Постанова

від 07.11.2024 по справі 400/2129/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 листопада 2024 року

м. Київ

справа №400/2129/20

провадження № К/990/28159/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.

секретар судового засідання - Романова А.В.

за участі представників учасників справи:

під позивача - Шапка І.М.,

від відповідача - Валентова К.В.,

від третьої особи - Поляков Є.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у режимі відеоконференції адміністративну справу

за касаційною скаргою Миколаївської міської ради

на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 10.03.2021 (суддя Гордієнко Т.О.) і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2024 (головуючий суддя Семенюк Г.В., судді Домусчі С.Д., Шляхтицький О.І.)

у справі №400/2129/20

за позовом Заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури

до Миколаївської міської ради,

третя особа Департамент архітектури та містобудування Миколаївської міської ради, Державне підприємство Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "ДІПРОМІСТО" імені Ю.М.Білоконя

про визнання протиправним та скасування рішення.

І. РУХ СПРАВИ

1. Заступник прокурора Миколаївської області звернувся до суду з позовом до Миколаївської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення від 17.05.2018 № 36/13 "Про затвердження Плану зонування території міста Миколаєва".

2. Позов вмотивовано тим, що спірне рішення прийнято без дотримання процедури громадських слухань, передбачених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядком проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 555 (далі - Порядок №555). При затвердженні вказаної містобудівної документації, Миколаївською міською радою не враховано пропозиції громадськості, викладені в протоколі громадських слухань від 07.05.2013 щодо врахування функціонального призначення зелених насаджень та рекреаційних територій міста, що встановлено постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 06.11.2017 у справі № 814/296/17. Спірне рішення прийнято в порушення статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", оскільки затверджено без проведення громадських слухань, з порушенням встановленої законом процедури її розроблення, погодження, оприлюднення та обговорення. Зіставленням розміщених на офіційному веб-сайті Миколаївської міської ради планово-картографічних матеріалів Генерального плана м.Миколаєва та спірного рішення - Плану зонування території міста Миколаєва встановлені численні розбіжності функціонального призначення територій, що суперечить вимогам законодавства.

3. Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 09.06.2020 відкрито провадження у справі, зобов`язано відповідача у строк не пізніше, ніж до 22.06.2020 опублікувати оголошення про відкриття провадження у цій справі у виданні, в якому рішення Миколаївської міської ради від 17.05.2018 № 36/13 "Про затвердження Плану зонування території міста Миколаєва" було або мало бути офіційно оприлюднено.

4. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 10.03.2021 позов задоволено частково, внаслідок чого: визнано протиправним та нечинним рішення Миколаївської міської ради від 17.05.2018 № 36/13 "Про затвердження Плану зонування території міста Миколаїв" в частині затвердження Плану зонування території міста Миколаїв: по вул. Будівельників, 7-а; по пр. Жовтневому поміж вулицями Залізнична та Старофортечна; по вул. Троїцькій (Кірова) ріг вул. Космонавтів; узбережжя Бузького лиману поблизу парку "Дружба"; по вул. Космонавтів вул. Енгельса вул. Гмирьова, біля взуттєвої фабрики (сквер "Взуттєвик"); по вул. Садовій, 25. В решті позову відмовлено.

5. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2024 скасовано рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 10.03.2021 і задоволено позов, внаслідок чого визнано протиправним та нечинним рішення від 17.05.2018 № 36/13 "Про затвердження Плану зонування території міста Миколаєва".

6. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції і постановою суду апеляційної інстанції, Миколаївська міська рада звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 10.03.2021 в частині задоволених позовних вимог і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2024 у справі №400/2129/20 та ухвалити нове рішення, яким відмовити у позові.

7. Від Миколаївської обласної прокуратури надійшов відзив на касаційну скаргу, від третіх осіб відзив не надійшов. Копію ухвали Верховного Суду від 23.07.2024 про відкриття касаційного провадження було направлено всім учасникам справи через підсистему «Електронний суд».

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що рішенням Миколаївської міської ради від 17.05.2018 № 36/13 було затверджено План зонування території м. Миколаєва.

По територіях м. Миколаєва, вказаних на графічному матеріалі Плану зонування території міста Миколаєва та встановлених постановами Миколаївського окружного адміністративного суду від 06.11.2017 у справі № 814/296/17 та Одеського апеляційного адміністративного суду від 30.01.2018 у справі № 814/296/17 як такі, що суперечать чинному Генеральному плану м.Миколаєва, затвердженого рішенням Миколаївської міської ради від 18.06.2009 № 35/18, в частині наявності розбіжностей в функціональному призначенні деяких територій, які зазначені у спірному рішенні, передбачено регулювання містобудівних та земельних правовідносин здійснювати виключно до Генерального плану міста.

9. У преамбулі спірного рішення зазначено, що воно прийнято, керуючись статтею 18 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пунктом 42 частини 1 статті 26, частиною 1 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування" та на виконання:

- рішення Миколаївської міської ради від 09.06.2011 № 6/16 "Про розроблення містобудівної документації-Плану зонування території міста Миколаєва",

- рішення виконкому Миколаївської міської ради від 31.05.2013 № 536 "Про створення погоджувальної комісії для розгляду спірних питань, що виникли у процесі громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту містобудівної документації - Плану зонування території міста Миколаєва",

- враховуючи інформацію ДП "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М. Білоконя від 10.09.2013 № 5-154 щодо перегляду та врахування окремих пропозицій територіальної громади м. Миколаєва за результатами громадських слухань,

- протоколу засідання погоджувальної комісії по розгляду спірних питань по містобудівній документації "План зонування території міста Миколаєва" від 08.06.2015,

- з метою врахування постанови Миколаївського окружного адміністративного суду від 06.11.2017 у справі № 814/296/17 та Одеського апеляційного адміністративного суду від 30.01.2018 у справі № 814/296/17,

- роз`яснень Державної регуляторної служби від 16.03.2018.

10. Містобудівна документація "План зонування території міста Миколаєва" була розроблена ДП УДНДІПМ "ДІПРОМІСТО" згідно з договором від 30.05.2012 № 536-11-2012, укладеним із Управлінням містобудування і архітектури Миколаївської міської ради. 26.11.2012 були передані текстові та графічні матеріали.

11. У листі начальника Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради від 29.02.2016 № 18-97 до Постійних депутатських комісій міської ради зазначено, що 05.12.2013 в газетному виданні "Вечерний Николаев" надано оголошення щодо можливості надання пропозицій та зауважень до містобудівної документації-Плану зонування території м.Миколаєва. Рішенням виконкому міської ради від 26.03.2013 № 203 за зверненням громадськості термін надання пропозицій та зауважень було продовжено до 10.05.2013. Рішенням виконкому від 31.05.2013 № 536 створено погоджувальну комісію для розгляду спірних питань по Проекту містобудівної документації - План зонування території м. Миколаєва.

12. До заперечень відповідачем надано суду додаток до протоколу громадських слухань від 07.06.2013. Цей протокол містить пропозиції до проекту Плану зонування території м. Миколаєва.

13. Рішенням виконкому міської ради від 13.02.2015 №99 оновлено склад погоджувальної комісії.

14. Протокол засідання погоджувальної комісії по розгляду спірних питань по містобудівній документації "План зонування території міста Миколаєва" від 08.06.2015 свідчить, що комісією розглядались спірні питання, що виникли в процесі громадських слухань щодо врахування громадських інтересів. Комісія прийняла рішення направити протокол до розробника містобудівної документації для врахування прийнятих комісією зауважень.

15. 06.07.2015 Управлінням містобудування та архітектури Миколаївської міської ради було укладено договір № 536-11-2015 з ДП УНДІПМ "Діпромісто" на виконання проектно-вишукувальних робіт: оновлення плану зонування м. Миколаєва відповідно до затвердженого Генерального прану міста. До договору додавався протокол, календарний план виконаних робіт та кошторис.

15.10.2015 Управління містобудування та архітектури отримало від інституту остаточні текстові матеріали та електронну версію Плану зонування території міста Миколаєва.

03.11.2015 остаточний електронний варіант версії розміщено на офіційному порталі Миколаївської міської ради.

16. Не погоджуючись із вищевказаним рішенням Миколаївської міської ради від 17.05.2018 №36/13, позивач звернувся до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17. Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції керувався тим, що спірне рішення, яким затверджено план зонування, частково прийнято всупереч статті 18 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", статті 5 Закону України "Про основи містобудування", норм ДБН 360-92**. За таких обставин, суд вважав за необхідне визнати протиправним та нечинним частково рішення від 17.05.2018 № 36/13 "Про затвердження Плану зонування території міста Миколаєва" в частині розбіжності функціонального призначення територій, зазначених позивачем у позові.

18. При цьому суд першої інстанції вважав, що при розробці Плану зонування було дотримано встановлений законодавством порядок проведення громадських слухань та враховано пропозиції зацікавлених осіб, тому доводи позивача стосовно того, що громадські слухання під час прийняття спірного рішення не проводились, судом відхилено. Певні недоліки процедури проведення громадських слухань, а саме в частині недотримання строків проведення певних етапів, ненадання відповідачем суду доказів оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками (рішення Миколаївської міської ради від 09.06.2011 № 6/16 «Про розроблення містобудівної документації - Плану зонування території міста Миколаєва») не можуть вплинути на визнання спірного рішення протиправним з цих підстав, оскільки мета проведення громадських слухань була досягнута, а саме інтереси громадськості були враховані, що підтверджується протоколом погоджувальної комісії, який став підставою для внесення змін до Плану зонування шляхом укладення договору від 06.07.2015 щодо оновлення Плану зонування.

19. Суд апеляційної інстанції з такими висновками не погодився і, задовольняючи позов, вважав, що міська рада на усунення встановлених помилок та підтверджених судом у справі №814/296/17 порушень шляхом розроблення, погодження та затвердження Плану зонування, прийняла рішення про затвердження цієї ж самої містобудівної документації, зазначивши лише про висновки суду про невідповідність деяких територій вимогам Генерального плану. Однак, нової містобудівної документації (текстових та графічних матеріалів) не розроблялось, остання не проходила процедуру обговорення та погодження.

20. Апеляційний адміністративний суд дійшов висновку, що відповідачем під час прийняття рішення від 17.05.2018 № 36/13 «Про затвердження Плану зонування території міста Миколаєва» не дотримано статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки рішення затверджено без проведення громадських слухань, з порушенням встановленої законом процедури її розроблення, погодження, оприлюднення та обговорення, а також зіставленням розміщених на офіційному веб-сайті Миколаївської міської ради планово-картографічних матеріалів Генерального плану м. Миколаєва та спірного рішення - Плану зонування території міста Миколаєва, встановлені численні розбіжності функціонального призначення територій, що суперечить вимогам законодавства.

21. Суд апеляційної інстанції детально проаналізував і критично оцінив висновок експертів №21-4244, зазначивши, що з огляду на неоднозначність доводів та абсолютно протилежні за своїм змістом твердження, вказані висновки експертів не можуть бути враховані при вирішенні спору по суті.

22. Також суд апеляційної інстанції вважав, що прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

23. Як на підставу касаційного оскарження Миколаївська міська рада посилається на пункт 1 частини 4 статті 328 КАС України, а саме на неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, сформованих:

- у постановах Верховного Суду від 18.07.2019 у справі № 826/15794/17, від 23.10.2019 у справі №640/4292/18, від 04.11.2021 у справі № 826/9937/17 та від 13.04.2022 у справі №813/3584/17 щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави;

- у постановах Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18, від 23.06.2020 у справі №815/1567/15, від 04.11.2021 у справі № 826/9937/17, від 15.06.2022 у справі № 821/1798/17 постанові Великої Палати Верховного Суду у постанові від 30.09.2020 у справі № 815/6347/17 - щодо неможливості звернення прокурора з аналогічним позовом в якості самостійного позивача та неналежного обґрунтування прокурором порушень інтересів держави (стаття 23 Закону України "Про прокуратуру");

- у постановах Верховного Суду від 29.05.2019 у справі № 2-3632/11, від 15.07.2019 у справі №235/499/17, від 30.10.2019 у справі № 390/131/18, від 01.04.2020 у справі № 686/24003/18, від 30.01.2018 у справі № 804/1457/17, від 11.12.2018 у справі № 802/295/17-а, від 19.02.2019 у справі № 824/399/17-а, у постанові від 17.02.2020 у справі № 820/1961/18, від 26.05.2022 у справі №360/4114/20, від 10.11.2022 у справі №340/2736/20, від 09.02.2023 року у справі №380/3672/20, від 13.04.2023 у справі № 757/30991/18-а, постанові Великої Палати Верховного Суду від 22.02.2024 у справі № 990/150/23 щодо неможливості суду вийти за межі позовних вимог та в порушення принципу диспозитивності самостійно обирати правову підставу та предмет позову;

- у постанові Верховного Суду від 01.06.2023 у справі № 826/1731/18 щодо обов`язку сторін своєчасно надати всі наявні в них докази, і недопущення зловживання сторонами своїми правами;

- у постановах Верховного Суду від 14.08.2018 у справі № 823/1097/17, від 09.11.2018 у справі №816/988/17, від 03.12.2018 у справі № 2а-10503/09/1570, від 03.07.2018 у справі №917/1345/17, від 31.01.2019 у справі № 809/551/17 стосовно того, що адміністративні суди не повинні сприймати як обов`язкові висновки щодо фактичних обставин справи, наведені у чинних судових рішеннях у інших адміністративних, цивільних чи господарських справах;

- у постанові Верховного Суду від 26.06.2020 у справі № 520/2261/19 щодо того, що визначений у частині 2 статті 7 КАС України обов`язок відповідача - суб`єкта владних повноважень довести правомірність рішення, дії чи бездіяльності не виключає визначеного частиною першою цієї ж статті обов`язку позивача довести ті обставини, на яких ґрунтуються його вимоги.

24. Крім того, підставою касаційного оскарження судових рішень відповідач визначив порушення судами норм процесуального права у зв`язку з відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах (пункт 3 частини 4 статті 328 КАС України), а саме частину 2 статті 9 КАС України щодо можливості адміністративного суду виходити за межі позовних вимог у справах за позовами прокуратури, як спеціального суб`єкта звернення до суду у випадках, передбачених чинним законодавством.

25. Миколаївська міська рада зазначає, що суд апеляційної інстанції порушив норми процесуального законодавства, оскільки не вирішив питання про можливість долучення до матеріалів справи нових доказів відповідно до положень КАС України, незважаючи на те, що до поданого прокурором клопотання від 10.06.2024 було додано ряд нових доказів, відсутніх в матеріалах справи №400/2129/20.

26. Також відповідач вважає, що суди попередніх інстанцій неправильно оцінили наявні у справі докази щодо зміни цільового призначення земельних ділянок. Суд апеляційної інстанції невірно оцінив наявні у справі докази та помилково задовольнив позов, не врахувавши, зокрема, те, що попри наявність у матеріалах справи інформацій виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 27.08.2019 №4481/02.02.01-40/14/19, від 08.05.2020 № 2548/02.02.01- 40/14/20, якими підтверджено, що додаткові графічні та текстові матеріали Плану зонування не замовлялись, процедури щодо затвердження містобудівної документації, а саме: погоджувальних комісій, архітектурно-містобудівних рад, громадських слухань щодо врахування громадських інтересів не проводились, судом першої інстанції при розгляді справи переоцінено ті ж самі документи та вказано, що процедура розроблення та затвердження містобудівної документації була дотримана.

27. У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, а також стверджує, що судами комплексно досліджено обставини справи, надано їм правову оцінку та, з урахуванням частини 2 статті 9 КАС України, прийнято рішення про визнання протиправним та нечинним рішення Миколаївської міської ради від 17.05.2018 №36/13, оскільки саме такий спосіб захисту є ефективним та таким, що призведе до поновлення прав та законних інтересів територіальної громади міста Миколаєва.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

28. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, керується таким.

(а) щодо права прокурора на звернення до суду

29. Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

30. Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України "Про прокуратуру".

31. Згідно з частиною першою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.

32. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

33. Відповідно до частини 4 цієї статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Зі змісту наведеної норми Закону вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

34. Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У такому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке "нездійснення захисту" полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас "здійснення захисту неналежним чином" полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте "неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, у постановах Верховного Суду від 30.09.2019 у справі №802/4083/15-а, від 13.12.2019 у справі №810/3160/18, від 27.12.2019 у справі №826/15235/18.

35. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

У пункті 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

У пункті 4 вказаного Рішення передбачено, що інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Відтак, суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі № 815/724/15, від 17.10.2019 у справі №569/4123/16-а та інших.

36. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

37. Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, проаналізувала правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво: по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах (у разі його наявності); по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру», навівши відповідне обґрунтування цього.

38. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 11.06.2024 у справі №925/1133/18, крім іншого, сформульовано такий підхід щодо того в яких випадках прокурор самостійно може звертатися до суду, а в яких тільки в особі уповноваженого органу:

«140. Узагальнюючи наведені у цій постанові висновки щодо застосування норм права, Велика Палата Верховного Суду висновує, що:

1) прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, якщо:

- орган є учасником спірних відносин і сам не порушує інтересів держави, але інший учасник порушує (або учасники порушують) такі інтереси;

- орган не є учасником спірних відносин, але наділений повноваженнями (компетенцією) здійснювати захист інтересів держави, якщо учасники спірних відносин порушують інтереси держави;

2) прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:

- відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;

- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави».

39. У постанові Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 29.11.2022 у справі № 240/401/19, крім іншого, зроблено такі висновки:

«Пунктами 3 та 5 частини першої статті 19 КАС України визначено два спеціальних види спорів, у яких позивачем може виступати суб`єкт владних повноважень:

1) спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління - компетенційні спори, під якими слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18, від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та постанова Верховного Суду від 4 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17);

2) спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом. У цій категорії справ можливі два випадки (види): 1) прямо передбачено КАС України (частина п`ята статті 46); 2) прямо передбачено спеціальним законом».

40. Як вбачається з установлених у цій справі обставин, оспорюване рішення міської ради належить до актів органів місцевого самоврядування нормативного-правового характеру, яким затверджено містобудівну документацію на місцевому рівні, а саме - план зонування території населеного пункту.

41. Колегія суддів зазначає, що відповідно до статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» затвердження містобудівної документації віднесено до виключних повноважень сільських, селищних, міських рад.

42. Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, у якому визначено, що:

- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій;

- план зонування - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

43. Відповідно до статті 18 вказаного Закону план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації. Внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту.

44. Аналіз положень статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дає можливість стверджувати, що план зонування території населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.

45. Колегія суддів звертає увагу на те, що Верховний Суд неодноразово, зокрема у постановах від 01.09.2022 у справі №440/7210/21 та від 12.10.2023 у справі №440/7208/21, від 22.10.2023 у справі №320/835/23, прийнятих колегією суддів Касаційного адміністративного суду, викладав висновки щодо застосування норм статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у справах, предметом спору в яких як і у справі, яка розглядається, охоплювалось оскарження рішень органів місцевого самоврядування щодо затвердження містобудівної документації.

46. У вказаних постановах Верховний Суд, досліджуючи питання щодо права на звернення прокурора до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, підкреслював, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.

47. Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

48. У цій справі у позовній заяві прокурор зазначав про те, що прийняття Миколаївською міською радою рішення про затвердження Плану зонування території міста грубо порушує основні принципи містобудівної діяльності щодо захисту життєвого та природного середовища від шкідливого впливу техногенних і соціально-побутових факторів, небезпечних природних явищ, забезпечення належного розміщення об`єктів будівництва, формування містобудівних ансамблів і ландшафтних комплексів, зон відпочинку та оздоровлення населення, а також інтереси членів територіальної громади міста Миколаєва.

49. Варто врахувати, що зі встановлених судами обставин у цій справі вбачається, що міська рада на усунення встановлених помилок та підтверджених судом у справі № 814/296/17 порушень шляхом розроблення, погодження та затвердження Плану зонування, прийняла рішення про затвердження цієї ж самої містобудівної документації, зазначивши лише про висновки суду про невідповідність деяких територій вимогам Генерального плану.

50. Колегія суддів наголошує на тому, що фактично спір, що розглядається, є продовженням спору у справі № 814/296/17, в якому також прокурор оскаржував рішення Миколаївської міської ради від 11.08.2016 № 6/3 "Про затвердження Плану зонування території міста Миколаїв".

51. У справі № 814/296/17 з аналізу судових рішень можна зробити висновок, що право прокурора на звернення до суду не аналізувалося. Проте, Суд вважає невиправданим ставити під сумнів право прокурора на звернення до суду у справі №400/2129/24, зважаючи на те, що після визнання незаконним рішення Миколаївської міської ради від 11.08.2016 № 6/3 "Про затвердження Плану зонування території міста Миколаїв" з моменту прийняття у судовому порядку (у справі № 814/296/17), відповідний План зонування було знову прийнято з деякими коригуваннями.

52. Відповідачем у цій справі визначено представницький орган місцевого самоврядування - відповідну міську раду, яка у спірних відносинах й прийняла оскаржуване рішення і яке, на переконання прокурора, є незаконним та порушує інтереси територіальної громади.

53. На думку прокурора, зміна Планом зонування функціонального призначення зелених зон загального користування змінено на зони житлової (Ж-1, Ж-4), громадської (Г-2, Г-6), виробничо-комерційної (ВКВ) створює передумови до незаконної зміни цільового призначення цих земель, їх передачі у приватну власність або в оренду для забудови, що позбавить мешканців міста можливості використовувати відповідні території для відпочинку, задоволення оздоровчих та рекреаційних потреб.

54. Прокурор наголошує на тому, що правовідносини, пов`язані із затвердженням містобудівної документації, становлять суспільний (публічний) інтерес, а протиправність рішення міської ради суспільному інтересу не відповідає.

55. Суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами владних повноважень (суб`єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню), а тому наявність суспільних (публічних) інтересів повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку (такий висновок зроблено у постанові Верховного Суду від 22 жовтня 2023 року у справі №320/835/23).

56. Інтереси держави, за загальним правилом, охоплюють собою і суспільні (публічні) інтереси, оскільки основне покликання держави (стаття 3 Конституції України гарантує те, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави) - це максимально забезпечувати інтереси всіх соціальних груп для досягнення в суспільстві справедливості як найвищого блага.

57. Особливість суспільних (публічних) інтересів є те, що на відміну від приватних, їх майже неможливо захищати в суді безпосереднім носієм (носіями), а тому в державі обов`язково повинен існувати інструмент захисту такого інтересу у формі спеціального суб`єкта, яким може і повинен за чинної Конституції України виступати такий орган як прокуратура.

58. Участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.

59. Тому прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

60. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 03.12.2019 у справі №810/3164/18, від 05.03.2019 у справі №806/602/18, від 13.03.2019 у справі №815/1139/18, від 17.10.2019 у справі №569/4123/16-а та від 05.11.2019 у справі №804/4585/18.

61. У постанові Верховного Суду від 25.10.2023 у справі № 260/8230/21 зазначено таке:

« 53. Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

54. Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.

55. Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19, відступу від яких колегія суддів не вбачає.

…

58. Варто врахувати й те, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами під час розроблення та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні вимог законодавства, зокрема, у сферах містобудування, земельних відносин та охорони культурної спадщини, охорони довкілля та навколишнього природного середовища, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».».

62. У постанові від 22.11.2023 у справі №320/835/23, предметом якої був детальний план території (один із видів містобудівної документації як і у справі, що розглядається), Верховний Суд виснував:

"… сільські, селищні, міські ради як представницькі колегіальні органи місцевого самоврядування наділені власною компетенцією, правомочні самостійно розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами до їх відання, й не є органами, які безпосередньо здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил.

70. Звідси констатується, що сільські, селищні, міські ради під час затвердження містобудівної документації на місцевому рівні, у тому числі й детальних планів територій населених пунктів, які є нормативно - правовими актами у сфері містобудування, не здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил, а отже не виступають об`єктами нагляду в розумінні приписів частини першої статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 3 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляд та пункту 3 Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України.

71. Проаналізувавши вищевикладені у цій постанові норми права, які підлягають застосуванню у спірних правовідносинах і їх урегульовують, а також враховуючи висновки Верховного Суду України та Верховного Суду щодо їх застосування, колегія суддів дійшла висновку про те, що ДІАМ України не наділена правом на звернення до суду з позовом про визнання протиправним та нечинним рішення відповідної місцевої ради нормативно-правового характеру у сфері містобудування. Прямої вказівки на це в законі не існує.

72. Тому Верховний Суд вважає, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб - шляхом звернення до суду з позовом про визнання протиправними та нечинними оспорюваних у цій справі рішень.

73. За наведеного, колегія суддів констатує, що захист інтересів держави в суді у справі, що розглядається, належить здійснювати прокурору самостійно, а не в особі ДІАМ України, яка не наділена повноваженнями (не має права) на звернення до суду з таким позовом, тобто не уповноважена здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.

74. У спірних правовідносинах такий орган відсутній взагалі, а отже прокурор повинен був навести інші, аніж ним було вказано у позовній заяві, обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у суді, визначити інший суб`єктний склад учасників справи".

63. Вказані висновки були неодноразово підтримані Верховним Судом, зокрема, у постанові від 05.06.2024 у справі №580/1941/22.

64. Застосовуючи вищенаведені підходи до обставин цієї справи, слід погодитися з висновками суду апеляційної інстанції про те, що прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом, а також, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу.

65. Верховний Суд відхиляє посилання у касаційній скарзі на висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 18.07.2019 у справі № 826/15794/17, від 23.10.2019 у справі №640/4292/18, від 04.11.2021 у справі № 826/9937/17 та від 13.04.2022 у справі №813/3584/17 щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, а також на висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 08.11.2018 у справі №826/3492/18, від 23.06.2020 у справі №815/1567/15, від 04.11.2021 у справі № 826/9937/17, від 15.06.2022 у справі № 821/1798/17 постанові Великої Палати Верховного Суду у постанові від 30.09.2020 у справі № 815/6347/17 - щодо неможливості звернення прокурора з аналогічним позовом в якості самостійного позивача та неналежного обґрунтування прокурором порушень інтересів держави (стаття 23 Закону України "Про прокуратуру"), оскільки в обставинах справи, що розглядають у прокурора були підстави для звернення до суду з цим позовом.

66. Суди не порушили підхід, неодноразово висловлений Верховний Судом щодо підстав звернення прокурора до суду, інше вирішення зазначених скаржником справ обумовлено оцінкою доказів у кожній конкретній справі.

(б) щодо доводів касаційної скарги про порушення норм процесуального законодавства і вихід за межі позовних вимог.

67. Згідно з частиною 2 статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

68. Прокурор у позовній заяві просив визнати протиправним та скасувати рішення Миколаївської міської ради від 17.05.2018 №36/13 «Про затвердження Плану зонування території м. Миколаєва».

69. Як зазначалося вище, оскаржене рішення є нормативно-правовим актом.

70. За приписами частини 2 статті 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

71. Тобто, визнати протиправним і скасувати можна акт індивідуальної дії, натомість нормативно-правовий акт чи його окремі положення можуть бути визнані протиправними і нечинними.

72. Частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що основними засадами (принципами) адміністративного судочинства, зокрема є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі, відповідно до якого суд встановлює правову природу правовідносин сторін на підставі належно доведених сторонами обставин, в результаті чого визначає норму права, що підлягає застосуванню. Такі повноваження суду носять імперативний характер, що означає обов`язок суду надати правову кваліфікацію відносинам та визначити релевантну таким норму, яка підлягає застосуванню.

73. Велика Палата Верховного Суду висловила та послідовно застосовує правову позицію, за змістом якої повноваження органів влади, є законодавчо визначеними, а суд діє згідно з презумпцією «Jura novit curia» («Суд знає закони»). Велика Палата Верховного Суду, зокрема, зазначила, що саме на суд покладено обов`язок надати правову кваліфікацію відносинам сторін виходячи із фактів, установлених під час розгляду справи, та визначити, яка правова норма підлягає застосуванню для вирішення спору (пункти 84, 86 Постанови Великої Палати Верховного Суду від 04.12.2019 у справі № 917/1739/17), а також, що неправильна юридична кваліфікація сторонами спірних правовідносин не звільняє суд від обов`язку застосувати для вирішення спору належні приписи юридичних норм (пункт 144 постанови Великої Палати Верховного Суду від 12.06.2019 у справі № 487/10128/14-ц).

74. Отже, той факт, що суди попередніх інстанцій визнали протиправним та нечинним рішення № 36/13 від 17.05.2018 «Про затвердження Плану зонування території міста Миколаєва», не є виходом за межі позовних вимог, як помилково вважає відповідач, а є застосуванням способу захисту прямо визначеного законом (пунктом 1 частини 2 статті 245 КАС України).

75. Колегія суддів вважає безпідставними посилання скаржника на висновки Верховного Суду щодо виходу за межі позовних вимог, які, на його думку, не були враховані судами попередніх інстанцій при ухваленні судових рішень, скільки вони здійснені за різних фактичних обставин.

(в) щодо дотримання процедури затвердження Плану зонування території міста Миколаєва

76. Відповідно до статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.

Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється (частина 2 названої статті).

Оприлюднення проектів генеральних планів, планів зонування територій, детальних планів територій здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх надходження до відповідного органу місцевого самоврядування (частина 4).

Оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування (частина 5 статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Громадські слухання щодо проєктів містобудівної документації на місцевому рівні проводяться шляхом оприлюднення таких проєктів, надання особам, які мають право на подання пропозицій до проєктів містобудівної документації на місцевому рівні, строку для подання таких пропозицій, а також шляхом безпосереднього подання пропозицій громадськістю до відповідного органу місцевого самоврядування; утворення погоджувальної комісії у разі необхідності та, відповідно, оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проєктів містобудівної документації.

Цей висновок узгоджується з позицією Верховного Суду, висловленою зокрема, у постановах від 21.06.2018 у справі № 826/4504/17, від 14.08.2018 у справі №695/725/15-а, від 19.09.2018 у справі № 463/1230/16-а, від 19.06.2019 у справі № 815/1884/18, від 13.03.2020 у справі № 320/6466/18, від 11.05.2023 у справі №380/23542/21 та інших.

77. Під час розгляду цієї справи Суд також враховує Рекомендацію № R(87)16 Комітету міністрів Ради Європи щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб (прийнято Комітетом міністрів 17 вересня 1987 року) (Recommendation №. R (87) 16 on administrative procedures affecting a large number of persons)), що визначає такі принципи прийняття адміністративних актів, що мають вплив на велику кількість осіб, зокрема:

- пропозиція прийняття відповідного акта повинна бути донесена до зацікавлених осіб у доступній та відкритій формі і таким чином, щоб це забезпечувало поінформованість зацікавлених осіб про можливий вплив від прийняття акта на їх права, свободи та інтереси;

- беручи до уваги об`єкт та наслідки пропонованого адміністративного акта, статус або кількість зацікавлених осіб, компетентний орган може прийняти рішення про те, що процедура участі триватиме за однією або кількома з таких форм: a) письмові спостереження; b) приватні чи публічні слухання; c) представництво в дорадчому органі компетентного органу;

- адміністративний акт повинен бути доведений до відома громадськості та відповідне повідомлення повинно містити інформацію про основні висновки, що випливають із процедури прийняття акта; мотиви прийняття адміністративного акта; інформацію про способи заперечення проти прийняття адміністративного акта та строк, протягом якого вони повинні бути використаним.

78. У цій справі судом апеляційної інстанції встановлено, що План зонування прийнято на підставі графічних документів, які вже раніше були оцінені судом у справі № 814/296/17.

79. У постанові Миколаївського окружного адміністративного суду від 06.11.2017, залишеній в силі постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 30.01.2018 та постановою Верховного Суду від 11.01.2022, зазначено, що рішенням Миколаївської міської ради від 31.05.2013 № 536 було створено погоджувальну комісію, яка врахувала позиції мешканців міста та направила їх розробнику документації.

80. У рішенні суду вказано, що відповідач не надав суду доказів, яким чином були враховані пропозиції громадськості, викладені у протоколі громадських слухань від 07.05.2013 щодо врахування зелених зон та рекреаційних територій міста. Судом констатовано, що процедура громадських слухань передбачена Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядком № 555, не була дотримана відповідачем.

81. Суд першої інстанції вважав, що у протоколі засідання погоджувальної комісії від 08.06.2015, зокрема, зазначено: пункт 6 позначити в Плані зонування рекреаційні зони, які включені в перелік об`єктів земельного господарства, віднесених до території рекреаційного призначення згідно з рішенням Миколаївської міської ради. Запропонували направити на адресу інституту оновлений перелік об`єктів зеленого господарства, віднесених до територій рекреаційного призначення, затверджених рішенням міської ради від 04.04.2013 № 27/16 для додаткового відображення у плані зонування. У пункті 10 щодо віднесення території Соборної та Флотського бульвара до рекреаційних зон Р-3 запропоновано звернутись до розробника для внесення території Соборної площі та Флотського бульвару до окремої рекреаційної зони. У пункті 13 зазначено, що додатково направити на адресу інституту оновлений перелік об`єктів зеленого господарства, віднесених до території рекреаційного призначення та природного заповідного фонду, а також графічні матеріали щодо меж земельних ділянок відведених раніше міською радою для іншого цільового використання, з метою відображення в Плані зонування м.Миколаєва.

82. Миколаївська міська рада стверджує, що суд апеляційної інстанції помилково вважав, що порушення процедури затвердження плану зонування є преюдиційною обставиною, встановленою судовими рішеннями у справі № 814/296/17, та не надав належної оцінки тому, що протокол засідання погоджувальної комісії від 08.06.2015 не досліджувався у справі №814/296/17.

83. Колегія суддів вважає, що суд апеляційної інстанції не мав здійснювати переоцінку доказів стосовно погоджень або відсутності погоджень у 2015 році і вірно врахував те, що судовими рішеннями у справі № 814/296/17 було визнано незаконним рішення Миколаївської міської ради від 11.08.2016 № 6/3 "Про затвердження Плану зонування території міста Миколаїв" з моменту його прийняття.

84. При цьому суд апеляційної інстанції встановив, що міська рада на усунення встановлених помилок та підтверджених судом у справі № 814/296/17 порушень шляхом розроблення, погодження та затвердження Плану зонування, прийняла рішення про затвердження цієї ж самої містобудівної документації, зазначивши лише про висновки суду про невідповідність деяких територій вимогам Генерального плану. Однак, нової містобудівної документації (текстових та графічних матеріалів) не розроблялось, остання не проходила процедуру обговорення та погодження.

85. Колегія суддів зазначає, що виключення певних земельних ділянок з графічних матеріалів раніше розробленого Плану зонування фактично змінює ці графічні матеріали, тому Миколаївська міська рада неправомірно затвердила попередню графічну частину Плану зонування міста Миколаєва без нової містобудівної документації та проходження всіх, передбачених чинним законодавством етапів її розроблення, обговорення та погодження.

86. Відповідно до правового висновку, що викладений у постановах Верховного Суду від 10.07.2019 у справі № 804/639/18, від 13.10.2021 у справі №640/21854/18, від 27.09.2022 у справі № 320/1510/20, від 16.03.2023 у справі № 400/4409/21, від 11.05.2023 у справі №380/23542/21, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення»; одним з критеріїв, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

87. У справі, що розглядається, варте уваги те, що відповідачем не було дотримано імперативні норми законодавства щодо розроблення нової містобудівної документації (текстових та графічних матеріалів) і проведення громадських слухань щодо такої документації, що не можна віднести до формальних, тобто не суттєвих помилок.

88. Враховуючи викладене, Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що повторне затвердження Плану зонування території міста Миколаїв, після скасування рішення про його затвердження у судовому порядку, без розроблення нової містобудівної документації (текстових та графічних матеріалів), не узгоджується з вимогами чинного законодавства і є достатньою підставою для задоволення позову.

89. Доводи касаційної скарги про те, що зіставлення позивача певних картографічних матеріалів не є належним доказом та не є достатнім доказом щодо доведення наявності розбіжностей функціонального призначення територій, відхиляються Судом, оскільки зводяться до переоцінки доказів, наданих судам попередніх інстанцій.

90. За приписами статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили.

Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

91. Судом апеляційної інстанцій в повній мірі встановлено фактичні обставини справи та надано об`єктивний та обґрунтований їх аналіз, з урахуванням доводів як позивача, так і відповідача, у зв`язку з чим, відсутні підстави вважати, що обставини справи встановлено не повно чи неправильно.

92. Колегія суддів враховує доводи касаційної скарги про те, що судом апеляційної інстанції не було з`ясовано чи могли бути подані до суду першої інстанції, документи, які надані позивачем до клопотання від 10.06.2024. Проте Суд вважає, що таке процесуальне порушення не призвело до прийняття неправильного рішення, тому не може бути єдиною підставою для скасування постанови суду апеляційної інстанції.

93. Відтак, доводи касаційної скарги відповідача не знайшли свого підтвердження та не дають підстав вважати, що при прийнятті оскарженої постанови, судом апеляційної інстанції було порушено норми процесуального права в частині оцінки доказів.

94. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

95. З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Миколаївської міської ради залишити без задоволення, а постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2024 у справі №400/2129/20 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб