спірного рішення зазначено, що воно прийнято керуючись ст. 18 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності, п. 42 ч. 1 ст. 26, ч. 1 ст. 59 Закону України Про місцеве самоврядування та на виконання:

- рішення Миколаївської міської ради від 09.06.2011 № 6/16 Про розроблення містобудівної документації-Плану зонування території міста Миколаєва,

- рішення виконкому Миколаївської міської ради від 31.05.2013 № 536 Про створення погоджувальної комісії для розгляду спірних питань, що виникли у процесі громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту містобудівної документації Плану зонування території міста Миколаєва,

- враховуючи інформацію ДП Український державний науково-дослідний інститут проектування міст Діпромісто імені Ю.М. Білоконя від 10.09.2013 № 5-154 щодо перегляду та врахування окремих пропозицій територіальної громади м. Миколаєва за результатами громадських слухань,

- протоколу засідання погоджувальної комісії по розгляду спірних питань по містобудівній документації План зонування території міста Миколаєва від 08.06.2015,

- з метою врахування постанови Миколаївського окружного адміністративного суду від 06.11.2017 по справі № 814/296/17 та Одеського апеляційного адміністративного суду від 30.01.2018 по справі № 814/296/17,

- роз`яснень Державної регуляторної служби від 16.03.2018.

Містобудівна документація План зонування території міста Миколаєва була розроблена ДП УДНДІПМ ДІПРОМІСТО згідно договору від 30.05.2012 № 536-11-2012, укладеного із Управлінням містобудування і архітектури Миколаївської міської ради та 26.11.2012 були передані текстові та графічні матеріали.

У листі начальника Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради від 29.02.2016 № 18-97 (а.с.161 т.1) до Постійних депутатських комісій міської ради зазначено, що 05.12.2013 в газетному виданні Вечерний Николаев надано оголошення щодо можливості надання пропозицій та зауважень до містобудівної документації-Плану зонування території м. Миколаєва. Рішенням виконкому міської ради від 26.03.2013 № 203 за зверненням громадськості термін надання пропозицій та зауважень було продовжено до 10.05.2013. Рішенням виконкому від 31.05.2013 № 536 створено погоджувальну комісію для розгляду спірних питань по Проекту містобудівної документації - План зонування території м. Миколаєва.

До заперечень відповідачем надано суду додаток до протоколу громадських слухань від 07.06.2013 (т. 2, а.с. 41-46). Цей протокол містить пропозиції до проекту Плану зонування території м. Миколаєва.

Рішенням виконкому міської ради № 99 від 13.02.2015 оновлено склад погоджувальної комісії.

Протокол засідання погоджувальної комісії по розгляду спірних питань по містобудівної документації План зонування території міста Миколаєва від 08.06.2015 свідчить, що комісією розглядались спірні питання, що виникли в процесі громадських слухань щодо врахування громадських інтересів. Комісія прийняла рішення направити протокол до розробника містобудівної документації для врахування прийнятих комісією зауважень.

06.07.2015 управлінням містобудування та архітектури Миколаївської міської ради було укладено договір № 536-11-2015 з ДП УНДІПМ Діпромісто на виконання проектно-вишукувальних робіт: оновлення плану зонування м. Миколаєва відповідно до затвердженого Генерального прану міста. До договору додавався протокол, календарний план виконаних робіт та кошторис.

15.10.2015 управління містобудування та архітектури отримало від інституту остаточні текстові матеріали та електронну версію Плану зонування території міста Миколаєва.

03.11.2015 остаточний електронний варіант версії розміщено на офіційному порталі Миколаївської міської ради.

Не погоджуючись із вищевказаним рішенням Миколаївської міської ради № 36/13 від 17.05.2018, позивач звернувся до суду.

Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що спірне рішення, яким затверджено план зонування, частково прийнято всупереч ст. 18 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності, ст. 5 Закону України Про основи містобудування, норм ДБН 360-92**. За таких обставин, суд вважає за необхідне визнати протиправним та нечинним частково рішення № 36/13 від 17.05.2018 Про затвердження Плану зонування території міста Миколаєва в частині розбіжності функціонального призначення територій, зазначених позивачем у позові.

П`ятий апеляційний адміністративний суд не погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на таке:

Щодо наявності правових підстав для звернення до суду прокурором апеляційний суд зазначає таке.

Статтею 1311 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Тобто, Конституція України визначає дві обов`язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: доведення, що обставини звернення є виключним випадком і здійснення представництва в порядку, визначеному законом.

За приписами ч. 1 ст. 2 Закону України Про прокуратуру визначено, що на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Статтею 23 Закону України Про прокуратуру врегульоване питання представництва інтересів громадянина або держави в суді, відповідно до ч. 1 якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Абзацами 1 та 2 частини 2 статті 23 Закону України Про прокуратуру встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому ч. 4 цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом 4 цієї частини.

Частиною 4 статті 23 Закону України Про прокуратуру визначено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина або представництва інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Частиною 6 статті 23 Закону України Про прокуратуру передбачено, що під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження: 1) звертатися до суду з позовом (заявою, поданням); 2) вступати у справу, порушену за позовом (заявою, поданням) іншої особи, на будь-якому етапі судового провадження; 3) ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; 4) брати участь у розгляді справи; 5) подавати цивільний позов під час кримінального провадження у випадках та порядку, визначених кримінальним процесуальним законом; 6) брати участь у виконавчому провадженні при виконанні рішень у справі, в якій прокурором здійснювалося представництво інтересів громадянина або держави в суді; 7) з дозволу суду ознайомлюватися з матеріалами справи в суді та матеріалами виконавчого провадження, робити виписки з них, отримувати безоплатно копії документів, що знаходяться у матеріалах справи чи виконавчого провадження.

Частиною 1 статті 24 Закону України Про прокуратуру визначено, що право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам, прокурорам Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

Статтею 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

За приписами ч.ч. 3, 4 ст. 5 КАС України зазначено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Положеннями ч.ч. 3, 4 ст. 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст. 169 цього Кодексу.

Наведені приписи законодавства вказують на те, що прокуратура з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій, має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідно до правової позиції, викладеної Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 року по справі № 826/13768/16, однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Верховний Суд у постанові від 29.11.2022 року по справі № 240/401/19 відступив від раніше викладених висновків щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з позовом в інтересах держави, зазначивши таке.

…виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 року № 3-рп/99).

Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття інтереси держави має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України Про прокуратуру.

Відтак, суд вважає, що інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. Відтак, звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади..

В приведеній вище постанові від 29.11.2022 року по справі № 240/401/19 Верховним Судом також зроблено наступний правовий висновок:

Положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України Про прокуратуру щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:

- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі (як от у Кабінету Міністрів України), не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено..

Разом з тим, враховуючи висновки Верховного Суду, викладені в справі № 240/401/19, стосовно того, що прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом, а також, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як захист життя та здоров`я людей у період збройної агресії проти України, тому суд доходить до висновку, що за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з таким позовом (зобов`язання балансоутримувача привести у стан готовності захисну споруду) до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини 3 статті 23 Закону України Про прокуратуру.

Щодо суті спірних правовідносин, колегія суддів зазначає таке.

Згідно з п. 42 ч. 1 ст. 26 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні, ч. 8 ст.18 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності повноваження по затвердженню плану зонування території надано міським радам.

Відповідно до ч. 10 ст. 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні акти органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

План зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон (п.9 ст.1 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності № 3038 від 17.02.2011).

При здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені: розробка містобудівної документації, проектів конкретних об`єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням державних стандартів, норм і правил (ч.1 ст.5 Закону України Про основи містобудування.

Згідно зі ст. 18 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності № 3038-VI від 17.02.2011 план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації. Внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту.

Рішенням Миколаївської міської ради від 18.06.2009 № 35/18 затверджено містобудівну документацію Генеральний план м. Миколаєва, який є містобудівною документацією, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

Відповідно до пункту 1.1 ДБН Б. 1-3-97 "Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів", затвердженого наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 25 вересня 1997 року № 164, в редакції чинній на час прийняття генерального плана, яким визначено, що Генеральний план міста, селища є основним планувальним документом, який встановлює в інтересах населення та з врахуванням державних завдань напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території, містить принципові рішення щодо розміщення об`єктів загальноміського або загальноселищного значення, організації вулично-дорожньої мережі і дорожнього руху, інженерного обладнання, інженерної підготовки і благоустрою, захисту території від небезпечних природних і техногенних процесів, охорони природи та історико-культурної спадщини, черговості освоєння території.

Відповідно до ст. 21 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.

Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.

Сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов`язані забезпечити: 1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; 2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; 3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); 4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; 5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Оприлюднення проектів генеральних планів, планів зонування територій, детальних планів територій здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх надходження до відповідного органу місцевого самоврядування.

Оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування.

Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань.

Для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадських слухань, може утворюватися погоджувальна комісія.

Рішення погоджувальної комісії приймається більшістю присутніх членів та оформлюється відповідним протоколом.

У разі неспроможності погоджувальної комісії врегулювати спірні питання між сторонами остаточне рішення приймає відповідний орган місцевого самоврядування. Урегульовані погоджувальною комісією спірні питання між сторонами або прийняті відповідним органом місцевого самоврядування рішення є підставою для внесення змін до проекту відповідної документації.

Оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб-сайтах цих органів.

Особи, які оприлюднюють проекти генеральних планів населених пунктів, зонування територій, детальних планів територій, є відповідальними за їх автентичність.

Порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України.

Постановою КМУ від 25.11.2011 № 555 Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні визначено механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій (далі - містобудівна документація).

Проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проектах містобудівної документації здійснюється під час розроблення відповідних проектів містобудівної документації.

Затвердження проектів містобудівної документації без проведення процедури розгляду пропозицій громадськості забороняється, а матеріали щодо розгляду таких пропозицій є невід`ємною складовою частиною зазначеної документації.

Представник прокуратури зазначає, що зіставленням розміщених на офіційному веб-сайті Миколаївської міської ради планово-картографічних матеріалів чинного Генерального плану міста Миколаєва та Плану зонування території міста Миколаєва встановлені численні розбіжності функціонального призначення територій:

Відповідно до Генерального плана міста Миколаєва земельна ділянка по вул. Будівельників 7-а віднесена до територій зелених насаджень загального користування. Вказана ділянка віднесена до території скверу Звільнення міста Миколаєва від німецько-фашистських загарбників, яка рішенням Миколаївської міської ради від 04.04.2013 № 27/16 Про затвердження переліку об`єктів зеленого господарства віднесено до рекреаційних територій міста, а Планом зонування - цю територію віднесено до торгівельної зони (Г-6), в межах якої передбачається розташування об`єктів торгівлі (магазинів, торгівельних комплексів), ринкових комплексів.

Відповідно до Генплана територія по пр. Жовтневому поміж вул. Залізнична та Старофортечна включена до зелених зон, а відповідно до Плану зонування до ділової зони центрів районного значення Г-2, яка призначена для розташування адміністративних, ділових, фінансових, торгівельних установ, закладів обслуговування та супутніх до них елементів транспортної інфраструктури.

Озеленені території згідно Генерального плану по вул. Троїцькій (Кірова) ріг вул. Космонавтів, узбережжя Бузького лиману поблизу парку Дружба включено Планом зонування до зон житлової забудови-Ж-4,Ж-1.

Сквер Взуттєвик(по вул. Космонавтів-вул. Енгельса-вул. Гмирьова, біля взуттєвої фабрики), який згідно рішення Миколаївської міської ради від 04.04.2013 № 27/16 включено до переліку об`єктів земельного господарства, віднесених до території рекреаційного призначення, згідно Генерального плану є озеленена територія загального користування. Але Планом зонування вказану територію віднесено до зони виробничо-комерційної зони(ВКВ), до якої входять цінні території міста, що зараз зайняті промисловістю та яка утворюється з метою поступової переорганізації промислових підприємств під комерційні види використання.

Земельна ділянка по вул. Садовій, 25 згідно Генплану розташована на території загальноміського центру. Згідно пояснювальної записки до Генплану ця зона розглядається, як поліфункціональна планувальна структура і містить зону історичного ядра(адміністрація, торгово-комерційні установи, банки, заклади освіти та системи КПО, спортивно рекреаційні території). Планом зонування зазначена територія відноситься до мішаної забудови середньої поверхневості та громадської забудови (Ж-4). В межах вказаної зони передбачається розташування багатоквартирних житлових будинків поверхневістю від 5 до 9 поверхів, супутніх об`єктів повсякденного обслуговування населення.

Відповідач в свою чергу зазначає, що доводи позивача базуються виключно на власному аналізі змісту містобудівної документації, не підтверджені належними та достатніми доказами. Для оцінки та підтвердження або спростування доводів позивача необхідним є проведення відповідної експертизи.

Ухвалою суду від 27.07.2021 задоволено клопотання Миколаївської міської ради та призначено у справі судову будівельно-технічну експертизу на вирішення якої поставлено питання щодо відповідності функціонального призначення деяких територій, визначеного у Плані зонування (далі - План зонування), затвердженого рішенням Миколаївської міської ради від 17.05.208 № 36/13, та у Генеральному плані міста Миколаєва (далі - Генеральний план), затвердженого рішенням Миколаївської міської ради від 18.06.2009 № 35/18.

На виконання вказаної ухвали Науково-дослідним інститутом судових експертиз Міністерства юстиції України проведено експертизу та складено висновок № 21-4244, відповідного до якого відсутні розбіжності у функціональному призначенні територій.

Одночасно експертами зроблено висновок, що порівняти картографічні матеріали вказаних вище містобудівних документацій не представляється можливим оскільки вони розроблялись на підставі вимог різних нормативних документів, які були чинні на час їх розроблення.

Апеляційний суд щодо доводів апелянтів та висновку проведеної експертизи зазначає таке.

Стосовно території по вул. Будівельників, 7-а, земельна ділянка з кадастровим номером 4810136900:01:018:0011.

У висновку експертів (стр. 25) вказано, що згідно з Генеральним планом міста Миколаєва земельна ділянка з кадастровим номером 4810136900:01:018:0011 по вул. Будівельників, 7-а знаходиться в зоні сформованої забудови міста, в кварталі трикутної форми, що обмежений: АДРЕСА_1 .

Згідно фрагментом з Генерального плану (рис. 12, стр. 38, 39) вказаний квартал визначено як зона громадської забудови, територія зелених насаджень.

Земельна ділянка по вул. Будівельників, 7-а, відповідно до позначень експертів, безпосередньо накладається на територію зелених насаджень загального користування.

Відповідно до Плану зонування експертом вказано, що вказаний квартал розташований у торговельній зоні Г-6, яка призначена для розташування об`єктів торгівлі (магазинів, торговельних комплексів), ринкових комплексів.

Ураховуючи перелік переважних видів використання (магазини, торговельні ринкові комплекси, будівлі змішаного використання, готелі, центри обслуговування туристів, адміністративні будівлі та офіси, банки, юридичні установи, підприємства громадського харчування та побутового обслуговування населення, парки, сквери) експертами зроблено висновок, що розміщення магазинів, парків, скверів на території торгівельної зони Г-6 входить до переважних видів використання, а тому відсутні розбіжності функціонального призначення територій у вищевказаних містобудівних документаціях (стр.стр.39-40).

Однак, суд критично ставиться до такого висновку, адже експертами проігноровано вимоги законодавства, відповідно до яких план зонування розробляється на основі генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання територій для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Зонування здійснюється з урахуванням попередніх рішень щодо планування і забудови територій, виділення зон обмеженої містобудівної діяльності, узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання, червоними лініями (ст.18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Вказане свідчить, що план зонування лише деталізує умови і обмеження використання територій для містобудівних потреб та не може встановлювати інше функціональне призначення зон ніж те, що встановлено у генеральному плані.

Пунктом 6.8 ДСТУ-Н Б Б.1.1-12:2011 «Настанова про склад та зміст плану зонування території (зонінг)», затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15.12.2011 № 345, визначено, що схема зонування складається, як правило, з основних типів зон: громадські - Г, житлові - Ж, рекреаційні- Р, курортні - К., зони транспортної інфраструктури - ТР, зони інженерної інфраструктури - ІН, комунально-складські - КС, виробничі -В., спеціальні - С., зони земель історико-культурного призначення - ІК, зона земель природно-заповідного фонду - ПЗСФ.

Території, які призначаються і використовуються для відпочинку населення, згідно пункту 5.11 вказаних ДСТУ, належать до рекреаційних зон.

У залежності від ситуації, що склалась на території населеного пункту, окремо можуть буди виділені: рекреаційні зони природних ландшафтів, для збереження унікальних природних ландшафтів - об`єктів (Р-1), рекреаційні зони активного відпочинку, до яких належать міські території загального користування (Р-2), рекреаційні зони озеленених територій загального користування, які призначаються для повсякденного відпочинку населення і включає парки, сквери, сади, бульвари, міські ліси та водойми (Р-3), рекреаційні зони дач та колективних садів (Р-4).

З огляду на викладене, включення скверу і парку до одного із виду використання території торговельної зони, не спростовує факту зміни функціонального призначення території зеленої зони загального користування по вул. Будівельників, 7а (ріг пр. Жовтневого) та можливості її забудови комерційними об`єктами у майбутньому.

Більш того, роблячи висновки щодо відсутності розбіжностей, попри наявність в матеріалах справи належних та допустимих доказів, експертами не взято до уваги, що територія по вул. Будівельників ріг пр. Жовтневого, позначена на генеральному плані як зелена зона загального користування, рішенням Миколаївської міської ради від 04.04.2013 № 27/16 віднесена до переліку об`єктів зеленого господарства, належних до території рекреаційного призначення в м. Миколаєві та фактично є сквером «Звільнення міста Миколаєва від німець-фашистських загарбників», а отже є територією з обмеженим режимом господарської діяльності, незалежно від того чи встановлені її межі в натурі та чи затверджено відповідну документацію із землеустрою.

У свою чергу, пунктами 10.1, 10.4 розділу 10 ДБН 360-92, та пунктом 4.2 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я України № 173 від 19.06.1996, господарське та інше будівництво у межах зелених зон прямо заборонено.

Отже, включення скверу «Звільнення міста Миколаєва від німець-фашистських загарбників» до загальної території зони Г-6 суперечить не тільки положенням Генерального плану, а і державним будівельним нормам, стандартам і правилам.

Також, представник позивача зазначає, що експертам не ставилось питання щодо можливості будівництва комерційного об`єкту (магазину спортивних товарів з гімнастичним та тренажерним залом) на земельній ділянці з кадастровим номером 4810136900:01:018:0011 по вул. Будівельним, 7-а, яка відведена ТОВ «Кордон», останніми зроблено висновки з цих питань та вказано, що це відповідатиме положенням містобудівної документації.

Проте, як зазначає представник позивача, вказаний висновок суперечить обставинам, встановленим у справі № 915/666/20 за позовом керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 2 до Миколаївської міської ради, ТОВ «Кордон» про визнання незаконними та скасування рішення ради, недійсним договору оренди та повернення ділянки.

Так, у рішенні господарського суду Миколаївської області від 15.04.2021 зазначено, що вказана земельна ділянка відповідно до Генерального плану належить до території зелених насаджень загального користування та на ній забороняється будівництво магазину непродовольчих товарів, який не є стаціонарним об`єктом рекреації, а тому рішення Миколаївської міської ради про її відведення є незаконним та підлягає скасуванню.

Ці висновки суду підтверджено рішенням Південно-західного апеляційного господарського суду від 11.08.2021 та ухвалою Верховного Суду від 13.02.2022, відповідно до яких останнє набрало законної сили.

Судові рішення у вказаній справі виконано, право оренди товариства на вказану ділянку припинено, незаконну забудову рекреаційної території міста не допущено.

Відповідно до ч. 4 ст. 75 Господарського процесуального кодексу України, ч. 4 ст. 82 Цивільного процесуального кодексу України та ч. 4 ст. 78 Кодексу адміністративного судочинства України обставини, встановлені рішенням суду в господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Ураховуючи викладене та наявність судових рішень, якими підтверджено функціональне призначення спірної території - зелена зона загального користування, висновки експертів є безпідставними та не можуть бути прийняті до уваги.

Щодо земельної ділянки, розташованої по вул. Космонавтів - вул. Енгельса - вул. Гмирьова, біля взуттєвої фабрики, сквер «Взуттєвик».

У висновку експертами констатовано, що вказана територія знаходиться в зоні сформованої промислової забудови міста та є територією рекреаційного призначення - сквер «Взуттєвик», межі якого затверджено рішенням Миколаївської міської ради від 09.02.2016 №3/7 (стр.44).

Згідно з фрагментом з Генерального плану (рис. 18, стр. 46) та доводів експертів, сквер «Взуттєвик» розташований на території зелених насаджень загального користування.

Збереження вказаного скверу передбачено положеннями Генерального плану (стр. 48).

Натомість відповідно до Плану зонування вказаний сквер віднесено до виробничо- комерційної зони - ВКВ, яка утворюється з метою переорієнтації промислових підприємств на комерційні види використання. До неї входять цінні території міста, що зараз зайняті промисловістю.

За результатами візуального порівняння досліджень картографічних матеріалів вказаних містобудівних документацій експертами вказано, що вони відрізняються (стр. 49).

У той же час, експертами зроблено висновки, що порівняти картографічні матеріали не вбачається можливим, оскільки зазначені містобудівні документації розроблено на підставі вимог різних нормативних правових актів, які діяли на час їх розроблення (стр.стр. 49-50).

Враховуючи неоднозначність доводів та абсолютно протилежні за своїм змістом твердження, апеляційний суд критично ставиться до висновку експертів з цього питання, адже невідповідність функціонального призначення території свекра «Взуттєвик», визначених у Генеральному плані та Плані зонування, підтверджується інформацією Управління містобудування та архітектури Миколаївської обласної державної адміністрації від 11.06.2020 № 882-01-21.

Стосовно території по вул. Троїцькій (Кірова) ріг вул. Космонавтів (парна сторона).

Відповідно до висновку експертів територія по вул. Троїцькій (Кірова) ріг вул. Космонавтів (рис. 29-30, стр. 66, стр. 68) представлена як зелена зона загального користування (існуючий та проектний стан).

У той же час згідно Плану зонування (стр.стр. 68-70) вказана територія (парна сторона) визначена як зона мішаної багатоквартирної забудови та громадської забудови Ж-4, яка призначена для розташування багатоквартирних житлових будинків поверховістю від п`яти до дев`яти поверхів, супутніх об`єктів повсякденного обслуговування населення, окремих об`єктів загальноміського та районного значення.

У наведеному у висновку переліку переважних, сукупних та допустимих видів використання територій в межах зони Ж-4 навіть не передбачено можливості розміщення парків, скверів, зелених зон загального користування.

Вказане беззаперечно свідчить, що Планом зонування фактично змінено функціональне призначення території зелених зон загального користування по вул. Троїцькій (Кірова) ріг вул. Космонавтів (парна сторона).

Незважаючи на ці очевидні неточності та різні функціональні призначення вказаної території, експерти зробили висновок про відсутність розбіжностей (стр. 71).

У той же час, на стр. 71 вказано, що за результатами візуального порівняння досліджень картографічних матеріалів вказаних містобудівних документацій експертами вказано, що вони відрізняються.

Отже, з огляду на неоднозначність доводів та абсолютно протилежні за своїм змістом твердження, вказані висновки експертів не можуть бути враховані при вирішенні спору по суті.

Щодо території узбережжя Бузького лиману, поблизу парку «Дружба».

У висновку (рис. 35, стр. 74) зазначено, що згідно Генерального плану територія узбережжя Бузького лиману, поблизу парку «Дружба» представлена як зелені насадження загального користування.

Також вказано, що з боку узбережжя лиману передбачалось розширення території парку за рахунок заболочених територій та збереження садибної забудови та садових товариств на існуючих територіях.

Згідно фрагменту Плану зонування (рис. 36, стр. 75) територія призначена для розширення рекреаційних територій, частково змінюється на зону Ж-1, нібито для збереження існуючої садибної житлової забудови.

Водночас, оскільки в межах зони Ж-1 супутнім видом використання є парки і сквери, однак експертами зроблено висновок про відсутність розбіжностей функціонального призначення територій у вищевказаних містобудівних документаціях (стр. 78).

Проте слід зазначити, що частиною 3 статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» установлено, що план зонування розробляється, окрім іншого, з урахуванням попередніх рівень щодо планування і забудови територій.

Представник позивача зазначає, що рішеннями Корабельного районного суду міста Миколаєва від 08.06.2015 та від 15.06.2015 у справі № 488/260/14-ц, залишеними в силі рішенням апеляційного суду Миколаївської області від 02.12.2015 та ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 17.05.2017, задоволено позов прокурора Ленінського району міста Миколаєва, визнано незаконними та скасовано пункти рішення Миколаївської міської ради, недійсними правовстановлюючі документи та витребувано від громадян на користь держави сім земельних ділянок державного лісового фонду з кадастровими номерами 4810136600:05:001:0071, 4810136600:05:001:0073, 4810136600:05:001:0070, 4810136600:05:001:0068, 4810136600:05:001:0072, 4810136600:05:001:0069 та 4810136600:05:001:0067. Зазначені судові рішення набрали законної сили.

Задовольняючи позов, суди погодились з доводами прокурора, що вказані ділянки розташовані в урочищі «Жовтневе» Миколаївського лісництва з категорією захищеності ліси населених пунктів, належали до земель державної власності та перебували у постійному користуванні ДП «Миколаївське лісове господарство» на підставі матеріалів лісовпорядкування 2004 року. Відповідно, не могли бути передані у приватні власність для забудови житловими будинками, господарськими будівлями та спорудами.

За даними Національної кадастрової системи Державного земельного кадастру, до якого органами прокуратури отримано доступ у встановленому законодавством порядку, зазначені земельні ділянки частково розташовані на території, яка згідно Генерального плану була запроектована до розширення парку «Дружба» (картографічні матеріали для візуального сприйняття додаються).

Ураховуючи викладене, а також те, що ці земельні ділянки дотепер перебувають у постійному користуванні ДП «Миколаївське лісове господарство» (на цей час - ДСГП «Ліси України»), то їх включення до зони Ж-1 свідчить про невідповідність містобудівних документацій одна одній.

Більш того, вказане свідчить, що Планом зонування внесено зміни щодо функціонального призначення вказаної території рекреаційного призначення не для збереження існуючої садибної забудови, а навпаки для її розширення.

Стосовно території по пр. Жовтневому поміж вулицями Залізнична та Старофортечна.

Згідно висновку експертів (Рис. 39, стр. 79, 80) та умовних позначень територія по вул. Старофортечна ріг пр. Жовтневого визначена як зелена зона загального користування.

Зелена зона загального користування, як вже неодноразово зазначалась, повинна використовуватись для повсякденного відпочинку населення.

Натомість, відповідно до фрагменту Плану зонування (Рис. 40, стр. 80) та описової частини в межах вказаної зеленої зони створюється ділова зона центрів районного значення (Г-2), яка призначена для розташування адміністративних, ділових, фінансових, торговельних установ, закладів обслуговування та супутніх до них елементів транспортної інфраструктури. Зону формують території здебільше громадської забудови, на які містобудівною документацією розміщуються торгівельні заклади та інші об`єкти обслуговування населення.

Оскільки, згідно Плану зонування сквери та парки є одним із переважних видів використання території Г-2, однак експертами зроблено висновок про відсутність розбіжностей у містобудівних документаціях.

Пунктом 9 частини 1 статті 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що забудова територій передбачає збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об`єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень.

Водночас, замість збереження та відновлення існуючих зелених зон загального користування, Планом зонування вказану територію включено до зони Г-2, чим створено передумови до її забудови адміністративними, діловими, фінансовими, торговельними установами, а отже до її зменшення.

Окрім того, представник позивача зазначає, що за даними Національної кадастрової системи Державного земельного кадастру за рахунок вказаної зеленої зони загального користування наразі сформовано земельну ділянку з кадастровим номером 4810136900:05:027:0011, яку запроектовано до відведення з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови.

Невідповідність функціонального призначення, визначеного у Плані зонуванні та Генеральному плані, цієї та всіх вище перелічених територій підтверджується інформацією управління містобудування та архітектури Миколаївської обласної державної адміністрації від 11.06.2020 № 882-01-21.

Згідно статті 101 КАС України висновок експерта - це докладний опис проведених експертом досліджень, зроблені у результаті них висновки та обґрунтовані відповіді на питання, поставлені перед експертом, складений у порядку, визначеному законодавством.

Висновок експерта, згідно статті 108 КАС України, для суду не має заздалегідь встановленої сили і оцінюється судом разом із іншими доказами за правилами, встановленими статтею 90 цього Кодексу.

Ураховуючи викладене, наявність численних розбіжностей, у тому числі підтверджених у судових справах № 915/666/20, № 488/260/14-ц, неоднозначних доводів та абсолютно протилежних за своїм змістом тверджень, суд критично ставиться до висновку експертів при вирішенні спору по суті.

Також, слід зазначити, що позовні вимоги прокурора ґрунтувались на тому, що Миколаївською міською радою при прийнятті оскаржуваного рішення Миколаївської міської ради від 17.05.2018 № 36/13 «Про затвердження Плану зонування території міста Миколаєва» порушено встановлену законодавством процедуру розроблення, погодження та затвердження містобудівної документації.

Зокрема, не розроблялись графічні та текстові матеріали, архітектурно-містобудівна рада не створювалась, громадські слухання не проводились, а План зонування прийнято на підставі документів, які вже раніше були оцінені судом у справі № 814/296/17.

У рішенні Миколаївського окружного адміністративного суду від 06.11.2017, залишеним в силі постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 30.01.2018 та постановою Верховного Суду від 11.01.2022, зазначено, що рішенням Миколаївської міської ради від 31.05.2013 № 536 було створено погоджувальну комісію, яка врахувала позиції мешканців міста та направила їх розробнику документації.

У рішенні суду вказано, що відповідач не надав суду доказів, яким чином були враховані пропозиції громадськості, викладені у протоколі громадських слухань від 07.05.2013 щодо врахування зелених зон та рекреаційних територій міста. Судом констатовано, що процедура громадських слухань передбачена Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядком проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженим постановою КМУ від 25.05.2011 № 555, не була дотримана відповідачем.

Окрім того, суд зробив висновок, що не було дотримано і процедури, передбаченої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

З огляду на недотримання процедури прийняття регуляторного акту, не врахування інтересів громадськості, а також наявність розбіжностей функціонального використання деяких територій, судом задоволено позов прокурора та скасовано рішення Миколаївської міської ради від 11.08.2016 № 6/3, яким було затверджено План зонування території міста Миколаєва.

Відповідно до ч. 4 ст. 78 Кодексу адміністративного судочинства України обставини, встановлені рішенням суду в господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Згідно з рішенням Європейського суду з прав людини від 25.07.2002 у справі за заявою № 48553/99 «Совтрансавто-Холдинг» проти України», а також з рішенням Європейського суду з прав людини від 28.10.1999 у справі за заявою № 28342/95 «Брумареску проти Румунії» встановлено, що існує усталена судом практика конвенційних органів щодо визначення основним елементом верховенства права принципу правової певності, який передбачає серед іншого і те, що у будь-якому спорі рішення суду, яке вступило в законну силу, не може бути поставлено під сумнів.

Відповідно до пунктів 33, 34 рішення Європейського суду з прав людини від 19.02.2009 у справі «Христов проти України» одним з основоположних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, згідно з яким у разі остаточного вирішення спору судами їхнє рішення, що набрало законної сили, не може ставитися під сумнів (справа «Брумареску проти Румунії», пункт 61). Принцип юридичної визначеності вимагає поваги до остаточного рішення суду. Згідно з цим принципом жодна сторона не має права вимагати перегляду остаточного та обов`язкового до виконання рішення суду лише з однією метою - домогтися повторного розгляду та винесення нового рішення у справі.

Однак, попри наявність у матеріалах справи інформацій виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 27.08.2019 № 4481/02.02.01-40/14/19, від 08.05.2020 № 2548/02.02.01-40/14/20, якими підтверджено, що додаткові графічні та текстові матеріали Плану зонування не замовлялись, процедури щодо затвердження містобудівної документації, а саме: погоджувальних комісій, архітектурно-містобудівних рад, громадських слухань щодо врахування громадських інтересів не проводились, судом першої інстанції при розгляді справи переоцінено ті ж самі документи та вказано, що процедура розроблення та затвердження містобудівної документації була дотримана.

Отже, слід зазначити, що міська рада на усунення встановлених помилок та підтверджених судом у справі № 814/296/17 порушень шляхом розроблення, погодження та затвердження Плану зонування, прийняла рішення про затвердження цієї ж самої містобудівної документації, зазначивши лише про висновки суду про невідповідність деяких територій вимогам Генерального плану. Однак, нової містобудівної документації (текстових та графічних матеріалів) не розроблялось, остання не проходила процедуру обговорення та погодження.

Апеляційний суд підсумовуючи вищенаведене доходить висновку, що відповідачем при прийнятті рішення № 36/13 від 17.05.2018 «Про затвердження Плану зонування території міста Миколаєва» не дотримано ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки рішення затверджено без проведення громадських слухань, з порушенням встановленої законом процедури її розроблення, погодження, оприлюднення та обговорення, а також зіставленням розміщених на офіційному веб-сайті Миколаївської міської ради планово-картографічних матеріалів Генерального плана м. Миколаєва та спірного рішення - Плану зонування території міста Миколаєва встановлені численні розбіжності функціонального призначення територій, що суперечить вимогам законодавства.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень на час розгляду справи судами попередніх інстанцій врегульовано статтею 264 КАС України.

Пунктом 2 ч. 1 ст. 264 КАС України передбачено, що Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ч. 2 ст. 264 КАС України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Отже, системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є порушене право та законний інтерес, порушений суб`єктом владних повноважень.

При цьому, судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки: а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання; б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом; в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»); д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Також суд зауважує, що відповідно до частини другої статті 265 КАС України нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Отже, імперативними нормами КАС України чітко визначено момент втрати чинності нормативно-правового акта у разі його оскарження у судовому порядку та не передбачено право суду на відступ від таких положень.

Враховуючи вище викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного Рішення було неповно з`ясовано судом обставини, що мають значення для справи, а відтак, відповідно до ст.ст. 315, ст. 317 КАС України, - оскаржуване Рішення підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення у справі.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Миколаївської міської ради, залишити без задоволення.

Апеляційну скаргу Заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури, - задовольнити.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 10.03.2021 року по справі № 400/2129/20, - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позов Заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури, - задовольнити.

Визнати протиправним та нечинним рішення № 36/13 від 17.05.2018 «Про затвердження Плану зонування території міста Миколаєва».

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст Постанови складено - 26 червня 2024 року.

Суддя-доповідач Г.В. СеменюкСудді С.Д. Домусчі О.І. Шляхтицький