Постанова

від 18.07.2024 по справі 240/7161/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 липня 2024 року

м. Київ

справа № 240/7161/21

адміністративне провадження № К/990/12669/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шарапи В.М.,

суддів Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу керівника Житомирської обласної прокуратури

на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 22.11.2021 (головуюча суддя Панкеєва В.А.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05.04.2022 (головуючий суддя Капустинський М.М., судді Сапальова Т.В., Ватаманюк Р.В.)

у справі №240/7161/21

за позовом заступника керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави

до Житомирської міської ради,

треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "М ГРУП ЖИТОМИР", Товариство з додатковою відповідальністю "Фірма "Рада", Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, ОСОБА_1 ,

про визнання протиправними та скасування пункту рішення та детального плану території кварталу,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Заступник керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Житомирської міської ради, в якому просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати пункт 1 рішення Житомирської міської ради від 27.09.2018 № 1133 в частині затвердження детального плану території кварталу в межах вулиць: Небесної Сотні, Хлібної, Бориса Тена, Житній Базар в м.Житомирі;

1.2. визнати протиправним та скасувати детальний план території кварталу в межах вулиць; Небесної Сотні, Хлібної, Бориса Тена, Житній Базар в м.Житомирі, затверджений рішенням Житомирської міської ради від 27.09.2018 № 1133.

Рух справи та процесуальні дії в суді першої інстанції.

2. В судовому засіданні 27.09.2021 представник третьої особи - Товариства з додатковою відповідальністю "Фірма"Рада" звернула увагу на пояснення до позову від 19.08.2021, зокрема на відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави у даній справі у суді.

2.1. Представник заступника керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави в судовому засіданні 27.09.2021 надав пояснення щодо представництва прокурором інтересів держави в суді. Зокрема, зазначив, позов поданий відповідно до вимог статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та статті 23 "Про прокуратуру". Прокурор самостійно звернувся з даним позовом на захист інтересів держави, оскільки на момент подання позову був відсутній державний орган, до повноважень якого належить контроль за законністю рішень місцевих, зокрема міських рад, у сфері містобудування та який наділений повноваженнями щодо звернення до суду із відповідною категорією позовів про скасування протиправних рішень. Крім того, Управління ДАБІ у Житомирській області повідомило, що Управління, як орган державного нагляду та контролю не наділене повноваженнями звертатись до суду із позовною заявою про скасування детального плану територій.

2.2. Ухвалю суду від 27.09.2021 позов залишено без руху, позивачу надано строку для усунення недоліків шляхом надання до суду підтвердження підстав для представництва інтересів держави прокурором.

2.3. На усунення недоліків позовної заяви позивачем на адресу суду направлено лист з поясненнями щодо наявності права на представництво інтересів держави. За змістом листа станом на момент пред`явлення позову прокуратура правомірно звернулася в інтересах держави, без визначення органу уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

2.4. Проте в ході підготовчого судового засідання 20.10.2021 окружною прокуратурою до суду подано клопотання про залучення як позивача у справі Державну інспекцію архітектури та містобудування України. Постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 № 1340 утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України, якій згідно постанови № 960 від 15.09.2021 погоджено можливість здійснення повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, отже на даний час остання є уповноваженим суб`єктом владних повноважень до компетенції якого належить захист інтересів в держави у спірних правовідносинах. Одночасно із заявленням даного клопотання до Державної інспекції архітектури та містобудування України надіслано повідомлення у порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру" з описом виявлених прокуратурою порушень вимог містобудівного законодавства про порушення інтересів держави та необхідністю їх захисту шляхом залучення інспекції у дану справу в якості позивача.

2.5. 08.11.2021 від представника позивача надійшло клопотання про долучення відповіді Державної інспекції архітектури та містобудування України.

2.6. 16.11.2021 від представника позивача надійшло клопотання про залишення їх клопотання від 11.10.2021 №15/1-877вих21 про залучення як позивача у справі Державну інспекцію архітектури та містобудування України без розгляду. За змістом клопотання також просять не брати до уваги попередні пояснення позивача.

2.7. В судовому засіданні 22.11.2021 прокурор клопотання від 16.11.2021 підтримав.

2.8. Представник відповідача та представники третіх осіб - Товариства з додатковою відповідальністю "Фірма"Рада", Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, ОСОБА_1 у вирішенні клопотання поклались на розсуд суду.

2.9. Представник третьої особи, товариства з додатковою відповідальністю "Фірма"Рада" пояснила, що ДІАМ не здійснює функцію нагляду, на момент звернення існувало ДАБІ. Щодо клопотання вказала, що воно є доречним, однак не змінює суті того, що прокурор не міг самостійно звертатись до суду.

3. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 22.11.2021, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05.04.2022, клопотання заступника керівника Житомирської обласної прокуратури від 20.10.2021 про залучення як позивача у справі Державну інспекцію архітектури та містобудування України залишено без розгляду.

3.1. Позовну заяву заступника керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави до Житомирської міської ради, треті особи: товариство з обмеженою відповідальністю "М ГРУП ЖИТОМИР", Товариство з додатковою відповідальністю "Фірма"Рада", Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, ОСОБА_1 , про визнання протиправними та скасування пункту рішення та детального плану території кварталу залишено без розгляду.

4. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, залишив без розгляду позовну заяву заступника керівника Житомирської обласної прокуратури з тих підстав, що обґрунтованих підстав для звернення прокурора з даним позовом до суду в інтересах держави судом не встановлено. Суд зазначив, що предметом цього позову є рішення органу місцевого самоврядування щодо детального плану території, що за своєю суттю полягає у визначенні питання дотримання норм містобудівельного законодавства. Надані позивачем пояснення наявності повноважень звернення до суду з позовом обґрунтовані тим, що Державна інспекція архітектури та містобудування України (далі - ДІАМ) фактичного самоусунулась від здійснення своїх повноважень у спірних правовідносинах. Суд відзначив, що прокурором доведено до відома ДІАМ про виявлені порушення вимог Закону, однак доказів неналежного виконання органом своїх функцій, не надано.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Керівник Житомирської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 22.11.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05.04.2022, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

5.1. Підставою для відкриття касаційного провадження у справі стало неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

5.2. Прокурор зазначив, що ним подано позовну заяву в інтересах держави в якості самостійного позивача. Звертаючись до суду першої інстанції з позовом, скаржником зазначалося про відсутність державного органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовом про скасування містобудівної документації місцевого рівня (детального плану території), у тому числі, рішень органу місцевого самоврядування, яким така документація затверджена. Звертає увагу на те, що ДІАМ на момент звернення прокурора з позовною заявою до суду не розпочала роботу. Прокурор стверджує, що в суді першої інстанції він зазначав про відсутність повноважень у ДІАМ на звернення до суду у цій справі.

5.3. Додатково зазначив, що органи місцевого самоврядування під час розроблення та затвердження містобудівної документації (детального плану території) не є об`єктами державного архітектурно-будівельного нагляду, у зв`язку з чим головні інспектори будівельного нагляду не наділені правом звернення до суду з позовом про скасування прийнятих ними рішень.

5.4. Скаржник вказує на те, що не відповідають обставинам справи висновки суду щодо звернення прокурора в інтересах ДІАМ та обґрунтування підстав представництва такого органу фактичним самоусуненням від здійснення своїх повноважень. При цьому, судами не надано оцінки наявності повноважень у ДАБІ та ДІАМ на звернення до суду з відповідним позовом.

5.5. На переконання скаржника, його довід про відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносин, підлягав перевірці судом.

5.6. Також скаржник зазначив, що орган місцевого самоврядування є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу, у зв`язку з чим позови прокурора подаються з підстав відсутності суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

5.7. Прокурор пояснив, що метою звернення до суду є захист інтересів держави та прав територіальної громади, а підставою звернення стало прийняття Житомирською міською радою рішення від 27.07.2018 №1133 про затвердження детального плану території, який не відповідає Генеральному плану та плану зонування міста Житомир, затвердженого рішенням Житомирської міської ради від 04.04.2017 №579, в частині поверховості, що суперечить пункту 10 статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Порушенням інтересів держави у спірних правовідносинах є недотримання встановленої законодавчої процедури під час розробки та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні - детального плану.

6. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

6.1. Доводи третьої особи зводяться до того, що прокурор в порушення вимог частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» попередньо, до звернення до суду, не звернувся до ДІАМ з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді. Вважає, що скаржник не спростував висновків судів попередніх інстанцій, з яким він погоджується.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

8. Питанням, яке слід вирішити у межах касаційного перегляду, є право звернення прокурора до суду з цим позовом.

9. За приписами статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, у тому числі, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

10. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII.

11. Частиною 1, абзацами 1, 2 частини 3, частиною 4, пунктами 1, 3, 4 частини 6 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» встановлено що, представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина або представництва інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження: звертатися до суду з позовом (заявою, поданням); ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; брати участь у розгляді справи.

12. За правилами частин 3, 4 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

13. Як вбачається зі встановлених обставин справи, предметом оскарження у межах цього спору є детальний план території кварталу в межах вулиць; Небесної Сотні, Хлібної, Бориса Тена, Житній Базар в м.Житомирі, затверджений рішенням Житомирської міської ради від 27.09.2018 № 1133.

14. Детальний план території та рішення відповідної місцевої ради про його затвердження, відповідно до висновків Великої Палати Верховного Суду у справі №363/3786/17, не є актами індивідуальної дії, які стосуються конкретних прав чи обов`язків певної особи, а є нормативно-правовими актами, дія яких поширюється на необмежену кількість суб`єктів та застосовується багаторазово.

15. Відповідачем у цій справі визначено орган місцевого самоврядування - Житомирську міську раду, яка у спірних відносинах прийняла спірне рішення.

16. Верховний Суд неодноразово, зокрема у постановах від 01.09.2022 у справі №440/7210/21 та від 12.10.2023 у справі №440/7208/21, викладав висновки щодо застосування норм статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у справах, предметом спору в яких як і у справі, яка розглядається, охоплювалось оскарження рішень органів місцевого самоврядування, підкреслював, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.

17. Отже позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

18. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

19. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99).

20. Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

21. Отже, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

22. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20, від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18 та від 01.06.2022 у справі №260/1815/21.

23. Участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.

24. Тому прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

25. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 03.12.2019 у справі №810/3164/18, від 05.03.2019 у справі №806/602/18, від 13.03.2019 у справі №815/1139/18, від 17.10.2019 у справі №569/4123/16-а та від 05.11.2019 у справі №804/4585/18.

26. Частина 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наділяє прокурора можливістю представляти інтереси держави в суді лише у двох виключних випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу

27. Тому, подаючи позов до адміністративного суду в порядку, передбаченому частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», відповідний прокурор повинен мотивувати та довести допустимими та достатніми доказами наявність:

- суб`єктної складової: відсутність жодного суб`єкта владних повноважень, який має законодавчо визначену компетенцію подати відповідний позов, або відмову чи бездіяльність цього суб`єкта щодо звернення з таким позовом (цьому повинно передувати офіційне звернення прокурора до такого суб`єкта з проханням подати позов); суд вирішує питання щодо доцільності залучення такого суб`єкта, зокрема, як третьої особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору);

- об`єктивної складової: наявність порушення законних інтересів держави або загрози порушення інтересів держави; загроза порушення інтересів держави (часткова відсутність предмету позову на момент звернення до суду при встановленні судом факту того, що дії або бездіяльність відповідача у справі дають підстави стверджувати про реальну загрозу вчинення порушення у майбутньому) та дозволяє прокурору звертатися з таким превентивним позовом, зокрема, для запобігання у майбутньому вчинення відповідними суб`єктами порушень вимог законодавства.

28. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема у постанові Верховного Суду від 01.06.2022 у справі №260/1815/21.

29. З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів переконана, що інтереси держави, зважаючи на визначені у Конституції України основні завдання та головні напрямки її діяльності, охоплюють у тому числі й інтереси мешканців відповідної територіальної громади, зокрема у такій важливій сфері суспільних відносин як містобудування, під час затвердження містобудівної документації на місцевому рівні, у тому числі детальних планів території населених пунктів, якими визначається планувальна організація та розвиток території.

30. У постанові Верховного Суду від 01.09.2022 у справі №440/7210/21 зверталась увага на правові позиції, викладені у постанові цього ж суду від 31.03.2021 у справі №922/3272/18, згідно з якими захист інтересів держави в особі територіальної громади міста має здійснювати відповідна місцева рада, проте у разі, коли саме цей орган місцевого самоврядування прийняв рішення, яке є незаконним та порушує інтереси держави в особі територіальної громади міста, правомірним є звернення до суду прокурора та визначення міської ради відповідачем; іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів держави в особі територіальної громади міста, не існує.

31. Висновок про відсутність органу, уповноваженого здійснювати контроль за діяльністю органу місцевого самоврядування, зокрема шляхом звернення до суду з позовом до такого органу про оскарження його рішень, дій або бездіяльності у разі порушення останнім інтересів територіальної громади, міститься й у постанові Верховного Суду від 01.06.2022 у справі №260/1815/21.

32. ДІАМ України є органом, який відповідно до статей 41, 41-1 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» та статті 10 Закону України від 20.05.1999 №687-XIV «Про архітектурну діяльність» уповноважений у порядку, визначеному законодавством, здійснювати державний архітектурно - будівельний нагляд.

33. За нормами частин 1 та 2 статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

34. Відповідно до вищевказаної статті Кабінет Міністрів України постановою від 19.08.2015 №698 затвердив Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, у пункті 2 якого вказано, що нагляд здійснюється головними інспекторами будівельного нагляду ДІАМ шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

35. Підпункт 1 пункту 3 вищезгаданого Порядку в редакції, чинній станом на момент звернення прокурора до суду з цим позовом, встановлював, що основними завданнями нагляду є, зокрема, виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

36. Серед основних завдань ДІАМ, визначених у пункті 3 Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 №1340, є здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил територіальними органами ДІАМ, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності (абзац 4 вказаного пункту Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України).

37. Отже законодавець чітко визначив порядок і способи здійснення державного архітектурно - будівельного нагляду, його суб`єктів, об`єкти та предмет, шляхи реагування на виявлені під час такого нагляду порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил.

38. Зокрема, як можна стверджувати з аналізу вищевикладених норм законодавства, об`єктами нагляду визначені:

уповноважені органи містобудування та архітектури, якими згідно з частиною першою статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», до якої відсилає й частина 2 статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», є:

- центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури;

- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури;

- орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури;

- структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури;

- виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури;

- структурний підрозділ районної державної адміністрації з питань архітектури, а за його відсутності - структурний підрозділ обласної державної адміністрації з питань архітектури (до утворення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради з питань архітектури);

- структурні підрозділи Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю;

- територіальні органи ДІАМ;

- інші органи, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

39. За своїм правовим статусом сільські, селищні, міські ради є представницькими органами місцевого самоврядування, представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Такі приписи закріплені у нормах частин 1 статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР, у назві вказаної статті.

40. У частині 4 цієї ж статті визначено, що порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.

41. У свою чергу порядок формування рад встановлено у статті 45 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частиною 1 якої передбачено, що сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення), районна, обласна рада складається з депутатів, які обираються жителями відповідного села, селища, міста, району в місті, району, області на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

42. Це дає підстави констатувати, що місцеві ради є колегіальними представницькими органами місцевого самоврядування, при цьому колегіальність, відповідно до положень частини 1 статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», віднесено до основних принципів місцевого самоврядування в Україні.

43. Колегія суддів підкреслює і те, що за змістом частини 1 статті 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження, що є однією з визначених законом гарантій місцевого самоврядування, його органів.

44. Пунктом 49 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка має назву «Виключна компетенція сільських, селищних, міських рад», передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема як затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.

45. У постанові від 22.11.2023 у справі №320/835/23 за позовом прокурора, предметом оскарження якого був детальний план території, Верховний Суд виснував:

«… сільські, селищні, міські ради як представницькі колегіальні органи місцевого самоврядування наділені власною компетенцією, правомочні самостійно розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами до їх відання, й не є органами, які безпосередньо здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил.

70. Звідси констатується, що сільські, селищні, міські ради під час затвердження містобудівної документації на місцевому рівні, у тому числі й детальних планів територій населених пунктів, які є нормативно - правовими актами у сфері містобудування, не здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил, а отже не виступають об`єктами нагляду в розумінні приписів частини першої статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 3 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляд та пункту 3 Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України.

71. Проаналізувавши вищевикладені у цій постанові норми права, які підлягають застосуванню у спірних правовідносинах і їх урегульовують, а також враховуючи висновки Верховного Суду України та Верховного Суду щодо їх застосування, колегія суддів дійшла висновку про те, що ДІАМ України не наділена правом на звернення до суду з позовом про визнання протиправним та нечинним рішення відповідної місцевої ради нормативно-правового характеру у сфері містобудування. Прямої вказівки на це в законі не існує.

72. Тому Верховний Суд вважає, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб - шляхом звернення до суду з позовом про визнання протиправними та нечинними оспорюваних у цій справі рішень.

73. За наведеного, колегія суддів констатує, що захист інтересів держави в суді у справі, що розглядається, належить здійснювати прокурору самостійно, а не в особі ДІАМ України, яка не наділена повноваженнями (не має права) на звернення до суду з таким позовом, тобто не уповноважена здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.

74. У спірних правовідносинах такий орган відсутній взагалі, а отже прокурор повинен був навести інші, аніж ним було вказано у позовній заяві, обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у суді, визначити інший суб`єктний склад учасників справи».

46. Отже, ДІАМ не є належним позивачем у цій справі, що виключає і участь прокурора в його інтересах.

47. Як свідчать матеріали справи, заступник керівника Житомирської обласної прокуратури, звертаючись із цим позовом до суду, обґрунтовував своє звернення саме відсутністю державного органу, до повноважень якого належить контроль за законністю рішень міських рад у сфері містобудування, зокрема детального плану території, та який наділений повноваженнями щодо звернення до суду із відповідною категорією спорів.

48. Суд першої інстанції після відкриття провадження у справі залишив позовну заяву без руху з метою підтвердження підстав для представництва інтересів держави прокурором.

49. Прокурор на виконанням вимог ухвали суду надав пояснення від 11.10.2021 №15/1-877вих21 (отримані судом 20.10.2021) щодо наявності підстав представництва інтересів держави, в яких зазначив, що на момент звернення до суду з позовом був відсутній орган державної влади, який мав здійснював контроль та нагляд за законністю рішень органів місцевого самоврядування, в тому числі мав повноваження щодо звернення до суду із позовами про скасування містобудівної документації місцевого рівня. Водночас, з 15.09.2021 свою діяльність в частині ДАБК та нагляду розпочала ДІАМ, у зв`язку з чим прокуратурою підготовлено клопотання про залучення інспекції до участі до справи. До цього ж пояснення були також додані повідомлення ДІАМ в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» про встановлені порушення та клопотання про залучення як позивача у справі ДІАМ.

50. Проте, 16.11.2021 на адресу Житомирського окружного адміністративного суду надійшло клопотання, в якому позивач просив залишити без розгляду клопотання від 11.10.2021 №15/1-877вих21 про залучення як позивача у справі ДІАМ, а також не брати до уваги попередньо надані пояснення щодо наявності у вказаної інспекції повноважень на звернення до суду з відповідним позовом та наявності у неї статусу органу, уповноваженого державою на виконання функцій у спірних правовідносинах. Вказане клопотання мотивоване відсутністю повноважень в управління ДАБІ у Житомирській області звертатись до суду з позовною заявою про скасування детального плану території, а також тим, що органи місцевого самоврядування під час розроблення та затвердження містобудівної документації (детального плану території) не є об`єктами державного архітектурно-будівельного нагляду, у зв`язку з чим ДІАМ не наділена правом звернення до суду з такими позовами.

51. Клопотання прокурора від 11.10.2021 №15/1-877вих21 суд першої інстанції залишив без розгляду, при цьому позовну заяву також залишив без розгляду, оскільки прокурор не зазначив обґрунтованих підстав для звернення з даним позовом до суду в інтересах держави судом. Фактично мотиви суду зводяться до того, що прокурором доведено до відома ДІАМ про виявлені порушення вимог Закону, однак доказів неналежного виконання органом своїх функцій, не надано.

52. Колегія суддів критично ставиться до таких висновків суду з огляду на те, що при зверненні до суду з позовом прокурор наголошував на відсутності органу, який уповноважено звертатись з цим позовом, тобто він звернувся як самостійний позивач. А з урахуванням того, що прокурор просив залишити без розгляду клопотання від 11.10.2021 №15/1-877вих21, і суд фактично його задовольнив, доводи, які наводились у позовній заяві та відповіді на відзиві щодо підстав його звернення до суду мали бути враховані судом першої інстанції.

53. Тобто, звернувшись до суду з позовом прокурор у цьому спорі вірно визначив себе самостійним позивачем, що відповідає вищезазначеним висновкам Верховного Суду, викладеним у постанові від 22.11.2023 у справі №320/835/23.

54. За таких обставин справи, суд першої інстанції, залишаючи клопотання позивача від 11.10.2021 №15/1-877вих21 без розгляду, помилково врахував його та виходив з того, що прокурор звернувся з позовом в інтересах держави в особі ДІАМ. Суд апеляційної інстанції у свою чергу вказані порушення не усунув.

55. Відповідно частини 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

56. З огляду на викладене, Верховний Суд встановив неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що є підставою для задоволення касаційної скарги та скасування оскаржуваний судових рішень із направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 343, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу керівника Житомирської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 22.11.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05.04.2022 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.

Суддя - доповідач В.М. Шарапа

Судді А.А. Єзеров

С.М. Чиркін