Окрема думка

від 07.11.2024 по справі 400/2129/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

07 листопада 2024 року

м. Київ

справа №400/2129/20

адміністративне провадження №К/990/28159/24

ОКРЕМА ДУМКА

судді Верховного Суду Стародуба О.П.

у справі № 400/2129/20 за позовом Заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури до Миколаївської міської ради, третя особа Департамент архітектури та містобудування Миколаївської міської ради, Державне підприємство Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "ДІПРОМІСТО" імені Ю.М. Білоконя про визнання протиправним та скасування рішення.

щодо постанови Верховного Суду від 07.11.2024, якою касаційну скаргу Миколаївської міської ради залишено без задоволення, а постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2024 у справі №400/2129/20 - без змін.

Залишаючи рішення суду апеляційної інстанції без змін, Верховний Суд, серед іншого, дійшов висновку, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб - шляхом звернення до суду з позовом про визнання протиправним та нечинним оспорюваного у цій справі рішення.

Проаналізувавши правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, Верховний Суд погодився з висновками суду апеляційної інстанції про те, що прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом, а також, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу.

Суд вважав невиправданим ставити під сумнів право прокурора на звернення до суду у справі №400/2129/24, зважаючи на те, що після визнання незаконним рішення Миколаївської міської ради від 11.08.2016 № 6/3 "Про затвердження Плану зонування території міста Миколаїв" з моменту прийняття у судовому порядку (у справі № 814/296/17), відповідний План зонування було знову прийнято з деякими коригуваннями.

1.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка, серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Водночас, захист інтересів держави здійснюється відповідними суб?єктами, в т.ч. органами прокуратури, не лише у спосіб звернення з позовом до адміністративного суду, який є лише одним з передбачених Конституцією та законами України механізмів реалізації відповідними органами своїх повноважень.

Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Відповідно до частини 4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

За правилами частини 5 статті 53 КАС України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до ч. 2 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» (Закон № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно з ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

У справі яка розглядається, позов до адміністративного суду подано прокурором в порядку представництва інтересів держави у зв?язку з відсутністю органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.

Отже у цій справі має місце другий з двох випадків, коли прокурор вправі звернутись до адміністративного суду, відтак, прокурор у цій справі виступає позивачем.

Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг

Відповідно до частини 4 статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Таким чином, звернення органів державної влади, органів місцевого самоврядування, органів військового управління, їх посадової чи службової особи з позовом до адміністративного суду має свої особливості, які полягають в тому, що таке звернення відбувається не з метою захисту прав чи інтересів таких органів, а на реалізацію публічно-владних управлінських функцій.

При цьому, право на звернення з таким адміністративним позовом має бути передбачено безпосередньо в Конституції чи законах України.

2.

Предметом оскарження у цій справі є рішення Миколаївської міської ради від 17.05.2018 №36/13 "Про затвердження Плану зонування території міста Миколаєва"

Відповідно до статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин (Закон № 3038-VI), містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Відповідно до частини першої статті 18 Закону № 3038-VI план зонування території розробляється у складі комплексного плану, генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон. До затвердження генерального плану населеного пункту в межах території територіальної громади, щодо якої затверджено комплексний план (якщо обов`язковість розроблення генерального плану населеного пункту визначена рішенням про затвердження комплексного плану), межі функціональних зон та функціональне призначення територій у такому населеному пункті визначаються комплексним планом.

Відповідно до частини 2 статті 4 Закону № 3038-VI суб`єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.

Відповідно до частини 1 статті 6 Закону № 3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

Таким чином, законом визначено перелік суб?єктів містобудування та органів, що здійснюють управління у сфері містобудівної діяльності, архітектурно-будівельного контролю та нагляду, які є учасниками правовідносин, які виникають в процесі здійснення такої діяльності.

Відповідно до усталеної практики Верховного Суду містобудівна документація на місцевому рівні, в т.ч. план зонування території, є нормативно-правовими актами.

Таких висновків Верховний Суд дійшов, зокрема, у постановах від 15.05.2019 у справі №363/3786/17, від 16.10.2019 у справі №363/3101/17 Велика Палата Верховного Суду, а також у постановах від 03.02.2020 у справі №826/16737/18, від 14.07.2021 у справі №260/20/19, від 20.09.2021 у справі №809/1806/16, від 21.10.2019 у справі №522/22780/16-а.

3.

Аналізуючи норми права, які регламентують повноваження прокурора на представництво інтересів держави в адміністративному суді, Верховний Суд у постанові від 11.04.2024 у справі №240/9303/21 зробив правовий висновок, що повноваження прокурора на представництво інтересів держави в суді не розширюють повноважень відповідного суб?єкта владних повноважень і не зумовлюють виникнення у нього права звернення до суду, якщо таке не передбачено Конституцією чи законами України.

Предметом оскарження у справі №240/9303/21, як і у справі яка розглядається, також була містобудівна документація на місцевому рівні.

Відповідно до частини першої статті 23 Закону № 1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Таким чином представництво прокурором інтересів держави повинно здійснюватись виключно у випадках і порядку встановлених законом.

Оскільки предметом оскарження у справі яка розглядається є нормативно правовий акт, то законом, який встановлює обов?язкові для прокурора випадки і порядок здійснення процесуальних дій, спрямованих на захист інтересів держави, є стаття 264 КАС України

Цією статтею визначено особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.

За правилами частини 2 статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Наведеною нормою визначено спеціальних суб?єктів, які мають право оскаржити нормативно-правовий акт. Такими суб?єктами є особи, щодо яких уже застосовано нормативно-правовий акт, а також особи, які є суб`єктами правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Обґрунтовуючи підстави звернення з позовом до суду прокурор зіслався на відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.

Водночас, зважаючи на визначені статтею 264 КАС України особливості оскарження нормативно-правових актів, наявність суб?єкта правовідносин, у яких застосовано або буде застосновано такий акт, є обов?язковою умовою його оскарження.

Відсутність суб?єкта правовідносин, у яких буде застосовано чи уже застосовано нормативно-правовий акт, виключає можливість його оскарження.

Позбавлений таких повноважень і прокурор (як самостійний позивач), оскільки в даному випадку в силу приписів частини першої статті 23 Закону № 1697-VII його повноваження на здійснення процесуальних дій, спрямованих на захист інтересів держави, обмежені частиною другою статті 264 КАС України.

Повторне затвердження плану зонування території з порушенням закону також не створює підстав для звернення прокурора з позовом до адміністратвиного суду.

За таких обставин висновок Верховного Суду про підтвердження прокурором підстав звернення до суду у цій справі видається певною мірою необґрунтованим.

Суддя: Олександр Стародуб