Постанова

від 13.08.2024 по справі 380/15239/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 серпня 2024 року

м. Київ

справа № 380/15239/21

адміністративне провадження № К/990/7047/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження

перевірив касаційну скаргу Приватного підприємства "Український медіа-центр"

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2023 року (колегія у складі суддів Бруновської Н.В., Хобор Р.Б., Шавеля Р.М.)

у справі № 380/15239/21

за позовом Приватного підприємства "Український медіа-центр"

до Виконавчого комітету Львівської міської ради, Львівської міської ради,

третя особа: Департамент містобудування Львівської міської ради,

про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправним та скасування рішення та зобов`язання вчинити дії.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. 10.09.2021 Приватне підприємство "Український медіа-центр" (далі - ПП "Український медіа-центр"; позивач) звернулося до суду з позовом до Львівської міської ради та Виконавчого комітету Львівської міської ради (далі - відповідачі), у якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив:

- визнати протиправною бездіяльність Львівської міської ради щодо невключення тимчасової споруди за адресою м. Львів, площа Галицька, 10 до діючого Переліку тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові (далі - Перелік), який є додатком 1 до ухвали Львівської міської ради від 26.12.2019 №6107 "Про здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова" (далі - Ухвала № 6107);

- зобов`язати Львівську міську раду внести зміни до Ухвали №6107 шляхом включення до діючого Переліку тимчасову споруду за адресою: м. Львів, площа Галицька, 10, або за іншою адресою в межах Галицького району міста Львова, яка є найбільш територіально наближеною до попереднього місце розташування тимчасової споруди, із вказанням її власником ПП "Український медіа-центр";

- визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 18.09.2020 № 828 "Про демонтаж тимчасової споруди на площі Галицькій, 10" (далі - Рішення № 828) та рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 03.09.2021 № 761 "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету від 18.09.2020р. № 828" (далі - Рішення № 761).

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 02.03.2017 Львівська міська рада прийняла ухвалу № 1568 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова». Додатком №1 до вказаної ухвали затверджено Перелік тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у Галицькому районі м. Львова.

Зі змісту вказаного переліку видно, що в такий включено тимчасову споруду площею 94,00 кв.м. за адресою: пл. Галицька, 10.

3. 29.12.2017 Управління комунальної власності департаменту економічного розвитку Львівської міської ради (далі Орендодавець) та ПП «Український «Медіа-центр» (далі Орендар) уклали договір №Г-2126-17 на право тимчасового користування окремими конструктивними елементами благоустрою комунальної власності на умовах оренди для розміщення тимчасових споруд.

4. В пп. 2.1.1 п.2.1 вищевказаного договору визначено, що надано у тимчасову оренду конструктивний елемент благоустрою комунальної власності площею 94,00 кв. м, для розміщення тимчасової споруди за адресою: м. Львів, пл. Галицька, 10.

5. В п. 6.1 договору зазначено, що термін дії встановлюється з 01.01.2017 по 31.05.2018 (відповідно до п.5.5 Порядку розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, затвердженого Ухвалою Львівської міської ради від 23.04.2015 №4526 (зі змінами) та п.1 Ухвали Львівської міської ради від 02.03.2017 №1568). Тобто договір №Г-2126-17 від 29.12.2017 діяв з 01.01.2017 по 31.05.2018.

6. 28.02.2018 ПП «Український «Медіа-центр» видано Паспорт прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності №ТС-2018-0263-Г до 31.05.2018. Дію Паспорта продовжено до 31.12.2019.

7. Договором від 11.07.2018 №Г-2126-17(Д-18) Управління комунальної власності департаменту економічного розвитку Львівської міської ради (далі Орендодавець) та ПП «Український «Медіа-центр» (далі Орендар) продовжили термін дії договору від 29.12.2017 №Г-2126-17 до 31.12.2019 (відповідно до п.1.1 ухвали Львівської міської ради від 17.05.2018 № 3417.

8. У п.5.4 договору №Г-2126-17(Д-18) від 29.12.2017 зазначено, що договір припиняється в односторонньому порядку Орендодавцем у разі скасування пункту ухвали, який надає право тимчасового користування окремими конструктивними елементами благоустрою комунальної власності на умовах оренди для розміщення тимчасових споруд відповідному суб`єкту підприємницької діяльності з дати прийняття ухвали про його скасування.

9. Ухвалами Львівської міської ради від 21.04.2011 № 376 «Про Правила благоустрою м. Львові» та від 23.04.2015 № 4526 «Про затвердження Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові та Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові» виконавчий комітет, з метою усунення наслідків порушень вимог законодавства при розміщенні тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, вирішив демонтувати самовільно встановлену тимчасову споруду для здійснення підприємницької діяльності на площі Галицькій, 10.

10. 26.12.2019 Львівська міська рада прийняла ухвалу «Про здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова» №6107, додатком №1 до якої затверджено Перелік тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у Галицькому районі м. Львова.

11. В даний перелік тимчасову споруду ПП «Український «Медіа-центр» площею 94,00 кв. м за адресою: пл.Галицька, 10 не включено та щодо такого об`єкту не прийнято рішення про продовження дії договору оренди окремих конструктивних елементів благоустрою під ним.

12. В п.9.2 Ухвали Львівської міської ради №6107 від 26.12.2019 «Про здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова» визначено, що ухвалу міської ради від 02.03.2017 №1568 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова» вважати такою, що втратила чинність.

13. У п. 9 ухвали № 6107 передбачено, що суб`єкти підприємницької діяльності, тимчасові споруди яких не увійшли до Комплексної схеми, до 01.02.2020 вправі подати звернення з обґрунтуванням необхідності включення у Комплексну схему на розгляд робочої групи, створеної розпорядженням Львівського міського голови від 20.11.2019 №611. За наявності обґрунтованих висновків робочої групи за результатами розгляду звернень, управління архітектури та урбаністики Департаменту містобудування здійснює підготовку відповідного проекту ухвали до 31.03.2020.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

14. Позивач стверджує, що подав до виконавчого органу Львівської міської ради заяву з необхідними документами. Натомість повідомлення про відповідність намірів щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС, будівельним нормам або аргументованої відмови щодо реалізації намірів розміщення ТС позивачу у визначений законодавством строк не надано. Через це позивач вважає, що дії виконавчого комітету Львівської міської ради суперечать вимогам Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, порушують права позивача на своєчасне та у відповідності до вимог законодавства оформлення паспорта прив`язки або оскарження відмови відповідача, а також перешкоджають здійсненню позивачу передбаченої в заяві діяльності.

Відповідачі всупереч рішенню Львівського окружного адміністративного суду від 30.11.2020 у справі №380/2335/20 прийняли рішення про демонтаж ТС та демонтували таку. Необхідною умовою для демонтажу самочинно встановленої тимчасової споруди є встановлення ознак самочинності такої споруди, зокрема відсутність необхідної дозвільної документації, що відповідачі не довели.

15. Відповідач проти позову заперечив. Вважає, що тимчасова споруда за адресою пл. Галицька, 10 стояла без належним чином оформлених дозвільних документів. Більше того, паспорт прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності був дійсний до 31.05.2018 і був продовжений лише до 31.12.2019.

Лист позивача від 29.01.2020 №2-1931-006 з обґрунтуванням включення у комплексну схему належної йому тимчасової споруди не було обґрунтовано належним чином. Дія договору оренди та паспорта прив`язки закінчилась задовго до прийняття оскарженого рішення від 18.09.2020, а тому тимчасова споруда не має жодних правовстановлюючих документів.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 12.09.2022 задовольнив позов.

17. Суд першої інстанції відзначив, що на момент прийняття ухвали від 26.12.2019 №6107 тимчасова споруда позивача була включена до Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м.Львові (згідно з ухвалою Львівської міської ради від 02.03.2017 №1568 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова»), а термін здійснення підприємницької діяльності у цій тимчасовій споруді, за умовами п. 2 ухвали Львівської міської ради від 02.03.2017 №1568 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова», продовжувався до 31.05.2020. Таким чином, приймаючи ухвалу від 26.12.2019 № 6107, Львівська міська рада безпідставно не включила тимчасову споруду позивача до Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові.

18. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 25.01.2023 скасував рішення Львівського окружного адміністративного суду від 12.09.2022, ухвалив нове рішення про відмову у задоволенні позову.

19. Суд апеляційної інстанції зазначив, що в Перелік тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у Галицькому районі м. Львова тимчасову споруду ПП «Український «Медіа-центр» площею 94,00 кв. м за адресою: пл.Галицька, 10, не включено та відповідно до такого об`єкту не прийнято рішення про продовження дії договору оренди окремих конструктивних елементів благоустрою під ним.

Пункт 2 ухвали Львівської міської ради «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова» від 02.03.2017 № 1568 не дає право власнику тимчасової споруди на автоматичне включення до Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, а лише дає право на здійснення підприємницької діяльності в тимчасовій споруді до 31.05.2020.

Тому рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради «Про демонтаж тимчасової споруди» від 18.09.2020 № 828, та Рішення виконавчого комітету Львівської міської ради «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету від 18.09.2020 № 828» від 03.09.2021 №761 прийняті в межах повноважень та у спосіб визначений законом та Конституцією України.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

20. У касаційній скарзі ПП "Український медіа-центр" просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.01.2023 та залишити в силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 12.09.2022.

21. В обґрунтування підстав касаційного оскарження позивач покликається на те, що у порядку, визначеному п. 6 Ухвали Львівської міськради № 6107, звертався до робочої групи Львівської міської ради з обґрунтуванням необхідності включення тимчасової споруди до Комплексної схеми, яке остання розглянула через півтора року та відмовила.

Виконавчий комітет Львівської міської ради Рішенням від 03.09.2021 № 761 шляхом внесення зміни до свого ж нечинного Рішення № 828 продовжив термін здійснення демонтажу тимчасової споруди позивача до 30.09.2021.

Жодний нормативно-правовий акт не врегульовує правовідносини щодо включення до Комплексної схеми вже існуючих тимчасових споруд; таке включення або невключення є дискрецією суб`єкта владних повноважень, що порушує принцип правої визначеності та державної політики з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

Суд апеляційної інстанції застосував ч. 2 ст. 19 Конституції України, п. 34 ч. 1 ст. 26, п. 42, 44 ст. 25, п. 7 ст. 30 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування", ст. 10, 13 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" без врахування висновків Верховного Суду щодо застосування зазначених норм права, викладених у постановах від 20.05.2020 у справі №465/641/17, від 07.10.2019 у справі №705/6569/16-а, від 18.04.2018 у справі №826/14016/16, від 11.02.2019 у справі №2а-204/12, від 30.07.2020 у справі №826/10085/16, від 25.05.2018 у справі №826/6102/16, від 20.03.2018 у справі №461/2579/17, від 20.03.2018 у справі №820/4554/17, від 03.04.2018 у справі №569/16681/16-а. Львівська міська рада не вирішувала питання виключення спірної тимчасової споруди з Комплексної схеми вже існуючих тимчасових споруд.

22. Ухвалою Верховного Суду від 08.05.2023 відкрито касаційне провадження. Підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі є доводи ПП "Український медіа-центр" щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, й наведення ним підстави касаційного оскарження, передбаченої у п. 1 ч. 4 ст. 328 КАС України. На стадії вирішення питання відкриття касаційного провадження Суд не здійснює ретельної перевірки доводів касаційної скарги.

23. У відзиві Департамент містобудування Львівської міської ради покликається на правомірність рішення суду апеляційної інстанції. Позивача правомірно не включено до Переліку тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у Галицькому районі м. Львова, адже до ТС позивача були зауваження у зв`язку з реконструкцією фонтану «Кульбаба». Позивач здійснював діяльність без паспорта прив`язки, після закінчення терміну дії договору оренди. У зв`язку з наведеним ТС підлягала демонтажу, а тому відповідачі діяли законно. Просить не враховувати практику Верховного Суду, на яку покликається позивач з огляду на її нерелевантність.

24. Відповідачі у відзиві покликаються на правильність висновків суду апеляційної інстанції з огляду на дискреційність повноважень Львівської міської ради та відсутність у позивача паспорту прив`язку ТС, договору оренди.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.

Згідно з п. 44 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в України" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, зокрема, питання про встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.

Відповідно до п. 7 ч. 1 ст.30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема: організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.

26. Правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів і спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини визначає Закон України "Про благоустрій населених пунктів".

27. Згідно з ч. 1 ст. 3 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" система благоустрою населених пунктів включає:

1) управління у сфері благоустрою населених пунктів;

2) визначення суб`єктів та об`єктів у сфері благоустрою населених пунктів;

3) організацію благоустрою населених пунктів;

4) нормування у сфері благоустрою населених пунктів;

5) фінансове забезпечення благоустрою населених пунктів;

6) здійснення державного, самоврядного і громадського контролю у сфері благоустрою населених пунктів;

7) встановлення відповідальності за порушення законодавства у сфері благоустрою населених пунктів.

28. Статтею 5 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" встановлено, що управління у сфері благоустрою населених пунктів здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та інші органи влади в межах їх повноважень.

29. Суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів, у розумінні ч. 1 ст. 12 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", є органи державної влади та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, органи самоорганізації населення, громадяни.

30. Режим використання об`єктів благоустрою визначено ст. 14 вищезгаданого Закону, яка передбачає, що такі об`єкти використовуються відповідно до їх функціонального призначення для забезпечення сприятливих умов життєдіяльності людини на засадах їх раціонального використання та охорони з урахуванням вимог правил благоустрою території населених пунктів, інших вимог, передбачених законодавством.

31. Згідно з ч. 2 ст. 21 Закону України "Про благоустрій населених пунктів розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до цього Закону за рішенням власника об`єкта благоустрою з дотриманням вимог законодавства, державних стандартів, норм і правил.

32. Відповідно до ч. 2 ст. 28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності (далі - ТС) - це одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту. ТС для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.

Розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до Закону України "Про благоустрій населених пунктів". Розміщення ТС для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

33. Механізм розміщення ТС для провадження підприємницької діяльності визначений Порядком розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10. 2011 № 244 (далі - Порядок № 244).

34. Пунктом 1.5 Порядку № 244 визначено, що комплексна схема розміщення тимчасових споруд - це текстові та графічні матеріали, якими визначаються місця розташування ТС на території населеного пункту або його частини, розроблені з урахуванням вимог будівельних, санітарно-гігієнічних норм, а також існуючих містобудівних обмежень, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання територій, охорони історико-культурної спадщини, земельно-господарського устрою.

35. Згідно з п.п. 2.1, 2.17, 2.18, 2.20, 2.30, 2.31 Порядку № 244 підставою для розміщення ТС є паспорт прив`язки ТС. Встановлення ТС здійснюється відповідно до паспорта прив`язки. Строк дії паспорта прив`язки визначається органом з питань містобудування та архітектури виконавчого органу відповідної ради або районної державної адміністрації відповідно до генерального плану, плану зонування та детального плану територій та з урахуванням строків реалізації їх положень. Продовження строку дії паспорта прив`язки здійснюється за заявою замовника, шляхом зазначення нової дати, підпису та печатки у паспорті прив`язки органом з питань містобудування та архітектури виконавчого органу відповідної ради, районної державної адміністрації.

36. Пунктом 2.4 Порядку № 244 передбачено, що відповідність намірів щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС (у разі її наявності), будівельним нормам визначає відповідний орган з питань містобудування та архітектури, який утворено у складі виконавчого органу відповідної сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації, протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви.

37. Зі змісту наведених норм права вбачається, що система благоустрою населених пунктів включає, зокрема організацію, нормування та здійснення контролю, у тому числі самоврядного, у сфері благоустрою населених пунктів. У свою чергу, правове регулювання у сфері благоустрою передбачає, зокрема затвердження правил благоустрою населених пунктів, а також затвердження місцевих програм, технічної документація з питань благоустрою територій населених пунктів (проекти, схеми, карти, атласи тощо). За своєю юридичною природою перелік тимчасових споруд, призначених для здійснення підприємницької діяльності, комплексні схеми розміщення тимчасових споруд є актами нормування у сфері благоустрою, розробка та затвердження яких входить до повноважень відповідної місцевої ради на підставі пункту 44 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в України".

38. Таким чином, Львівська міська рада, ухвалюючи спірне рішення № 6107 "Про здійснення підприємницької діяльності у ТС на території м. Львова", яким затверджено новий Перелік ТС, що входять до Комплексної схеми розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові згідно з додатком, виконувала передбачені Законом України "Про благоустрій населених пунктів" повноваження стосовно здійснення нормування у сфері благоустрою населених пунктів й реалізувала наявну у міськради виключну компетенцію, визначену п. 44 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

39. Цей висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 30.11.2021 у справі №1140/2982/18, від 16.05.2023 у справі №380/3195/22, від 19.10.2023 у справі № 380/5032/20.

40. Невключення ТС позивача до Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності впливає на права та інтереси позивача, оскільки паспорт прив`язки розміщення ТС у силу положень Порядку № 244 видається або продовжується у разі, якщо ТС включена до Комплексної схеми розміщення ТС (відсутність якого і стала причиною прийняття відповідачем рішення про демонтаж ТС), оскільки відповідність намірів розміщення тимчасової споруди визначається на підставі відповідності її місця розташування Комплексній схемі розміщення ТС, якщо така схема розроблена.

41. Аналогічний висновок у подібних спірних правовідносинах зроблений Верховним Судом, зокрема, у постановах від 31.05.2019 у справі №823/687/18, від 18.09.2020 у справі №823/762/18 та від 16.05.2023 у справі №380/3195/22, від 19.10.2023 у справі № 380/5032/20.

42. Визначаючи повноваження Львівської міської ради щодо самостійного вирішення питання про включення або невключення ТС позивача до нового Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, колегія суддів виходить з такого.

43. Відповідно до ч.ч. 1, 12 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільська, селищна, міська рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень; акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

44. Статтею 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" встановлено, що регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

45. Оскільки ухвала Львівської міської ради від 26.12.2019 №6107 визначає перелік ТС для здійснення підприємницької діяльності на території міста Львова, така ухвала є регуляторним актом.

46. Аналогічний висновок у подібних спірних правовідносинах міститься у постанові Верховного Суду від 20.05.2020 у справі №310/6300/16-а (2-а/310/12/17), від 16.05.2023 у справі №380/3195/22, від 19.10.2023 у справі №380/5032/20.

47. Суд звертає увагу, що у цій справі позивачем не оскаржується вищезазначена ухвала Львівської міської ради, з огляду на що у межах розгляду та вирішення цієї справи не досліджується питання щодо дотримання встановленого порядку її розробки та прийняття. Разом з тим, позивач оскаржує саме бездіяльність Львівської міської ради щодо невключення його ТС до Переліку ТС, затвердженого ухвалою відповідача від 26.12.2019 № 6107.

48. Водночас Суд не погоджується з твердженням суду апеляційної інстанції про те, що ПП «Український «Медіа-центр» п.9.2 Ухвали Львівської міської ради №6107 від 26.12.2019 «Про здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова», яким спірну тимчасову споруду виключено з Комплексної схеми є чинним та в судовому порядку позивач не оскаржує, адже п. 9.2. передбачено, що Ухвалу міської ради від 02.03.2017 № 1568 "Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова", що не свідчить про виключення позивача з Переліку.

49. У постанові від 16.05.2023 у справі №380/3195/22, предметом якої також було невключення ТС до Переліку тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, Верховний Суд виснував:

82. З огляду на це Суд зазначає, що відповідно до статті 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" принципами державної регуляторної політики є:

- доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми;

- адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив;

- ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб`єктів господарювання, громадян та держави;

- збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави;

- передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності;

- прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

83. Отже, під час розробки та прийняття органом місцевого самоврядування або іншим уповноваженим суб`єктом акта регуляторного характеру, мають бути дотримані такі вимоги: враховані інтереси суб`єктів господарювання, суспільні інтереси (територіальної громади) та інтереси держави у такій мірі, щоб це забезпечувало їх збалансованість; обґрунтовано необхідність нормативного регулювання саме у запропонованому у відповідному регуляторному акті формі та порядку; відповідне нормативне регулювання має бути передбачуваним для суб`єктів господарювання у достатній мірі; якщо такі суб`єкти добросовісно та з дотримання усіх вимог законодавства здійснюють свою господарську діяльність, то нові регуляторні норми (правила, заходи) не повинні перешкоджати такій діяльності, крім випадків об`єктивної та мотивованої необхідності дотримання законодавства, захисту національної безпеки та суспільних інтересів тощо.

84. До того ж висновок про необхідність врахування інтересів суб`єкта господарювання, зокрема того, який вже здійснює господарську діяльність на відповідній території, під час розроблення містобудівної документації та документації з питань благоустрою населених пунктів міститься, зокрема у постанові Верховного Суду від 4 листопада 2020 року у справі № 824/376/19-а».

50. Судами попередніх інстанцій не було встановлено причин невключення ТС позивача до нового Переліку ТС, що входять до Комплексної схеми розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, затвердженого ухвалою Львівської міської ради від 26.12.2019 № 6107.

51. Суди встановили, що 29.01.2020 позивач звернувся до Управління архітектури та Урбаністики Департаменту містобудування Львівської міської ради з листом № 2-1931-006 з проханням розглянути на робочій групі можливість включення його тимчасової споруди до Комплексної схеми, яка не знаходиться в межах реконструкції фонтану та не заважає даному процесу.

19.02.2020 Управління архітектури та урбаністики департаменту містобудування Львівської міської ради повідомило, що питання винесено на найближче засідання робочої групи, створеної розпорядженням Львівського міського голови від 20.11.2019 №611, для подальшого розгляду та прийняття рішення.

Згідно з пунктом 5 протоколу від 23.07.2021 №8 засідання робочої групи у зв`язку з не прийняттям рішення шляхом голосування, відмовлено суб`єктам підприємницької діяльності (зокрема ПП «Український «Медіа-центр») у включенні їхніх тимчасових споруд до Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові.

Тобто звернення позивача від 29.01.2020 з невідомих причин (незважаючи на посилання у листі від 19.02.2020 №2401-вих-12466 про те, що його буде розглянуто на найближчому засіданні) було розглянуто більш як через півтора року, що поставило позивача у невизначене становище.

До цього ж, з вказаного протоколу не вбачається мотивів відмови позивачу у задоволенні його заяви та включенні до тимчасової споруди із зменшенням площі до Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові.

Водночас відповідачі не заперечили твердження позивача про те, що тимчасова споруда із фактичною площею 24 кв. м не перешкоджатиме реконструкції фонтану «Кульбаба» на площі Галицькій у м. Львові.

52. Відповідач не зазначив чи були вчинені власником ТС (позивачем) порушення, чи висловлювалися зауваження до діяльності, пов`язаної з використанням ТС, чи суперечила ця діяльність інтересам громади, включаючи порушення або створення загрози порушенню безпеки експлуатації інженерних мереж комунальної власності, автодоріг тощо, чи заподіяно шкоду.

53. Відповідач покликався на те, що позивач не уклав договорів оренди окремих конструктивних елементів благоустрою для розміщення ТС, паспорт прив`язки ТС втратив чинність, а тому відповідачем законно було прийнято рішення про її демонтаж.

54. Відповідно до п.5.10 Ухвали Львівської міської ради від 23.04.2015 №4526 «Про затвердження Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові та Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові» якщо протягом 8 місяців з дати прийняття ухвали міської ради суб`єкт підприємницької діяльності не уклав договору оренди окремих конструктивних елементів благоустрою для розміщення ТС, він втрачає право на встановлення ТС та виключається з Комплексної схеми розміщення ТС.

55. Судом першої інстанції встановлено, що ухвалою Львівської міської ради від 02.03.2017 №1568 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова» припинено чинність ухвали Львівської міської ради від 23.04.2015 №4527 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова» та пунктом 1 продовжено термін здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах, що розміщені на території м. Львова до 31.05.2018 згідно з додатком 1, до якого увійшла тимчасова споруда позивача.

Згідно з п. 2 ухвали Львівської міської ради «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова» від 02.03.2017 №1568 після завершення зазначеного у пункті 1 такої ухвали терміну, у разі відсутності зауважень щодо розміщення тимчасових споруд та наявності всіх документів на їх встановлення, передбачених ухвалою міської ради від 23.04.2015 №4526 «Про затвердження Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові та Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові», термін здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах продовжується до 31.05.2020.

56. При цьому рішення про формування переліків тимчасових споруд (в тому числі і спірної споруди), які увійшли до «нової» Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові і, відповідно в яких продовжено термін здійснення підприємницької діяльності, відповідач приймав самостійно, без будь-яких звернень суб`єктів господарювання.

57. Відповідно до ч. 1-2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

58. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

59. Невключення ТС позивача до нового Переліку ТС для провадження підприємницької діяльності не було обґрунтовано Львівською міською радою, зокрема Рада у рішенні не навела, а суді не довела підстав для невключення ТС до Комплексної схеми. Це призвело до неможливості продовження позивачем правомірної господарської діяльності.

60. Колегія суддів враховує, що відповідно до ст. 3 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" серед основних принципів державної політики з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності є:

- захист прав, законних інтересів суспільства, територіальних громад та громадян, життя громадян, охорона навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;

- прозорість процедури видачі документів дозвільного характеру;

- додержання рівності прав суб`єктів господарювання під час видачі документів дозвільного характеру;

- зменшення рівня державного регулювання господарської діяльності;

- установлення єдиних вимог до порядку видачі документів дозвільного характеру.

61. Отже, дискреція Львівської міської ради не є абсолютною. При вирішенні питання про включення або невключення ТС до Комплексної схеми розміщення ТС у відповідному населеному пункті, рішення має прийматися з урахуванням принципів регуляторної політики та політики з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності, зокрема збалансованості інтересів держави, суспільних інтересів (територіальної громади) та інтересів суб`єктів господарювання, передбачуваності, у тому числі для суб`єктів господарювання, які добросовісно та з дотриманням усіх правил здійснюють свою діяльність протягом тривалого часу на відповідній території. В іншому випадку такі дії (бездіяльність) матиме ознаки свавільних.

62. Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 16.05.2023 у справі № 380/3195/22, і Суд не вбачає підстав для відступу від неї.

63. Отже, бездіяльність Львівської міської ради, яка полягає у не включенні тимчасової споруди за адресою м.Львів, площа Галицька, 10 до Переліку тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, який є додатком 1 до ухвали Львівської міської ради від 26.12.2019 №6107 "Про здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м.Львова", є протиправною.

64. Щодо позовної вимоги про зобов`язання внести зміни до Ухвали №6107 шляхом включення до діючого Переліку тимчасову споруду за адресою: м. Львів, площа Галицька, 10 , або за іншою адресою в межах Галицького району міста Львова, яка є найбільш територіально наближеною до попереднього місця розташування тимчасової споруди, із вказанням її власником ПП "Український медіа-центр", Суд зазначає таке.

65. Дискреційними повноваженнями є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може". У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

66. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно з законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.

67. Зобов`язання позивача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту, застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи. Дійсно, у випадку невиконання обов`язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов`язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов`язання прийняти рішення.

68. Ефективним вважається такий спосіб захисту, за допомогою якого може бути досягнуте припинення, запобігання, усунення порушення права, його відновлення і (або) відшкодування шкоди, заподіяної порушенням права; обраний спосіб захисту має безпосередньо втілювати мету, якої прагне досягти суб`єкт захисту, тобто мати наслідком повне припинення порушення його прав та охоронюваних законом інтересів повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації - не відповідає завданню адміністративного судочинства (постанова Великої Палати Верховного Суду від 28.03.2018 у справі №705/552/15-а, постанови Верховного Суду від 18.04. 2018 у справі №826/14016/16, від 11.02.2019 у справі №2а-204/12, від 11.02.2020 у справі № 0940/2394/18, від 01.06.2022 у справі №620/5996/21).

69. Відповідно до правового висновку Верховного Суду, викладеного у постановах від 23.12.2021 у справі №480/4737/19 та від 08.02.2022 №160/6762/21, ефективний спосіб захисту прав та інтересів особи в адміністративному суді має відповідати таким вимогам: забезпечувати максимально дієве поновлення порушених прав за існуючого законодавчого регулювання; бути адекватним фактичним обставинам справи; не суперечити суті позовних вимог, визначених особою, що звернулася до суду; узгоджуватися повною мірою з обов`язком суб`єкта владних повноважень діяти виключно у межах, порядку та способу, передбаченого законом.

70. Згідно з ч. 4 ст. 245 КАС України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

71. Оскільки суди під час розгляду цієї справи не встановили, а відповідачі не довели наявність законних підстав для невключення ТС позивача до відповідного Переліку, з метою забезпечення ефективного захисту прав позивача, але й з дотриманням інтересів громади міста Львова, колегія суддів погоджується з тим, що зобов`язання Львівської міської ради внести зміни до Ухвали №6107 шляхом включення до діючого Переліку тимчасову споруду за адресою: м. Львів, площа Галицька, 10 , або за іншою адресою в межах Галицького району міста Львова, яка є найбільш територіально наближеною до попереднього місця розташування тимчасової споруди, не є втручанням у дискреційні повноваження відповідачів. Такий спосіб захисту порушення права є ефективним та спрямований на реальне вирішення спору.

72. Оскільки рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 18.09.2020 № 828 "Про демонтаж тимчасової споруди на площі Галицькій, 10" та рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 03.09.2021 № 761 "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету від 18.09.2020 №828" були прийняті саме у зв`язку з прийняттям та на підставі Ухвали № 6107, воно також є протиправним, оскільки неправомірне рішення (підстава) не може породжувати правомірних наслідків для учасників вказаних правовідносин.

73. Схожа позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 20.05.2020 у справі №465/641/17, на яку покликався скаржник.

74. Згідно з положенням ч.4 ст.328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

75. Відповідно до ч.ч.1-3 ст.242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

76. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

77. Крім того, ст. 2 та ч.4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

78. Відповідно до ст. 352 КАС України Суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

79. Отже, враховуючи вищезазначене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції відповідає закону і скасовано судом апеляційної інстанції помилково.

80. Відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України якщо суд касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

81. Відповідно до квитанції від 23.02.2023 позивач за подання касаційної скарги сплатив судовий збір у розмірі 6810 грн грн, який у зв`язку із задоволенням касаційної скарги підлягає стягненню з відповідачів у рівних частках.

Керуючись ст. 343, 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Приватного підприємства "Український медіа-центр" задовольнити.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2023 року у справі № 380/15239/21 скасувати.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 12 вересня 2022 року у справі № 380/15239/21 залишити в силі.

Стягнути з Виконавчого комітету Львівської міської ради (код ЄДРПОУ 26256622, місцезнаходження: 79008, м. Львів, пл.Ринок, 1) та Львівської міської ради (код ЄДРПОУ 04055896, місцезнаходження: 79008, м.Львів, пл.Ринок, 1) на користь Приватного підприємства «Український «Медіа-центр» (код ЄДРПОУ 30388493, місцезнаходження: 79005, м. Львів, вул. Личаківська, 1, кв.1) судовий збір за подання касаційної скарги у розмірі по 3405 (три тисячі чотириста п`ять) грн 00 коп.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб