Ухвала

від 20.08.2024 по справі 240/7215/24

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Верховний Суд

судді Житомирського окружного адміністративного суду

Окис Тетяни Олександрівни

Подання

в порядку статті 290 Кодексу адміністративного судочинства України

Відповідно до частини 1 статті 290 Кодексу адміністративного судочинства України якщо у провадженні одного або декількох адміністративних судів перебувають типові адміністративні справи, кількість яких визначає доцільність ухвалення зразкового рішення, суд, який розглядає одну чи більше таких справ, може звернутися до Верховного Суду з поданням про розгляд однієї з них Верховним Судом як судом першої інстанції.

В моєму провадженні перебуває справа № 240/7215/24 за позовом ОСОБА_1 до Коростенського міськрайонного суду Житомирської області, Територіального управління Державної судової адміністрації України в Житомирській області про визнання протиправними дій, скасування наказу в частині та зобов`язання вчинити дії.

У цій справі ОСОБА_2 (далі позивач, ОСОБА_1 ) просить визнати протиправними дії керівника апарату суду щодо винесення наказу від 19 січня 2024 року №01/к в частині щодо встановлення їй на 2024 рік надбавки за вислугу років на державній службі на рівні 2 відсотки посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу станом на 01 січня 2024 року, скасувати відповідний наказ та зобов`язати Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Житомирській області (далі відповідач-2, ТУ ДСА в Житомирській області) провести нарахування та виплату надбавки за вислугу років з 01 січня 2024 року відповідно до наказу виконуючого обов`язки керівника апарату Коростенського міськрайонного суду від 02 грудня 2019 року №71/к про встановлення надбавки за вислугу років ОСОБА_1 із урахуванням раніше виплачених сум та з утриманням передбачених законом податків і обов`язкових платежів.

На обґрунтування позовних вимоги зазначає, що оскаржуваним наказом порушено її право на належний рівень оплати праці державних службовців, гарантований статтями 50 та 52 Закону України «Про державну службу». Посилаючись на рішення Конституційного Суду України наголошує, що закон про Державний бюджет України не може скасовувати чи змінювати обсяг прав і обов`язків, пільг, компенсацій і гарантій, передбачених іншими законами України, а Верховна Рада України не повноважна при прийнятті закону про Державний бюджет України включати до нього положення про внесення змін до чинних законів України, зупиняти дію окремих законів України та/або будь-яким чином змінювати визначене іншими законами України правове регулювання суспільних відносин. З огляду на викладене, на переконання позивача, положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» щодо встановлення розміру надбавки за вислугу років на державній службі не відповідає нормам Конституції України та спеціального Закону України «Про державну службу», а тому не можуть бути застосовані.

29 квітня 2024 року до суду надійшов відзив, у якому ТУ ДСА в Житомирській області просить у задоволенні позову відмовити. Наголошує, що на момент розгляду цієї справи Закон України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» в частині положень, якими визначено проведення нарахування та виплату в 2024 році державним службовцям надбавки за вислугу років на державній службі у розмірі 2 відсотків посадового окладу за кожний рік служби та не більше 30 відсотків посадового окладу, а не 3 відсотків та не більше 50 відсотків, яка визначає Закон України «Про державну службу», неконституційним не визнаний. Керуючись положеннями Бюджетного кодексу України, затвердженим кошторисом, ТУ ДСА в Житомирській області здійснює бюджетні зобов`язання та платежі за наявності відповідного бюджетного призначення, розмір якого обумовлений положеннями Закону України «Про державний бюджет України на 2024 рік».

Коростенський міськрайонний суд своїм правом на подання відзиву не скористався.

Як установлено судом, відповідно до частини 1 статті 52 Закону «Про державну службу», надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 відсотків посадового окладу.

Поряд із цим, пунктом 10 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» від 09 листопада 2023 року № 3460-IX (далі Закон України № 3460-IX) установлено, що у 2024 році оплата праці державних службовців здійснюється на основі класифікації посад, крім державних органів, зазначених у пунктах 20-22 цього розділу.

Згідно пункту 12 цього розділу в 2024 році заробітна плата державного службовця державного органу, який провів класифікацію посад державної служби, складається з посадового окладу, надбавки за ранг державного службовця, надбавки за вислугу років, місячної або квартальної премії, компенсації за додаткове навантаження та за вакантною посадою, грошової допомоги, що виплачується з наданням щорічної основної оплачуваної відпустки, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та інших доплат, передбачених законами України.

Надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу. […]

Норми Закону України «Про державну службу» щодо умов та порядку оплати праці державних службовців застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.

Отже визначальним питанням для вирішення спору у цій справі є правомірність дій відповідачів щодо проведення нарахування та виплати надбавки за вислугу років на державній службі у розмірі, визначеному Законом України «Про державний бюджет України на 2024», а не в розмірі, визначеному Законом України «Про державну службу».

З викладеного є очевидним, що на теперішній час діють дві норми щодо визначення розміру надбави за вислугу років державним службовцям, це пункт 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України № 3460-IX, який поширюється на державних службовців органів, у яких проведено класифікацію посад, та частина 1статті 52 Закону України «Про державну службу», яка поширюється на усіх без виключення державних службовців, оскільки жодних застережень з цього приводу ця норма не містить.

Юридична визначеність норми права є ключовою умовою забезпечення кожному ефективного судового захисту незалежним судом.

Конституційний Суд України у рішенні від 20 червня 2019 року № 6-р/2019 звернув увагу, що юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзаци п 5, 6 підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини).

Поняття якість закону означає, що національне законодавство повинно бути доступним і передбачуваним, тобто визначати достатньо чіткі положення, аби дати людям адекватну вказівку щодо обставин і умов, за яких державні органи мають право вживати заходів, що вплинуть на права осіб (рішення у справах «Олександр Волков проти України» (заява № 21722/11), «C.G. та інші проти Болгарії» (заява № 1365/07).

Поряд із цим, Європейський суд з прав людини неодноразово зазначав, що відповідальність за подолання недоліків законодавства, правових колізій, прогалин, інтерпретаційних сумнівів лежить, в тому числі, і на судових органах, які застосовують та тлумачать закони (рішення у справах «Вєренцов проти України» (заява № 20372/11), «Кантоні проти Франції» (заява №17862/91).

Державні установи повинні бути послідовними щодо прийнятих ними нормативних актів, а також дотримуватися розумної рівноваги між передбачуваністю (довірою, законними очікуваннями, впевненістю) особи і тими інтересами, заради забезпечення яких у регулювання вносяться зміни. Повага до такої впевненості, як зазначав Європейський суд з прав людини, має бути мірою правового захисту у внутрішньому праві проти свавільного втручання державних органів у гарантовані права (пункт 156 Рішення у справі «Kopecky проти Словаччини» від 28 вересня 2004 року, заява № 44912/98).

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19 лютого 2020 року у справі № 520/15025/16-а виснувала, що у разі існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.

Слід також звернути увагу, що неузгодженість між чинними нормативно-правовими актами, їхнє протиріччя з одного й того самого предмета регулювання, а також суперечність між двома або більше формально чинними нормами права, прийнятими з одного і того ж питання є колізією норм права.

За загальним правилом вирішення колізій, передбаченим частиною третьою статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України, у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту, суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.

Під юридичною колізією (від латинського «collisio» зіткнення) слід розуміти cyпepeчніcть або poзбіжніcть між нормативно-правовими актами, якими врегульовано одні й ті ж aбo спорідненні правовідносини.

У пункті 2.1 рішення від 18 червня 2020 року № 5-р(II)/2020 Конституційний Суд України зазначив, що принцип верховенства права (правовладдя) вимагає суддівської дії у ситуаціях, коли співіснують суперечливі норми одного ієрархічного рівня. У таких ситуаціях до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): «закон пізніший має перевагу над давнішим» (lex posterior derogat priori) «закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali) «закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» (lex posterior generalis non derogat priori speciali). Якщо суд не застосовує цих формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права (правовладдя) втрачає свою дієвість.

Виходячи із засад теорії права, оскільки Закон України «Про державну службу» та Закон України № 3460-IX мають однакову юридичну силу, при цьому Закон України № 3460-IX прийнятий пізніше. Отже у спірних правовідносинах має місце змістовна та темпоральна колізії.

У випадку одночасного існування змістовної та темпоральної колізії між більш ранньою cпeціaльнoю нopмoю і пізнішoю зaгaльнoю нopмoю пepeвaгy має paнішe прийнята cпeціaльнa нopмa.

Поряд із цим, у рішенні від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020 Конституційний Суд України вкотре наголосив на тому, що скасування чи зміна законом про Державний бюджет України обсягу прав і гарантій та законодавчого регулювання, передбачених у спеціальних законах, суперечить статті 6, частині 2 статті 19, статті 130 Конституції України.

Згідно рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 29, 36, частини 2 статті 56, частини 2 статті 62, частини 1 статті 66, пунктів 7, 9, 12, 13, 14, 23, 29, 30, 39, 41, 43, 44, 45, 46 статті 71, статей 98, 101, 103, 111 Закону України «Про Державний бюджет України на 2007 рік» (справа про соціальні гарантії громадян) від 9 липня 2007 року № 6-рп/2007, законом про Держбюджет не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, оскільки з об`єктивних причин це створює протиріччя у законодавстві, і як наслідок скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина. У разі необхідності зупинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними мають використовуватися окремі закони.

У цьому ж рішенні Конституційний Суд України зазначив, що метою і особливістю закону про Державний бюджет України є забезпечення належних умов для реалізації положень інших законів України, які передбачають фінансові зобов`язання держави перед громадянами, спрямовані на їх соціальний захист, у тому числі й надання пільг, компенсацій і гарантій. Отже, при прийнятті закону про Державний бюджет України мають бути дотримані принципи соціальної, правової держави, верховенства права, забезпечена соціальна стабільність, а також збережені пільги, компенсації і гарантії, заробітна плата та пенсії для забезпечення права кожного на достатній життєвий рівень (стаття 48 Конституції України).

Поряд з цим слід зауважити, що у рішення від 28 серпня 2020 року №10-р/2020 за результатами розгляду справи за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень постанови Кабінету Міністрів України «Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів», положень частин 1, 3 статті 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», абзацу 9 пункту 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» Конституційний Суд України дійшов висновку, що обмеження відповідних виплат є допустимим за умов воєнного або надзвичайного стану. Однак такого роду обмеження має запроваджуватися пропорційно, із встановленням чітких часових строків та в жорсткій відповідності до Конституції та законів України.

З 24 лютого 2022 року на території України введено воєнний стан, який неодноразово продовжений та діє по сьогодні.

Слід зауважити, що особливості проходження державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, особливості трудових відносин працівників усіх підприємств, установ, організацій в Україні незалежно від форми власності, виду діяльності і галузевої належності, представництв іноземних суб`єктів господарської діяльності в Україні, а також осіб, які працюють за трудовим договором, укладеним з фізичними особами (далі працівники), у період дії воєнного стану, введеного відповідно до Закону України «Про правовий режим воєнного стану» визначає Закон України «Про організацію трудових відносин в умовах воєнного стану» від 15 березня 2022 року №2135-ІХ.

Частиною 2 статті 1 названого Закону закріплено, що на період дії воєнного стану вводяться обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина передбачених статтями 43 (право на працю), 44 (право на страйк) Конституції України.

04 березня 2023 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №220, якою затверджено Державну антикорупційну програму на 2023 2025 роки (далі Програма).

У пункті 2.2.4 названої Програми визначено низку невирішених питань діючої системи оплати праці державних службовців.

23 жовтня 2023 року схвалено постанову №1109 «Про підготовку до запровадження умов оплати праці державних службовців на основі класифікації посад у 2024 році», якою, серед іншого, передбачено проведення класифікації посад державної служби для запровадження у 2024 році нової моделі оплати праці.

У подальшому, 29 грудня 2023 року з метою упорядкування умов оплати праці державних службовців державних органів на основі класифікації посад Кабінет Міністрів України прийняв постанову №1409 «Питання оплати праці державних службовців на основі класифікації посад у 2024 році», якою затвердив Схему посадових окладів на посадах державної служби з урахуванням сімей і рівнів посад, юрисдикції та типів державних органів у 2024 році, а також Перелік типових посад державної служби в межах рівнів посад.

Згідно пояснювальної записки до проєкту Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» видатки на оплату праці працівників бюджетної сфери розраховано з урахуванням прогнозного розміру посадового окладу працівника І тарифного розряду ЄТС та прогнозного розміру мінімальної заробітної плати.

Ураховуючи відповідні рішення Уряду та з метою запровадження нової моделі оплати праці державних службовців, з 01 січня 2024 року оплата праці державних службовців буде здійснюватися на основі класифікації посад державної служби, яка зокрема передбачатиме посилення ролі посадового окладу, зменшення варіативної складової оплати праці, запровадження грейдової системи посадових окладів, де розмір мінімального грейду буде встановлено на рівні мінімальної заробітної плати.

Згідно наданих ТУ ДСА в Житомирській області на виконання вимог ухвали суду документів розмір заробітної плати (посадовий оклад, надбавка за вислугу років, надбавка за ранг та щомісячна премія 30% від посадового окладу) позивача у січні збільшив на 28,7% порівняно з груднем.

Отже, з наведеного убачається, що положення Закону України №3460-ІХ зменшують числове значення відсоткового розміру надбавки за вислугу років на державній службі, що не призводить до зменшення заробітної плати державного службовця.

Відповідно до частини 3 статті 22 Конституції України «при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод».

Конституційний Суд України вже здійснював тлумачення зазначених конституційних положень, а також сформулював юридичну позицію, за якою «зміст прав і свобод людини це умови і засоби, які визначають матеріальні та духовні можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування і розвитку. Обсяг прав людини це кількісні показники відповідних можливостей, які характеризують його множинність, величину, інтенсивність і ступінь прояву та виражені у певних одиницях виміру. Звуження змісту прав і свобод означає зменшення ознак, змістовних характеристик можливостей людини, які відображаються відповідними правами та свободами, тобто якісних характеристик права. Звуження обсягу прав і свобод це зменшення кола суб`єктів, розміру території, часу, розміру або кількості благ чи будь-яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і свобод, тобто їх кількісної характеристики (абзаци 5, 6 пункту 4 мотивувальної частини рішення від 11 жовтня 2005 року №8-рп/2005).

Окрім того, Конституційний Суд України вказав, що скасування конституційних прав і свобод це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація; звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням (абзац 4 підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини рішення від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005).

У рішенні від 22 травня 2018 року №5-р/2018 Конституційний Суд України наголошує на конституційному обов`язку держави утверджувати і забезпечувати права і свободи людини та розвиває і конкретизує сформульовані ним юридичні позиції щодо змісту положень частини 3 статті 22 Основного Закону України.

Конституційний Суд України виходить із того, що положення частини 3 статті 22 Конституції України перебувають у системному зв`язку з іншими положеннями цієї статті.

Згідно зі статтею 22 Основного Закону України права і свободи людини, закріплені Конституцією України, не є вичерпними (частина 1); конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані (частина 2); при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частина 3).

Оскільки стаття 22 міститься у розділі ІІ «Права, свободи та обов`язки людини і громадянина» Конституції України і в ній сформульовано загальну вимогу щодо законодавчого регулювання існуючих прав і свобод, то положення частини 3 цієї статті необхідно інтерпретувати у взаємозв`язку з положеннями частин 1 та 2 статті 22, частини 1 статті 64, частини 1 статті 157 Основного Закону України та розуміти як такі, що поширюються на всі існуючі права і свободи людини, гарантовані Конституцією України.

Звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини є їх обмеженням. Верховна Рада України повноважна ухвалювати закони, що встановлюють обмеження, відповідно до таких критеріїв: «обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов`язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права» (абзац 3 підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 01 червня 2016 року № 2-рп/2016).

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються права і свободи людини, гарантії цих прав і свобод. Але, визначаючи їх, законодавець може лише розширювати, а не звужувати, зміст конституційних прав і свобод та встановлювати механізми їх здійснення.

Отже, положення частини 3 статті 22 Конституції України необхідно розуміти так, що при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності (підпункт 2.2 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 22 травня 2018 року №5-р/2018).

Підсумовуючи викладене, з огляду на зміну нормативно-правового регулювання питання розміру надбавки на вислугу років на державній службі виникла ситуація правової невизначеності, вирішення якої в умовах воєнного стану потребує формування єдиної правової позиції щодо вирішення юридичної колізії.

Невизначеність з цього питання зумовлює звернення державних службовців у зазначеній категорії справ із заявами про визнання протиправними дій державних органів щодо проведення нарахування та виплати надбавки на вислугу років на державній службі виходячи з положень пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» та зобов`язання провести нарахування і виплату такої надбавки виходячи з приписів статті 52 Закону України «Про державну службу».

Інститут зразкових рішень запроваджений з метою підвищення ефективності правосуддя шляхом розвантаження судів та спрощення процедури розгляду справ. Розгляд типової як зразкової справи має відбуватись у правовідносинах, які виникли насамперед внаслідок нового чи зміненого правового регулювання у певній сфері суспільних відносин, що в свою чергу зумовлює необхідність скерування практики застосування таких змін з метою їх правильного сприйняття і реалізації.

Наразі, крім цієї справи, в провадженні Житомирського окружного адміністративного суду перебувають справи №№240/11240/24, 240/6796/24, 240/8223/21, 240/7490/24, 240/6645/24, 240/6114/24, 240/7635/24, 240/6879/24, 240/7286/24, 240/7311/24, 240/7765/24, 240/7986/24, 240/13829/24, 240/7489/24, 240/11297/24, №240/7491/24, №240/7577/24, №240/6918/24 відповідачем у яких є районні суди та ТУ ДСА в Житомирській області, спір у яких, виник з аналогічних підстав, у відносинах, що регулюються одними нормами права, та у яких, позивачами заявлено аналогічні вимоги.

Дані справи містять всі ознаки типової справи, що передбачені пунктом 21 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, а значна їх кількість у суді, та невизначеність щодо порядку вирішення юридичної колізії, визначає доцільність ухвалення саме Верховним Судом зразкового рішення для формування судової практики застосування змін до законодавства з метою їх правильного сприйняття та реалізації.

З урахуванням наведеного, керуючись статтею 290 Кодексу адміністративного судочинства України, прошу розглянути справу №240/7215/25 Верховним Судом як судом першої інстанції з ухваленням зразкового рішення.

Суддя Т.О. Окис