Постанова

від 02.07.2024 по справі 440/2984/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 липня 2024 року

м. Київ

справа № 440/2984/21

адміністративне провадження № К/990/2292/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Берназюка Я.О.,

суддів: Чиркіна С.М. та Шарапи В.М.,

за участю: секретаря судового засідання Кірієнко Н.Є.,

представника позивача Круш Т.О.,

представника відповідача Лисанця А.Ф.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 440/2984/21

за позовом керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області

до Полтавської міської ради,

третя особа - Управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради,

про визнання протиправним та нечинним рішення

за касаційною скаргою Полтавської міської ради

на рішення Полтавського окружного адміністративного суду у складі судді Алєксєєвої Н.Ю. від 29 вересня 2022 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Калиновського В.А., Катунова В.В., Ральченка І.М. від 13 грудня 2023 року

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2021 року керівник Полтавської окружної прокуратури Полтавської області (далі також - прокурор) звернувся до суду з адміністративним позовом до Полтавської міської ради (далі також - відповідач; Міська рада), в якому просив визнати протиправним та нечинним рішення Міської ради від 21 жовтня 2020 року б/н "Про затвердження внесення змін до генерального плану м. Полтава", яким були затверджені нові редакції: генерального плану, історико-архітектурного опорного плану та науково-проєктної документації щодо визначення, коригування меж та режимів використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу міста Полтави.

2. На обґрунтування позовних вимог керівник Полтавської окружної прокуратури Полтавської області зазначав, що Міська рада прийняла оскаржуване рішення відповідно до наказу Міністерства культури та інформаційної політики України (далі - наказ МКІП України) від 20 жовтня 2020 року № 2209 "Про затвердження меж та режимів використання історичних ареалів та зон охорони пам`яток м. Полтави", який прийнятий на підставі погодження Полтавської міської ради від 18 вересня 2020 року № 04.2.2-30/2/2067 меж визначених історичних ареалів, яке не є рішенням, прийнятим на пленарному засіданні Міської ради.

Проєкт рішення не оприлюднювався в порядку, передбаченому Законом України від 13 січня 2011 року № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон № 2939-VI), що також свідчить про відсутність волевиявлення Міської ради.

Питання про внесення змін до генерального плану не відноситься до проєкту рішень, які мають особливу важливість і пов`язані із запобіганням виникнення і поширення, локалізацією і ліквідацією спалахів, епідемій та пандемій коронавірусної хвороби (Covid-19), економічного добробуту та прав людини, не є невідкладним питанням, тому не могло виноситися на розгляд сесії Міської ради 21 жовтня 2020 року в режимі відеоконференції.

Крім того, інженерно-технічні заходи цивільного захисту (цивільної оборони) у складі містобудівної документації є службовою інформацією з обмеженим доступом, яка не мала направлятися на офіційну електронну адресу кожного члена Міської ради перед проведенням дистанційного засідання.

Зміни до генерального плану не погоджувалися з Головним управлінням Державної служби надзвичайних ситуацій України у Полтавській області (далі - ДСНС України) та департаментом з питань оборонної роботи, цивільного захисту та взаємодії з правоохоронними органами Полтавської обласної державної адміністрації (далі - департамент Полтавської ОДА).

МКІП України затвердило межі та режим використання історичних ареалів і зон охорони пам`яток міста Полтави наказом, який був зареєстрований 20 жовтня 2020 року о 19:42, за менш ніж добу до прийняття Міською радою оскаржуваного рішення, проєкт якого оприлюднювався 6 жовтня 2020 року до затвердження МКІП України науково-проєктної документації меж історичних ареалів.

Змінами до генерального плану міста Полтави збільшено максимальну допустиму висоту (поверховість) реконструйованих та нових будівель у комплексній охоронній зоні, в зоні регулювання забудови І-ІІІ категорій. Земельні ділянки, які згідно з попереднім рішенням Міської ради були розташовані в центральному ареалі, центральній комплексній охоронній зоні, віднесено до інших зон регулювання забудови, в межах яких значно збільшено допустиму висоту будівель. Із меж комплексної охоронної зони міста Полтави виключений квартал на вулиці Пилипа Орлика; земельна ділянка, де здійснюється будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вулиці Пилипа Орлика, 26 у місті Полтаві, розташована в центральному історичному ареалі, де за містобудівними умовами та обмеженнями висотність будинків, будівель та споруд обмежується 23 м; після прийняття Міською радою оскаржуваного рішення зазначена територія відноситься до зона регулювання ІІІ категорії, в межах якої допустима висота будівель 29 м.

Змінами до історико-архітектурного опорного плану міста Полтави виключено з історичних ареалів "Історичний ареал Комплексу будівель Хрестовоздвиженського монастиря"; забудова вказаної території призведе до втрати візуального видового зв`язку з Монастирем. Збільшення висотності будівель призведе до дисгармонії забудови та втрати візуального видового зв`язку з пам`ятками архітектури.

Інтерес держави прокурор обґрунтував необхідністю охорони культурної спадщини, забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, дотримання органом місцевого самоврядування конституційних обов`язків.

3. Полтавська міська рада не визнала позов; у відзиві та додаткових поясненнях зазначала, що прокурор не мав підстав для представництва інтересів держави у суді, оскільки Міська рада є єдиним представницьким органом територіальної громади міста Полтави, у цій справі фактично поєднує в одній особі позивача та відповідача. Погодження Полтавською міською радою меж історичного ареалу здійснюється у формі листа з огляду на пункт 4.4 ДБН Б.2.2-3-2008 Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження історико-архітектурних опорних планів, спеціальної науково-проектної документації для визначення історичних ареалів населених місць України.

Науково-методична рада з питань охорони культурної спадщини МКІП України на засіданні 29 вересня 2020 року схвалила та рекомендувала МКІП України погодити науково-проєктну документацію щодо внесення змін до історико-архітектурного опорного плану та меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу міста Полтави, з огляду на що відповідач вважав надуманими доводи прокурора щодо порушення Міською радою Закону України від 8 червня 2000 року № 1805-III "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон № 1805-III).

Скликання тридцять сьомої сесії Міської ради сьомого скликання та засідання постійних комісій ради проводилося у порядку, визначеному статтями 46, 47 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) та Регламентом Полтавської міської ради, затвердженим рішенням Міської ради від 25 грудня 2015 року (далі - Регламент Полтавської міської ради), шляхом зібрання в приміщенні ради. Закінчення зазначеної сесії у складі 42 депутатів відбулося у формі дистанційного засідання у зв`язку з встановленням на території міста Полтави "червоного" рівня епідеміологічної небезпеки.

Проєкт оскаржуваного рішення був винесений на засідання сесії Міської ради як невідкладне питання; рішення щодо затвердження змін до генерального плану міста за правовою природою має формальний (процедурний) характер, оскільки від депутатів, які не є посадовими особами органу місцевого самоврядування, не вимагається володіння фаховими знаннями та компетенцією у правовідносинах містобудування.

На час прийняття оскаржуваного рішення були розроблені інженерно-технічні заходи цивільного захисту (цивільної оборони) у містобудівній документації, які не оприлюднювалися, не виносилися на засідання архітектурно-містобудівної ради та не представлялися на громадських слуханнях; були погоджені з управлінням з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради (далі - Управління з питань містобудування та архітектури), департаментом з питань цивільного захисту та оборонної роботи Полтавської міської ради, ДСНС України та департаментом Полтавської ОДА.

4. Полтавський окружний адміністративний суд ухвалою від 22 червня 2021 року залучив управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради (далі - Управління з питань містобудування та архітектури) до участі в розгляді справи.

5. Управління з питань містобудування та архітектури підтримало процесуальну позицію Полтавської міської ради та зазначало аналогічні доводи.

6. Прокурор у відповіді на відзив зазначав, що Полтавська міська рада не обґрунтувала мотиви (не)вжиття заходів нерозголошення службової інформації, яка міститься у розділах інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони) генерального плану, оприлюднення Міською радою проєкту рішення про внесення змін до генерального плану до затвердження МКІП України науково-проєктної документації меж історичних ареалів та не підтвердила погодження розділів інженерно-технічних заходів цивільного захисту в складі генерального плану з ДСНС України та департаментом Полтавської ОДА.

Секретар Міської ради Шамота О.С. видав розпорядження від 12 жовтня 2020 року № 54-р про скликання тридцять сьомої сесії Полтавської міської ради в звичайному режимі у залі засідань, а фактично провів сесію в режимі відео-конференції.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

7. Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 29 вересня 2022 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2023 року, задовольнив позов.

8. Суди першої та апеляційної інстанцій мотивували свої рішення тим, що на момент прийняття 21 жовтня 2020 року Полтавською міською радою рішення про внесення змін до генерального плану департамент Полтавської ОДА та ДСНС України не погодили розділи інженерно-технічних заходів цивільного захисту у складі містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану м. Полтави»; відповідні погодження були отримані лише 15 квітня та 10 червня 2021 року, що є порушення вимог пунктів 5.2, 5.3 Регламенту Полтавської міської ради; таке порушення відповідачем процедури вплинуло на зміст рішення, що є підставою для визнання його протиправним та нечинним.

Водночас суди зазначали, що проведення тридцять сьомої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання в режимі відеоконференції обумовлене вимогами законодавства, чинного станом на 21 жовтня 2020 року, та у справі не встановлено обставин, за якими проведення Полтавською міською радою скликання в режимі відеоконференції могло вплинути на прийняття рішення іншого ніж те, що було прийняте 21 жовтня 2020 року на відповідній сесії.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

9. Полтавська міська рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2022 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2023 року і ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. Відповідач у касаційній скарзі зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували статтю 242 та частину першу статті 245 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), положення Закону № 1805-III, Закону № 280/97-ВР, Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI), Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII), Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318 (далі - Порядок № 318), Порядку розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 2 червня 2011 року № 64 (далі - Порядок № 64), та не врахували висновки щодо застосування Закону № 1697-VII, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, та правову позицію, сформульовану у постанові Верховного Суду від 31 серпня 2023 року у справі № 280/8970/21, щодо підстав для звернення прокурора до суду з позовом, і правову позицію, сформульовану у постанові Верховного Суду від 28 березня 2023 року у справі № 260/433/19, стосовно визнання акта частково протиправним за умови, що цю частину може бути ідентифіковано та що без неї оспорюваний акт в іншій частині (частинах) не втрачає свою цілісність, значення.

Також покликається на необхідність формулювання Верховним Судом висновку про застосування статті 245 КАС України стосовно питання можливості визнання протиправним та скасування нормативно-правового акта у сфері містобудівної діяльності щодо затвердження генерального плану (зміни) у частині, яку можна ідентифікувати та без якої оспорюваний акт в іншій частині не втрачає свою цілісність (значення).

11. Прокурор у відзиві на касаційну скаргу просить залишити касаційну скаргу відповідача без задоволення, зазначає, що розділ інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони) є невід`ємною складовою частиною містобудівної документації "Внесення змін до генерального плану м. Полтави" у сукупності з іншими розділами, а Полтавська міська рада після погодження з ДСНС України та департаментом Полтавської ОДА інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони) не прийняла на сесії окреме рішення.

Також покликається на неподібність справ № 912/2385/18, № 280/8970/21 та № 260/433/19 і вказує на те, що оскаржив до суду рішення Полтавської міської ради від 21 жовтня 2020 року б/н як позивач в інтересах держави в особі територіальної громади міста Полтави; іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист таких інтересів, не існує.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

12. Полтавська міська рада 12 січня 2024 року подала до Верховного Суду касаційну скаргу.

13. Верховний Суд ухвалою від 1 лютого 2024 року відкрив касаційне провадження.

14. Прокурор подав відзив на касаційну скаргу.

15. Верховний Суд ухвалою від 21 червня 2024 року призначив справу до розгляду у судовому засіданні колегією у складі трьох суддів на 2 липня 2024 року о 14 годині 30 хвилин у приміщенні Касаційного адміністративного суду.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що генеральний план міста Полтави затверджений 21 квітня 2006 року, а рішенням Полтавської міської ради від 16 березня 2012 року затверджено проєкт коригування генерального плану.

17. 24 березня 2020 року на офіційному сайті Полтавської міської ради було оприлюднено повідомлення про початок розроблення проєкту внесення змін до генерального плану міста Полтави та плану зонування території, затвердженого 24 травня 2018 року.

18. 7 квітня 2020 року на офіційному сайті Полтавської міської ради в рубриці «Документи для обговорення» оприлюднено заяву про визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки до проекту документів державного планування місцевого рівня з внесення змін до генерального плану та плану зонування м. Полтава (зонінг), і надруковано у двох місцевих газетах: «Зоря Полтавщини» від 10 квітня 2020 року № 26, «Вечірня Полтава» від 15 квітня 2020 року № 16.

19. 20 жовтня 2020 року т.в.о директора Державного підприємства "Спеціалізована державна експертна організація - Центральна служба Української державної будівельної експертизи" затвердив експертний звіт (позитивний) проєкту містобудівної документації щодо внесення змін до генерального плану міста Полтави, розробленого Державним підприємством «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» ім. Ю. М. Білоконя».

20. 22 липня 2020 року Полтавська міська рада прийняла рішення № 211 про проведення з 29 липня 2020 року до 28 серпня 2020 року громадських обговорень щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проєкту внесення змін до генерального плану міста Полтави та звіту про стратегічну екологічну оцінку.

21. 23 липня 2020 року на вебсайті Полтавської міської ради в рубриці «Документи для обговорення» оприлюднено проєкт містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану м. Полтава», звіт про стратегічну екологічну оцінку, повідомлення про оприлюднення проєкту містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану м. Полтава" та звіт про стратегічну екологічну оцінку до документа державного планування місцевого рівня; опубліковано в друкованих засобах масової інформації: «Вечірня Полтава» від 29 липня 2020 року № 31; «Зоря Полтавщини» від 28 липня 2020 року № 50.

22. 18 серпня 2020 року в приміщенні Полтавського художнього музею на вулиці Європейській, 5 відбулися громадські слухання проєкту внесення змін до генерального плану міста Полтави і звіту про стратегічну екологічну оцінку.

23. 16 вересня 2020 року виконавчий комітет Полтавської міської ради прийняв рішення № 267 «Про результати громадських обговорень щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту внесення змін до генерального плану м. Полтава та звіту про стратегічну екологічну оцінку».

24. 4 вересня 2020 року департамент культури і туризму Полтавської облдержадміністрації наказом № 108 затвердив науково-проєктну документацію «Внесення змін до науково-проектної документації щодо визначення, коригування меж та режимів використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу м. Полтава» в частині пам`яток місцевого значення.

25. 20 жовтня 2020 року МКІП України видав наказ № 2209 «Про затвердження меж та режимів використання історичних ареалів та зон охорони пам`яток м. Полтава».

26. 21 жовтня 2020 року на засіданні тридцять сьомої сесії Полтавської міської ради восьмого скликання прийнято рішення «Про затвердження внесення змін до генерального плану м. Полтава» із розділами «Інженерно-технічні заходи цивільного захисту на мирний час» та «Інженерно-технічні заходи цивільного захисту на особливий період».

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

27. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

28. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

29. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

30. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

31. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2022 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2023 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є необґрунтованими з огляду на таке.

32. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

33. Відповідно до частини першої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

34. Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (стаття 4 КАС України).

35. Відповідно до статті 8 Закону України від 24 серпня 2023 року № 3354-IX «Про правотворчу діяльність» норма права - це загальнообов`язкове формально визначене правило поведінки, що регулює суспільні відносини, яке охороняється і забезпечується державою.

Нормативно-правовий акт - це офіційний документ, прийнятий (виданий) суб`єктом правотворчої діяльності в установленому Конституцією України та (або) законом порядку у письмовій формі (крім випадків, визначених частиною другою статті 47 цього Закону), який містить норму (норми) права і розрахований на неодноразову реалізацію.

36. Згідно з пунктом 3 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 (зі змінами та доповненнями), на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб`єктами нормотворення в електронній (через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади) або паперовій формі в порядку, визначеному Мін`юстом, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами «Для службового користування», «Особливої важливості», «Цілком таємно», «Таємно» та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.

37. У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

38. Отже, нормативно-правовий акт характеризується такими ознаками:

- приймається суб`єктом правотворчої діяльності в установленому Конституцією України та (або) законом порядку;

- містять норми права, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правила поведінки, що регулюють суспільні відносини;

- має загальний (неперсоніфікований) характер;

- розрахований на неодноразову реалізацію (застосування).

39. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною у постановах Верховного Суду від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 9 грудня 2020 року у справі № 813/746/18, від 24 червня 2021 року у справі № 560/3160/20, від 1 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21 та від 20 травня 2022 року у справі № 160/9717/21.

40. Планування і забудова територій відповідно до частини першої статті 2 Закону № 3038-VI, це діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема, розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об`єктів.

41. Генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI).

42. Із огляду на частину першу статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Строк дії генерального плану населеного пункту не обмежується.

Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися за результатами містобудівного моніторингу не частіше одного разу на рік.

Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами протягом трьох місяців з дня їх подання.

43. Із огляду на форму та порядок прийняття, поширення на неозначене коло осіб та неодноразове застосування, генеральний план належить до містобудівної документації, що має ознаки нормативно-правового акта.

44. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, сформульованою у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17 та постановах Верховного Суду від 31 липня 2019 року у справі № 466/1264/18, від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, від 26 листопада 2019 року у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 4 березня 2020 року у справі № 450/1236/17, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 6 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-а, від 14 липня 2021 року у справі № 260/20/19, від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20 та від 1 вересня 2022 року у справі № 520/16518/2020.

45. Нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування оскаржуються до суду у порядку, визначеному статтею 264- 265 КАС України.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

46. У справі, що розглядається, прокурор оскаржив рішення органу місцевого самоврядування про затвердження змін до генерального плану; в обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом зазначив, що відсутній орган, до повноважень якого належить захист інтересів держави у спірних правовідносинах.

47. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

48. Згідно із частиною третьою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

49. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу (частина четверта статті 23 Закону № 1697-VII).

50. У Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. Відтак, звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади (пункт 55 постанови Верховного Суду від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19).

51. Стосовно доводів Полтавської міської ради щодо наявності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування.

52. Відповідно до статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

53. Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень (стаття 20 Закону № 280/97-ВР).

54. Сільські, селищні, міські ради як представницькі колегіальні органи місцевого самоврядування наділені власною компетенцією, визначеною статтями 25- 26 Закону № 280/97-ВР. Зокрема, сільські, селищні, міські ради правомочні затверджувати в установленому порядку місцеві містобудівні програми, генеральні плани забудови відповідних населених пунктів, іншу містобудівну документацію (пункт 42 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР).

55. Приймаючи нормативно-правові акти у сфері містобудування, сільські, селищні, міські ради не здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль у сфері містобудівної діяльності, а тому не є об`єктами нагляду у розумінні частини першої статті 41-1 Закону № 3038-VI, пункту 3 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698 та пункту 3 Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2020 року № 1340.

56. Тобто, Державна інспекція архітектури та містобудування України не наділена правом на звернення до суду з позовом про визнання протиправним та нечинним рішення відповідної місцевої ради нормативно-правового характеру у сфері містобудування.

57. У правовідносинах, що виникають з правотворчої діяльності органу місцевого самоврядування, відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави шляхом звернення до суду з позовом про визнання протиправними та нечинними нормативно-правових актів у сфері містобудування.

58. За відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, прокурор має право звертатися до суду з позовом до органу місцевого самоврядування самостійно, обґрунтувавши цим підстави для представництва.

59. Аналогічні висновки щодо оскарження нормативно-правових актів у сфері містобудування викладені у постановах Верховного Суду від 22 листопада 2023 року у справі № 320/835/23 та 5 червня 2024 року у справі № 580/1941/22.

60. У справі, що розглядається, керівник Полтавської окружної прокуратури Полтавської області обґрунтовував наявність підстав для представництва інтересів держави у суді відсутністю суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

61. Враховуючи предмет та підстави позову, Суд вважає правильними висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що прокурор у спірних правовідносинах може звертатися до суду з позовом до Полтавської міської ради щодо оскарження прийнятого нею рішення про внесення змін до генерального плану в інтересах держави, що охоплює захист інтересів відповідної територіальної громади.

62. Такий висновок Суду узгоджується з правовою позицією щодо підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, викладеною у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, на яку покликається Полтавська міська рада у касаційній скарзі.

63. У справі № 280/8970/21 прокурор обґрунтовував підставу для представництва у суді інтересів держави у зв`язку зі здійсненням повноважень територіальним органом Укртрансбезпеки неналежним чином.

У справі, що розглядається, звернення прокурора зумовлене відсутністю суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Тому висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 31 серпня 2023 року у справі № 280/8970/21, не є релевантними до обставин цієї справи.

64. Щодо можливості визнання протиправним та скасування частково нормативно-правового акта у сфері містобудівної діяльності. Частиною першою статті 5 КАС України визначено спосіб судового захисту шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

65. За правилами частини другої статті 265 КАС України нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

66. Отже, нормативно-правові акти можуть бути оскаржені повністю або в окремій частині.

67. Відповідно до пункту 18 частини першої статті 2 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) інженерно-технічні заходи цивільного захисту - комплекс інженерно-технічних рішень, спрямованих на запобігання виникненню надзвичайних ситуацій, забезпечення захисту населення і територій від них та небезпеки, що може виникнути під час воєнних (бойових) дій або внаслідок таких дій, а також створення умов для забезпечення сталого функціонування суб`єктів господарювання і територій в особливий період.

68. Аналогічне визначення розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони) у складі проєктної документації міститься у пункті 3.1 ДСТУ 8773:2018 Склад та зміст розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту в складі проектної документації на будівництво об`єктів. Основні положення.

69. Статтею 34 КЦЗ України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) інженерний захист територій включає, зокрема:

розроблення та включення вимог інженерно-технічних заходів цивільного захисту до відповідних видів містобудівної і проектної документації та реалізація їх під час будівництва і експлуатації;

урахування можливих проявів небезпечних геологічних, гідрогеологічних та метеорологічних явищ і процесів та негативних наслідків аварій під час розроблення генеральних планів населених пунктів і ведення містобудування.

70. Розроблення розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони) у складі проєктної документації об`єктів передбачається відповідно до вимог ДБН А.2.2-3:2014 Склад та зміст проектної документації на будівництво та ДБН В.1.2-4:2019 Інженерно-технічні заходи цивільного захисту (цивільної оборони).

71. ДСТУ 8773:2018 Склад та зміст розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту в складі проектної документації на будівництво об`єктів у пункті 3.1 глави 3 визначає, що розділ інженерно-технічних заходів цивільного захисту у складі проектної документації на будівництво об`єктів є складовою проектної документації.

72. Ключовим у цій справі є правове питання можливості визнання судом протиправним та нечинним розділу генерального плану щодо інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони) без визнання протиправним та нечинним генерального плану в іншій частині.

73. Планування і забудова територій населених пунктів та інших територій, призначених для проживання населення, на регіональному та місцевому рівні має здійснюватися за вимогами ДБН В.1.2-4:2019 Інженерно-технічні заходи цивільного захисту (цивільної оборони), а також законодавства, що діє у сфері цивільного захисту, передбачати дотримання особливих вимог до:

- планування і забудови населених пунктів, зокрема, визначення "жовтих ліній", пов`язання в єдину систему зелених насаджень та інших вільних від забудови територій (водойми, спортивні комплекси і майданчики), забезпечення розподілу житлової забудови розривами, пересікання магістральних вулиць сталого функціонування з іншими магістральними автомобільними дорогами та залізницями, проєктування внутрішньоміської транспортної мережі міст, розміщення гаражів для автомобільного транспорту, тролейбусних депо і трамвайних парків міст, влаштування штучних водойм для гасіння пожеж;

- розміщення об`єктів підвищеної небезпеки, потенційно небезпечних та хімічно небезпечних об`єктів (споруд, ємкостей (резервуарів), в яких зберігаються небезпечні хімічні речовини та інші небезпечні речовини); атомних енергетичних об`єктів; будівництво нових портів та судноремонтних заводів, розміщення нових центрів приймання та передачі радіосигналів, тваринницьких комплексів та великих ферм, птахофабрик; будівництво продовольчих складів, холодильників і складів непродовольчих товарів першої необхідності державного значення; об`єктів у підземних гірничих виробках;

- схем розміщення захисних споруд цивільного захисту в межах населених пунктів; сховищ цивільного захисту, протирадіаційних укриттів;

- розміщення гідротехнічних споруд, інженерних систем, систем водо-, газо-, електропостачання, систем електрозв`язку і оповіщення, радіомовлення і телебачення;

- розміщення залізниці, метрополітену, магістральних трубопроводів, об`єктів повітряного, морського і річкового транспорту.

74. Висновки органів цивільного захисту (зокрема з питань інженерно-технічних заходів цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки) подаються замовником для проведення експертизи генерального плану міста відповідно до пункту 8 Порядку проведення експертизи містобудівної документації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 548.

75. Тобто, розроблення розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони) у складі генерального плану передбачає комплексні проєктні рішення щодо створення містобудівних умов для реалізації спеціальних цілей.

76. Визнання протиправним та скасування окремих положень розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони) генерального плану істотно впливає на склад та зміст такої містобудівної документації, робить необов`язковим дотримання суб`єктами містобудування вимог до будівництва та розміщення комплексу інженерних та транспортних споруд і комунікацій, спрямованих на забезпечення захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, від небезпек, що можуть виникнути при веденні воєнних дій або внаслідок цих дій, а також створення містобудівних умов для забезпечення стійкого функціонування об`єктів.

77. Оскарження до суду або вирішення судом лише питання чинності розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони) генерального плану загрожує реалізації завдань державної системи цивільного захисту, не сприяє досягненню цілей розроблення генерального плану.

78. Тому Суд вважає, що розділ стосовно інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони) не може окремо визнаватися протиправним, із залишенням чинним генерального плану в іншій частині.

79. Визнання протиправною частини нормативно-правового акта у сфері містобудівної діяльності можливе, коли визнання нечинними відповідних положень не впливає на досягнення цілей та завдань містобудівної документації, і дотримання вимог законодавства при розробці таких документів.

80. Висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 28 березня 2023 року у справі № 260/433/19, не є застосовними у цій справі, оскільки стосуються оскарження індивідуального акта (податкового повідомлення-рішення).

81. Щодо оскарження у цій справі рішення Міської ради про затвердження внесення змін до генерального плану.

82. ДБН Б. 1.1-5:2007 Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони) на мирний час у містобудівній документації у пункті 7.7 визначають, що розділи інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони) схем планування території Автономної Республіки Крим, областей, кількох районів та району підлягають погодженню із територіальними органами управління спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань цивільного захисту (цивільної оборони) України та зі структурними підрозділами з питань цивільного захисту (цивільної оборони) цих державних адміністрацій та виконавчих органів цих рад.

Крім того, розділи підлягають погодженню зі спеціально уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури цих державних адміністрацій та виконавчих органів цих рад.

83. Відповідно до пунктів 5.2, 5.3 розділу ІV Регламенту Полтавської міської ради, якщо чинним законодавством передбачена необхідність узгодження питання, викладеного в проекті рішення або (та) самого проекту рішення з іншими органами чи посадовими особами, проект рішення узгоджується також з цими особами та органами. Якщо чинним законодавством передбачена необхідність отримання висновку(ів) щодо проекту рішення відповідного(их) суб`єкту(ів), особа(особи), що є відповідальною(ими) за підготовку проекту рішення Ради, повинна(і) забезпечити отримання даного висновку до пленарного засідання Ради.

84. У справі, що розглядається, суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що департамент Полтавської ОДА та ДСНС України погодили розділи «Інженерно-технічні заходи цивільного захисту на мирний час» та «Інженерно-технічні заходи цивільного захисту на особливий період» у складі проєкту генерального плану вже після прийняття відповідачем оскаржуваного рішення.

85. Таке порушення Полтавською міською радою пунктів 5.2, 5.3 Регламенту Полтавської міської ради суди попередніх інстанцій визнали достатнім для визнання протиправним та нечинним рішення відповідача від 21 жовтня 2020 року б/н "Про затвердження внесення змін до генерального плану м. Полтава".

86. Суд звертає увагу на те, що процедурні порушення залежно від їх характеру можуть мати наслідком нечинність нормативно-правового акта, а в певних випадках не впливають на його чинність (формальні порушення). Порушення процедури прийняття акта саме по собі не породжує правових наслідків для його чинності, крім випадків, прямо передбачених законом.

87. Європейський суд з прав людини у рішенні від 23 липня 2009 року у справі «Сутяжник проти Росії» (заява № 8269/02) ввів у правовий обіг поняття «правовий пуризм» (надмірний формалізм) - невідступне слідування вимогам процесуальних та/або процедурних норм; надмірно формально суворе (бюрократичне) застосування правових норм й вчинення дій, що мають юридичне значення, без врахування їх доцільності (розумності, добросовісності), обставин конкретної справи, а також необхідності забезпечення ефективної реалізації та/або захисту прав особи та суспільних (публічних) інтересів.

88. Надання оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, потребує співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення»; межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови безумовного дотримання ним передбаченої законом процедури прийняття такого рішення (пункти 54- 55 постанови від 16 грудня 2021 року у справі № 640/11468/20).

89. Суд наголошує, що основними правилами (підходами) до відмежування формалізму від надмірного формалізму є:

1) суть, за загальним правилом, переважає над формою;

2) до вирішення публічно-правових спорів, за загальним правилом, є незастосовними підходи кримінального процесу або процесу притягнення фізичної особи до адміністративної відповідальності (у частині оцінки процедурних порушень);

3) процедурні порушення суб`єкта владних повноважень, рішення (дії, бездіяльність) якого оцінюються судом, не можуть легалізувати сутнісні порушення суб`єкта приватного права (порушення з боку одного суб`єкта не можуть легалізувати порушення з боку іншого суб`єкта);

4) процедура вторинна якщо рішення суб`єкта владних повноважень: відповідає визначеним законом завдання (функціям) такого суб`єкта; має легітимну ціль; законодавство не містить імперативних заборон або наслідків недотримання таких процедур;

5) якщо є доступ до суду, «правопорушник» доводить, у першу чергу, сам факт відсутності правопорушення, що дозволяє суду оцінити суть відповідного правопорушення;

6) за порушення процедури, у першу чергу, має нести відповідальність посадова особа, яка допустила таке порушення, і не повинні страждати суспільні (публічні) інтереси або інтереси держави;

7) визнання протиправним рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень з огляду на процедурні порушення, за загальним правилом, не повинно позбавляти (звільняти) його від обов`язку невідкладно прийняти нове рішення у відповідних правовідносинах з дотриманням процедури;

8) дотримання формальних процедур вимагає законодавство, а недотримання деяких формальних процедур вимагає об`єктивна ситуація (доцільність, раціональність, домірність).

90. Визнання протиправним рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень внаслідок застосування судами надмірного формалізму може призвести до таких наслідків, як, зокрема, нанесення суттєвої шкоди суспільним інтересам.

91. Такої правової позиції притримувався Верховний Суд у постанові від 16 березня 2023 року у справі № 400/4409/21.

92. У справах, в яких оскаржуються нормативно-правові акти органу місцевого самоврядування, суди мають уникати надмірного формалізму, оцінювати наслідки недотримання процедури прийняття рішень з погляду суспільної доцільності (необхідності).

93. Також Суд звертає увагу на висновок amicus curiae, який було ухвалено Венеціанською комісією на 131-му пленарному засіданні (Венеція, 17- 18 червня 2022 року; CDL-AD (2022)012) на запит Конституційного Суду України, який розглядав конституційне подання від 29 січня 2020 року, підписане 50 народними депутатами України, про оскарження конституційності Закону «Про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)», ухваленого Верховною Радою України 3 вересня № 27-IX, раніше проект Закону № 7203). Венеціанська комісія зазначила, що наслідком оголошення конституційних поправок неконституційними через порушення процедури їх розгляду та прийняття не повинно бути позбавлення дії актів законодавця. Крім того, коли рішення суду ґрунтується лише на формальних або процесуальних підставах, як це має місце у випадку зі скаргою, яка перебуває на розгляді в Конституційному Суді України, слід брати до уваги матеріальні наслідки такого рішення та застосовувати критерій пропорційності.

94. Враховуючи, зокрема, цей Висновок Венеціанської комісії, Конституційний Суд України виніс Рішення у справі щодо конституційного контролю змін до Конституції України після набрання ними чинності від 1 листопада 2022 року № 2-р/2022. Серед мотивів цього Рішення Суд зазначив, що здійснюючи конституційний контроль за дотриманням конституційної процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності законами України відповідно до частини першої статті 152 Основного Закону України, Конституційний Суд України перевіряє не тільки дотримання формальних процедур, передбачених у Конституції України. Перевірці також підлягає додержання парламентом як представницьким органом народу своєї демократичної сутності, зокрема зваженість, послідовність та обґрунтованість процесу обговорення рішень, які він ухвалює, реальна можливість народних депутатів України здійснити свої права в цьому процесі.

95. За юридичними позиціями Конституційного Суду України «неконституційним може бути визнаний, зокрема, той правовий акт, стосовно якого були порушені процесуальні вимоги, що встановлюються Конституцією України, а не іншими правовими актами» (друге речення абзацу другого пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 12 липня 2000 року № 9-рп/2000); «критерієм визнання актів неконституційними, зокрема, може стати порушення саме тих процесуальних вимог їх розгляду, ухвалення або набрання чинності, які встановлені Конституцією України, а не іншими правовими актами» (перше речення пункту 7 мотивувальної частини Рішення від 26 квітня 2018 року № 4-р/2018).

96. Полтавська міська рада уповноважена приймати рішення про внесення змін до генерального плану після погодження певних розділів з іншими органами.

97. У ході розгляду цієї справи суди першої та апеляційної інстанцій не аналізували, як отримані у період чинності рішення Полтавської міської ради від 21 жовтня 2020 року б/н "Про затвердження внесення змін до генерального плану м. Полтава" та розгляду цієї справи у суді погодження департаменту Полтавської ОДА та ДСНС України містобудівної документації могли вплинути на суть цього рішення та результати голосування, враховуючи при цьому, що оскаржуване рішення має статус нормативно-правового акта.

98. Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

99. Суди також не звернули уваги на положення статей 5, 19, 264 КАС України стосовно особливостей проваджень у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування, та те, що відповідно до частини другої статті 265 КАС України нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду. Тобто, нормативно-правовий акт є чинним до набрання законної сили рішенням суду про визнання його протиправним та нечинним чи окремих його положень.

100. Встановивши, що департамент ОДА погодив 15 квітня 2021 року, а ДСНС України - 10 червня 2021 року, розділи "Інженерно-технічні заходи цивільного захисту на мирний час" та "Інженерно-технічні заходи цивільного захисту на особливий період" генерального плану, суди попередніх інстанцій не оцінили істотність чинності/нечинності цих розділів для суспільних (публічних) інтересів та їх позитивний/негативний вплив на рівень безпеки мешканців міста (відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя, здоров`я і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю), а також доцільність визнання протиправними та нечинними змін до генерального плану після отримання погоджень і приведення рішення Міської ради у відповідність до пунктів 5.2, 5.3 Регламенту Полтавської міської ради.

101. Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (частина перша статті 36 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів").

102. У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанції, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.

103. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R(95)5 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 7 лютого 1995 року (Recommendation R(95)5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті "g" статті 7 Рекомендацій R(95)5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.

104. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове рішення у справі.

Висновки за результатами розгляду касаційних скарг

105. Із огляду на частину другу статті 353 КАС України порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, є підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий розгляд.

106. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 354 КАС України).

107. Суди першої та апеляційної інстанцій не дослідили зібрані у справі докази та не встановили обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

108. Врахувавши зазначене, Суд вважає, що касаційну скаргу Полтавської міської ради слід задовольнити частково, рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - скасувати, а справу - направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Висновки щодо розподілу судових витрат

109. Оскільки колегія суддів не ухвалює нового рішення, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Полтавської міської ради задовольнити частково.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2022 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2023 року скасувати, а справу № 440/2984/21 - направити на новий розгляд до Полтавського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: С.М. Чиркін

В.М. Шарапа