Постанова

від 09.09.2024 по справі 640/11755/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 вересня 2024 року

м. Київ

справа № 640/11755/22

адміністративне провадження № К/990/7980/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у суді касаційної інстанції адміністративну справу №640/11755/22

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "ЮГ-ПРОЕКТ" до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), Державної інспекції архітектури та містобудування України, Державного підприємства "Дія", треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Національна академія наук України, Інститут зоології ім. І.І. Шмальгаузена Національної академії наук України, про визнання протиправними та скасування окремих положень містобудівних умов та обмежень, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.10.2022 (головуючий Мамедова Ю.Т.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.01.2023 (ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Мєзєнцева Є.І., суддів - Файдюка В.В., Собківа Я.М.),

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У липні 2022 року ТОВ "ЮГ-ПРОЕКТ" (далі за текстом також - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) (далі за текстом також - відповідач-1, Департамент містобудування), Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі за текстом також - відповідач-2, ДІАМ), Державного підприємства «Дія» (далі за текстом також - відповідач-3, ДП «Дія»), треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Національна академія наук України (далі - третя особа-1), Інститут зоології ім. І.І. Шмальгаузена Національної академії наук України (далі - третя особа-2), у якому позивач просив:

1. Визнати протиправними та скасувати окремі частини Містобудівних умов та обмежень, затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) №194 від 14.02.2022, зокрема:

- Розділ «Гранично допустима висотність будинків, будівель та споруд у метрах»;

- Розділ «Максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки»;

- Розділ «Планувальні обмеження»;

2. Викласти окремі частини Містобудівних умов та обмежень, затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) №194 від 14.02.2022 зокрема:

- Розділ «Гранично допустима висотність будинків, будівель та споруд у метрах» в наступній редакції: «Гранично допустима висота об`єкта проектування більше 100 м, відповідно до містобудівної документації. Остаточну висоту визначити проектною документацією, розробленою згідно із вимогами будівельних норм ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій», ДБН В.2.2.-9-2018 «Будинки і споруди. Громадські будинки та споруди. Основні положення», ДБН В.2.2-41:2019 «Висотні будівлі. Основні положення». Рекомендована поверховість житлової забудови від 25 до 31 поверхів та адміністративно- побутової частини від 9 до 31 поверхів включно за умов визначення остаточних показників поверховості багатофункціонального комплексу відповідно до погоджень отриманих забудовником до розробки проектної документації стадії «П», ДБН В.2.2-15:2019 «Будинки і споруди. Житлові будинки. Основні положення», ДБН В. 1.1 -7:2016 «Пожежна безпека об`єктів будівництва. Загальні вимоги»;

- Розділ «Максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки» в наступній редакції:

«При проектуванні об`єкта будівництва передбачити ефективне використання земельної ділянки та території з урахування угоджених проектних рішень та рішень проекту Генерального плану міста Києва»;

- В Розділі «Планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони)» виключити текст наступного змісту: «земельна ділянка знаходиться в межах території природно-заповідного фонду. Проектну документацію розробляти з урахуванням положень Закону України «Про природно-заповідний фонд України»;

- Розділ «Планувальні обмеження» доповнити текстом наступного змісту: «Вимог ДБН В.2.2- 15:2019 «Будинки і споруди. Житлові будинки. Основні положення», вимог та умов до багатофункціональної житлової та адміністративної забудови».

3. Визнати право позивача на проектування, будівництво та експлуатацію об`єктів житлового, адміністративного та побутового призначення на земельній ділянці з кадастровим номером: 8000000000:79:713:0855 розташованої по проспекту Академіка Глушкова, 65 в місті Києві.

4. Зобов`язати Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), внести та зареєструвати в установленому законодавством порядку зміни до окремих частин та розділів Містобудівних умов та обмежень, затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) №194 від 14.02.2022 одночасно розмістивши такі зміни в Реєстрі будівельної діяльності електронної системи за посиланням https://e-construction.gov.ua.

5. Зобов`язати Державну інспекцію архітектури та містобудування України, внести та зареєструвати в установленому законодавством порядку зміни до окремих частин та розділів Містобудівних умов та обмежень, затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) №194 від 14.02.2022 одночасно розмістивши такі зміни в Реєстрі будівельної діяльності електронної системи за посиланням https://e-construction.gov.ua.

6. Зобов`язати Державне підприємство «ДІЯ» внести зареєстровані в установленому законодавством порядку зміни до окремих частин та розділів Містобудівних умови та обмежень, затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) №194 від 14.02.2022 одночасно розмістивши такі зміни на офіційному Веб-сайті у мережі Інтернет за посиланням https://e- construction. gov. ua.

Також позивач просив зобов`язати Департамент протягом місяця з дня набрання рішенням законної сили надати суду звіт про його виконання; зобов`язати ДІАМ протягом місяця з дня набрання рішенням законної сили надати суду звіт про його виконання; зобов`язати ДП «Дія» протягом місяця з дня набрання рішенням законної сили надати суду звіт про його виконання.

На обґрунтування позовних вимог позивач послався на те, що оскаржувані Містобудівні умови та обмеження №194 від 14.02.2022, в частині оскаржуваних положень не відповідають законодавству України, будівельним нормам, стандартам і правилам, діючому містобудівному законодавству, обмежують права позивача та третіх осіб, встановлюють дискримінаційні вимоги.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.10.2022, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.01.2023, адміністративний позов ТОВ "ЮГ-ПРОЕКТ" задоволено частково.

Визнано протиправними та скасовано окремі частини Містобудівних умов та обмежень, затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) №194 від 14.02.2022, зокрема:

-Розділ "Гранично допустима висотність будинків, будівель та споруд у метрах";

-Розділ "Максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки";

- Абзац 1 розділу "Планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони)", а саме: "земельна ділянка знаходиться в межах території природно-заповідного фонду. Проектну документацію розробляти з урахуванням положень Закону України "Про природно-заповідний фонд України".

Зобов`язано Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) внести зміни до Містобудівних умов та обмежень, затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) №194 від 14.02.2022, шляхом їх доповнення Розділом "Гранично допустима висотність будинків, будівель та споруд у метрах" наступного змісту: "Гранично допустима висота об`єкта проектування більше 100 м, відповідно до містобудівної документації. Остаточну висоту визначити проектною документацією, розробленою згідно із вимогами будівельних норм ДБН Б.2.2-12:2019 "Планування та забудова територій", ДБН В.2.2.-9-2018 "Будинки і споруди. Громадські будинки та споруди. Основні положення", ДБН В.2.2-41:2019 "Висотні будівлі. Основні положення". Рекомендована поверховість житлової забудови від 25 до 31 поверхів та адміністративно- побутової частини від 9 до 31 поверхів включно за умов визначення остаточних показників поверховості багатофункціонального комплексу відповідно до погоджень отриманих забудовником до розробки проектної документації стадії "П", ДБН В.2.2-15:2019 "Будинки і споруди. Житлові будинки. Основні положення", ДБН В.1.1-7:2016 "Пожежна безпека об`єктів будівництва. Загальні вимоги".

Зобов`язано Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) внести зміни до Містобудівних умов та обмежень, затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) №194 від 14.02.2022, шляхом їх доповнення Розділом "Максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки" наступного змісту: "При проектуванні об`єкта будівництва передбачити ефективне використання земельної ділянки та території з урахування угоджених проектних рішень та рішень проекту Генерального плану міста Києва".

Зобов`язано Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) внести зміни до Розділу "Планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони)" Містобудівних умов та обмежень, затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) № 194 від 14.02.2022, шляхом його доповнення текстом наступного змісту: "Вимог ДБН В.2.2-15:2019 "Будинки і споруди. Житлові будинки. Основні положення", вимог та умов до багатофункціональної житлової та адміністративної забудови".

В іншій частині у задоволенні позову відмовлено.

Суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, частково задовольняючи позов ТОВ "ЮГ-ПРОЕКТ", виходив з того, що Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) при видачі оскаржуваних Містобудівних умовах та обмеженнях №194 від 14.02.2022 протиправно обмежив позивача у праві на реалізацію намірів забудови.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.10.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.01.2023, справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Департамент вказує, що судом апеляційної інстанції ухвалено оскаржувану постанову без урахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 19.04.2021 у справі №640/11650/20, від 20.03.2019 у справі №810/726/18.

Крім того, заявник послався також як на підставу касаційного оскарження судових рішень у цій справі на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статті 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд».

Також Департамент наполягає на тому, що судами попередніх інстанцій не досліджено належним чином зібрані у справі докази, що унеможливило встановлення фактичних обставин справи, які мають значення для правильного вирішення справи (пункт 4 частини 4 статті 328, пункт 1 частини 2 статті 353 КАС України).

Так, Департамент покликається на те, що судами попередніх інстанцій не досліджено довідки (витяги) з містобудівного кадастру м. Києва відносно спірної земельної ділянки, не розглянуто і не враховано цільове призначення земельної ділянки - для будівництва та обслуговування будівель і споруд закладів науки, для обслуговування та експлуатації будівель і споруд закладів науки. Судами не враховано, що рішенням виконкому Київської міської Ради народних депутатів від 16.07.1979 № 920 (в редакції розпорядження КМДА від 25.12.2007 № 1714) встановлено межі зон охоронюваного ландшафту, до яких входить спірна ділянка. Крім того, на переконання відповідача-1, судами проігноровані доводи Департаменту про те, що спірна земельна ділянка включена до складу Національного природного парку «Голосіївський».

Також, на переконання заявника, цю справу помилково віднесено до категорії справ незначної складності та розглянуто без залучення в якості третьої особи Національного природного парку «Голосіївський».

ДІАМ надіслав письмові пояснення, у яких зазначив, що інспекція не є органом, який уповноважений чинним законодавством на вчинення будь-яких дій щодо внесення змін до оскаржуваних вихідних даних на проектування. Через відсутність підстав для проведення заходів державного архітектурно-будівельного нагляду щодо рішень Департаменту з видачі оскаржуваних містобудівних умов та обмежень, встановити наявність або відсутність будь-яких порушень містобудівного законодавства при прийнятті цих рішень на даний час не є можливим.

У відзиві на касаційну скаргу ТОВ "ЮГ-ПРОЕКТ" просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

НАН України у відзиві на касаційну скаргу просило залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Відзивів на касаційну скаргу від інших учасників справи не надходило.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами встановлено, що постановою Бюро Президії НАН України від 27.10.2017 №280 «Про будівництво (реконструкцію) житла та інших об`єктів нерухомості в НАН України» з метою реалізації Концепції розвитку НАН України на 2014-2023 роки, рекомендовано установам НАН України вирішувати питання забезпечення житлом своїх працівників та покращення матеріально-технічної бази шляхом будівництва (реконструкції) житла та інших об`єктів на можливих для забудови земельних ділянках, що знаходяться у їх постійному користуванні, із залученням суб`єктів господарювання приватного сектору економіки на підставі договорів, укладених відповідно до законодавства України.

Національна академія наук України, як суб`єкт управління державним майном відповідно до Закону України «Про особливості правового режиму діяльності Національної академії наук України, національних галузевих академій наук та статусу їх майнового комплексу», з метою забезпечення житлом працівників, постановою Бюро Президії НАН України №213 від 04.07.2018 надала згоду на забудову, зокрема, земельної ділянки по проспекту Академіка Глушкова, 65 в місті Києві, що належить на праві постійного користування Інституту зоології ім. І.І. Шмальгаузена НАН України із залученням для такого будівництва інвестора - ТОВ «ЮГ-ПРОЕКТ».

На виконання вказаних постанов НАН України між позивачем та Інститутом зоології ім. І.І. Шмальгаузена НАН України укладено Договір №21/65 від 21.08.2018 та додаткову угоду від 08.12.2021 щодо забудови земельної ділянки по проспекту Академіка Глушкова, 65 в Голосіївському районі міста Києва на земельній ділянці з кадастровим номером 8000000000:79:713:0855, що належить на праві постійного користування Інституту зоології ім. І.І. Шмальгаузена НАН України.

З метою реалізації умов Договору №21/65 від 21.08.2018, як частину вихідних даних для проектування об`єкту будівництва, замовнику ТОВ «ЮГ-ПРОЕКТ» видано оскаржувані Містобудівні умови та обмеження №194 від 14.02.2022, які в частині оскаржуваних положень, на думку позивача, не відповідають законодавству України, будівельним нормам, стандартам і правилам, діючому містобудівному законодавству.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Спірні правовідносини виникли у зв`язку із незгодою позивача з виданими йому містобудівними умовами та обмеженнями (далі - МУО).

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що оскаржувані окремі положення містобудівних умов та обмежень не відповідають чинному законодавству України, будівельним нормам, стандартам і правилам, діючому містобудівному законодавству, обмежують права позивача.

Як зазначив позивач, при видачі оскаржуваних містобудівним умов та обмежень відповідач-1 незаконно та безпідставно обмежив його в праві на реалізацію намірів забудови.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам у межах доводів касаційної скарги, Суд виходить з такого.

Законом, який визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 (далі - Закон №3038-VI).

За визначеннями, що містяться в пунктах 4, 8 частини першої статті 1 Закону №3038-VI, замовник - фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву; містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Згідно з частиною другою статті 5 Закону №3038-VI вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.

Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у комплексних планах, генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій, про що зазначено у частині першій статті 25 Закону №3038-VI.

Планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них (частина 1 статті 16 Закону №3038-VI).

Пунктами 2, 3, 9 частини першої статті 1 Закону №3038-VI визначено, що генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території; план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Згідно з частинами першою-другою статті 17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Обов`язковою складовою генерального плану населеного пункту є план зонування території цього населеного пункту.

Забудова територій врегульована статтею 26 Закону №3038-VI, згідно якої суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів (частина 2 цієї статті).

Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації (частина 4 статті 26 Закону №3038-VI).

За правилами частини п`ятої статті 26 Закону №3038-VI проектування та будівництво об`єктів власниками або користувачами земельних ділянок розпочинається з отримання замовником або проектувальником вихідних даних.

Основними складовими вихідних даних, відповідно до частини 1 статті 29 Закону №3038-VI, є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.

Згідно з частинами другою-п`ятою статті 29 Закону №3038-VI фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються:

1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно;

2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);

3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.

Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Містобудівні умови та обмеження містять:

1) назву об`єкта будівництва, що повинна відображати вид будівництва та місце розташування об`єкта; 1-1) ідентифікатор об`єкта будівництва або закінченого будівництвом об`єкта (для об`єктів нового будівництва та закінчених будівництвом об`єктів, яким присвоєно ідентифікатор об`єкта будівництва до видачі містобудівних умов та обмежень); 2) інформацію про замовника; 3) відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні; 4) гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах (з урахуванням обмежень використання приаеродромних територій, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України); 5) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; 6) максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону); 7) мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд; 8) планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони, планувальні обмеження використання приаеродромних територій, встановлені відповідно до Повітряного кодексу України, зони, встановлені відповідно до законодавства за результатами визначення рівнів ризиків виникнення надзвичайних ситуацій, відображені у містобудівній документації); 9) охоронні зони об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж.

Перелік зазначених умов є вичерпним.

Виходячи з викладеного, містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією, дотримання яких є обов`язковим для всіх суб`єктів містобудівної діяльності. Такі обмеження також стосуються встановлення додаткових вимог та обмежень для об`єктів будівництва в охоронних зонах пам`яток культурної спадщини та межах історичних ареалів населених місць.

Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 21.08.2018 у справі № 445/765/16-а, від 27.02.2019 у справі № 809/721/18, від 10.10.2019 у справі № 260/1499/18, від 20.02.2020 у справі № 813/52/13-а, від 14.02.2023 у справі № 640/24975/21.

Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що саме у містобудівних умовах та обмеженнях забудови земельної ділянки, спеціально уповноважений суб`єкт владних повноважень має викласти свої вимоги до планування майбутнього будівництва на відповідних земельних ділянках. Тобто, орган, який видає містобудівні умови та обмеження, безпосередньо у самому документі визначає всі планувальні обмеження.

Водночас Верховний Суд звертає увагу, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки не є документом дозвільного характеру, вони не дають право на забудову земельної ділянки, на виконання будівельних робіт. Основною метою надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є, передусім, визначення відповідності намірів забудови діючий містобудівній документації та визначення основних, передбачених державними будівельними нормами вимог, на підставі яких в подальшому має розроблятись проектна документація на будівництво об`єкту.

Понад це, у містобудівних умовах та обмеженнях повинен відображатись намір, який має замовник щодо забудови земельної ділянки. Відповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні є однією із ключових умов для отримання містобудівних умов та обмежень, яка перевіряється на стадії їх надання або у подальшому під час здійснення державно-будівельного або судового контролю.

Невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.

Недотримання замовником цієї умови є самостійною та достатньою підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень.

Відтак, отриманню містобудівних умов та обмежень передує визначення (встановлення) відповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Разом з цим, Законом №3038-VI передбачено, що містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника. Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника або за рішенням суду (частина 8 статті 29 цього Закону).

Закон №3038-VI визначає умови внесення змін до містобудівних умов та обмежень, однак правові підстави для внесення змін до МУО не конкретизує.

Правовою підставою внесення змін до МУО може бути, зокрема, зміна намірів забудови, однак якщо ці зміни не суперечать вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Своєю чергою, оцінка відповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації належить відповідним уповноваженим органами містобудування та архітектури.

Відтак, положення частини восьмої статті 29 Закону №3038-VI слід розуміти так, що зміни до МУО вносяться за заявою замовника органом, що надав такі містобудівні умови та обмеження, а у разі видачі МУО, які не відповідають поданій заяві про їх видачу, та/або законодавству у сфері містобудування - за рішенням суду.

Водночас, намір забудови визначається винятково замовником і такий намір у МУО може бути змінено виключно за його заявою.

Уповноважений орган містобудування та архітектури не уповноважений самостійно визначати намір забудови.

У разі видачі МУО, які не відповідають містобудівному законодавству, замовник вправі звернутись до суду з метою визнання їх такими, що не відповідають вимогам законодавства, та внесення відповідних змін.

Так само у разі видачі МУО, які не відповідають намірам забудови, замовник може звернутись до суду. Натомість звернення до суду за зміною МУО за умови, що МУО видані згідно намірів замовника і не суперечать вимогам містобудівного законодавства, в такому випадку, на переконання колегії суддів, є перекладанням на судовий орган виключних повноважень органу містобудування та архітектури, що, у свою чергу, не відповідає меті правосуддя.

Разом з цим, матеріали справи не містять пакету документів, з якими позивач, як замовник об`єкта будівництва, звертався за отриманням спірних МУО, а тому судами не перевірялись наміри будівництва при отриманні містобудівних умов та обмежень.

За таких обставин цієї справи, встановлення дійсних намірів забудови ТОВ «ЮГ-ПРОЕКТ» є неможливим, як і підставність його звернення до суду.

У зв`язку із зазначеним, висновки оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій щодо окремих положень спірних МУО, як то гранично допустимої висотності, максимально допустимого відсотку забудови земельної ділянки, не може бути надана правова оцінка без встановлення дійсних намірів забудови позивача, що міститься у заяві, за наслідками розгляду якої отримано МУО.

В такому випадку висновки судів визнаються передчасними. Неможливість всебічної оцінки обумовлено також і тим, що вид об`єкта будівництва (який зазначається у назві об`єкта будівництва в МУО) взаємопов`язаний із його висотністю та максимально допустимим відсотком забудови земельної ділянки.

З оскаржуваних судових рішень слідує, що суди передчасно встановили гранично допустиму висотність забудови більше 100 м, виходячи з того, що МУО видані саме для проектування багатофункціонального комплексу, до складу якого входитимуть об`єкти житлового та громадського призначення.

Суд вважає обґрунтованими посилання заявника касаційної скарги на ненадання судами належної оцінки доводам з приводу забудови земельної ділянки з кадастровим номером 8000000000:79:713:0855 в межах її цільового призначення у сукупності з наданими до суду витягами з Державного земельного кадастру про земельні ділянки з огляду на те, що види цільового призначення земель характеризуються власним правовим режимом, екостистемними функціями, типами забудови, типами особливо цінних об`єктів.

Так само судами не було досліджено довідок (витягів) з містобудівного кадастру м. Києва, у той час як згідно з чинним Генеральним планом м. Києва вказана земельна ділянка за своїм функціональним призначенням належить частково до територій громадських будівель і споруд (існуючих), більшою частиною - до території лісів і лісопарків.

З цього приводу Суд зазначає, що забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства (абзац 2 частини 2 статті 24 Закону №3038-VI).

За правилами пункту «а» частини 1 статті 96 Земельного кодексу України землекористувачі зобов`язані забезпечувати використання землі за цільовим призначенням.

Стаття 1 Закону України «Про землеустрій» від 22.05.2003 №858 містить визначення поняття «цільове призначення земельної ділянки», згідно з яким це є її використання за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

Відповідно до статті 20 ЗК України при встановленні цільового призначення земельних ділянок здійснюється віднесення їх до певної категорії земель та виду цільового призначення.

Водночас, поняття «цільове призначення земельної ділянки» нерозривно пов`язане із поняттям «категорія земель».

Так, у статті 19 ЗК України передбачено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Таким чином, кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму.

Колегія суддів також звертає увагу на те, що цільове призначення земельної ділянки відповідно до законодавчо встановлених категорій земель визначається на підставі документації із землеустрою, а порядок використання земельної ділянки в межах певної категорії -землекористувачем самостійно, проте з обов`язковим дотриманням містобудівної документації та документації із землеустрою.

Верховний Суд у постанові від 16.05.2023 у справі №640/4844/22 вже зазначав про те, що «цільове призначення земельної ділянки (категорія земель та певний вид використання земельної ділянки в межах відповідної категорії земель)» в розумінні Земельного кодексу України та «функціональне призначення території» в розумінні Генерального плану м. Києва як містобудівної документації, розробленої відповідно до містобудівного законодавства та державних будівельних норм, не є тотожними і однорідними поняттями в регулюванні земельних правовідносин, оскільки в межах певної функціональної території міста Києва, визначеної містобудівною документацією, зокрема Генеральним планом м. Києва, можуть бути різні цільові призначення земельних ділянок.

Крім того Верховний Суд у постановах від 14.07.2020 у справі №916/1998/19, від 04.02.2020 у справі №915/47/17 доходив висновку про те, що нецільовим використанням земельної ділянки категорії земель житлової та громадської забудови є її використання за іншим призначенням, всупереч генеральному плану населеного пункту, іншій містобудівній документації, плану земельно-господарського устрою тощо, тобто всупереч земельному законодавству України.

Таким чином, співставлення цільового призначення земельних ділянок з функціональним призначенням територій є питанням, яке підлягало вирішенню у цій справі судами при визначенні відповідності намірів забудови земельних ділянок вимогам містобудівної документації, а саме вимогам Генерального плану м. Києва.

Висновки судів попередніх інстанцій щодо протиправності спірних МУО в частині зазначення про перебування земельної ділянки в межах території природно-заповідного фонду, через що проектну документацію зобов`язано розробляти з урахуванням положень Закону України «Про природно-заповідний фонд України», обґрунтовані наступним.

В додатку до Указу Президента України від 27.08.2007 (в редакції Указу Президента України від 30.10.2008 N 976/2008) «Про створення національного природного парку «Голосіївський» визначено, що до складу Національного природного парку "Голосіївський" без вилучення у землекористувачів включаються землі Інституту зоології ім. I.I. Шмальгаузена НАН України площею 90,28 га.

Суди дійшли висновку, що до складу земель Інституту, вказаних у додатку до Указу Президента України, не включено земельну ділянку з площею 5,6901 га з кадастровим номером 8000000000:79:713:0855.

Висновок про не включення земельної ділянки з площею 5,6901 га з кадастровим номером 8000000000:79:713:0855 суди зробили, покликаючись на те, що постановою Бюро Президії НАН України №352 від 17.11.2021 «Про закріплення за Державною установою «Інститут еволюційної екології НАН України» земельних ділянок в урочищі «Теремки» визначено, що в 1949 році Інституту зоології ім. І.І. Шмальгаузена НАН України для проведення наукових робіт по розведенню дубового шовкопряда було передано чотири квартали лісового масиву в урочищі «Теремки», зокрема, земельна ділянка № 1 (кадастровий номер 8000000000:79:719:0026) площею 8,0297 га, земельна ділянка № 2 (кадастровий номер 8000000000:79:713:0014) площею 82,9966 га та земельна ділянка № 3 (кадастровий номер 8000000000:79:713:0855) площею 5,6901 га.

Таким чином, суди шляхом арифметичного прорахунку загальної площі, вказаної у додатку до Указу Президента України та складення площі земельних ділянок Інституту зоології ім. І.І. Шмальгаузена НАН України №1 та №2 (відповідно до постанови Бюро Президії НАН України №352 від 17.11.2021), дійшли висновку, що саме земельні ділянки №1 та №2 увійшли до складу Національного природного парку «Голосіївський», а ділянка площею 5,6901 га кадастровим номером 8000000000:79:713:0855 не включена до Національного природного парку «Голосіївський».

Однак Суд критично ставиться до таких висновків, оскільки додаток до Указу Президента України не містить ні переліку, ні виключень, зокрема, щодо земельної ділянки з кадастровим номером 8000000000:79:713:0855, а має загальну інформацію про площу (90,28 га) земель, які включаються до складу Національного природного парку "Голосіївський" без вилучення у землекористувача - Інститута зоології імені І.І. Шмальгаузена НАН України.

Частиною п`ятою статті 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд» визначено, що на використання земельної ділянки або її частини в межах природно-заповідного фонду може бути встановлено обмеження (обтяження), яке підлягає державній реєстрації і діє протягом строку, встановленого законом або договором.

Наявність такого обмеження відносно спірної земельної ділянки має бути перевірена шляхом дослідження відомостей Державного реєстру речових прав на нерухоме майно відносно земельної ділянки, однак судами попередніх інстанцій таким обставинам оцінка не надавалась.

Судами попередніх інстанцій не враховано, що рішенням виконкому Київської міської Ради народних депутатів від 16.07.1979 №920 (в редакції розпорядження КМДА від 25.12.2007 №1714) встановлено межі зон охоронюваного ландшафту та рішення Київради «Про створення першої черги регіонального ландшафтного парку «Голосіїв» від 23.12.2003 №334/1209, яким створено першу чергу регіонального ландшафтного парку «Голосіїв» місцевого значення на площі 5236, 0 га згідно з додатком.

До того ж, судом першої інстанції не було вирішено клопотання відповідача-1 про залучення Національного природного парку «Голосіївський» до участі у справі в якості третьої особи без самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача.

Суд звертає увагу на приписи частин 1, 5 статті 22 та абзацу 8 частини 3 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», згідно з якими містобудівний кадастр - державна система зберігання і використання геопросторових даних про територію, адміністративно-територіальні одиниці, екологічні, інженерно-геологічні умови, будівельну діяльність, інформаційних ресурсів будівельних норм, державних стандартів і правил для задоволення інформаційних потреб у плануванні територій та будівництві, формування галузевої складової державних геоінформаційних ресурсів. Складовою частиною містобудівного кадастру є Єдина державна електронна система у сфері будівництва.

Дані містобудівного кадастру, необхідні для провадження містобудівної діяльності, проведення землевпорядних робіт, забезпечення роботи геоінформаційних систем, використовуються для задоволення інформаційних потреб державних органів, органів місцевого самоврядування, фізичних і юридичних осіб.

Витяг з містобудівного кадастру для формування містобудівних умов та обмежень до документів замовника додає служба містобудівного кадастру (у разі її утворення).

З наведених норм містобудівного законодавства вбачається, що під час формування МУО використовується інформація з містобудівного кадастру (витягу з нього), яка є офіційною та призначена для задоволення інформаційних потреб, зокрема, органів місцевого самоврядування у плануванні територій та будівництві.

Відтак колегія суддів вважає зазначені висновки такими, що зроблені без дослідження усіх доказів, наявних у матеріалах справи, а також на підставі хибного підходу до визначення зон регулювання забудови.

Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставини справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

Відповідно до частини дев`ятої статті 9 КАС України суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Згідно з частиною другою статті 73 КАС України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої рішення мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

З урахуванням неповного з`ясування судами першої та апеляційної інстанцій всіх обставин у справі, що призвело до передчасних висновків судів щодо наявності підстав для часткового задоволення позову, суд касаційної інстанції позбавлений можливості надати їм правову оцінку.

Таким чином, для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності з доводами учасників справи, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Згідно зі статтею 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

Одночасно з цим, з приводу доводів касаційної скарги щодо порушення судом першої інстанції норм процесуального права, які полягають у віднесенні цієї справи до категорії справ незначної складності, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини першої статті 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження розглядаються справи незначної складності.

Відповідно до частини другої статті 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.

Згідно з частиною третьою статті 257 КАС України при вирішенні питання про розгляд справи за правилами спрощеного або загального позовного провадження суд враховує: 1) значення справи для сторін; 2) обраний позивачем спосіб захисту; 3) категорію та складність справи; 4) обсяг та характер доказів у справі, в тому числі чи потрібно у справі призначати експертизу, викликати свідків тощо; 5) кількість сторін та інших учасників справи; 6) чи становить розгляд справи значний суспільний інтерес; 7) думку сторін щодо необхідності розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження.

Отож, за загальним правилом, будь-яка справа може розглядатися за правилами спрощеного позовного провадження, окрім тих, які обов`язково повинні розглядатися за правилами загального позовного провадження (їх визначено частиною четвертою статті 12, частиною четвертою статті 257 КАС України).

Ця справа не належить до категорії справ, які не можуть розглядатися за правилами спрощеного провадження у значенні згаданих статей, водночас суд (першої інстанції), беручи до уваги передбачені частиною третьою статті 257 КАС України чинники, може розглянути її за правилами загального позовного провадження, якщо дійде такого висновку.

Отже, розгляд цієї справи в порядку спрощеного позовного провадження не є самостійною підставою для скасування рішень судів попередніх інстанцій.

Крім того, матеріали справи не містять відомостей про наявність клопотання учасників справи про перехід до розгляду справи у загальному позовному провадженні.

Однак, як зазначено вище, суд першої інстанції, вирішуючи питання про розгляд справи за правилами спрощеного або загального позовного провадження має враховувати предмет позову, складність справи та значення справи для суспільства.

Отже, Верховний Суд вважає, що судом першої інстанції не в повній мірі дотримано норми процесуального права в частині належного з`ясування та оцінки судом першої інстанції обставин та умов, визначених частиною 3 статті 257 КАС України щодо розгляду справи в порядку спрощеного позовного провадження.

Підсумовуючи викладене та враховуючи, що судами не встановлено належним чином обставини справи та не мотивовано відхилення суттєвих доводів відповідача-1, справу слід направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені у ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

Водночас, колегія суддів КАС ВС зауважує, що згідно статей 1-2 Закону України "Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду" від 13.12.2022 №2825-IX (далі - Закон №2825-IX), ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва та утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.

Згідно абзацу 3 пункту 2 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону №2825-IX до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.

Відтак, враховуючи приписи Закону №2825-IX, справа № 640/11755/22 підлягає направленню на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду-

Оскільки справа направляється на новий розгляд, розподіл судових витрат відповідно до частини шостої статті 139 КАС України не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.10.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.01.2023 у справі №640/11755/22 - скасувати, а справу направити на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді: С.Г. Стеценко

Т.Г. Стрелець