Постанова

від 11.09.2024 по справі 580/4318/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 вересня 2024 року

м. Київ

справа № 580/4318/23

адміністративне провадження № К/990/18329/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом за позовом Приватного підприємства «Надія» до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання нечинним наказу в частині та за позовом третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору - Приватне підприємство «Крупське» до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання нечинним наказу в частині, за касаційною скаргою Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2023 року, ухвалене у складі судді Кульчицького С.О., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2024 року, прийняту у складі колегії суддів Кучми А.Ю., Аліменка В.О., Безименної Н.В.,

УСТАНОВИВ:

ВСТУП

Предмет спору у справі, що розглядається, стосується оскарження відповідного наказу органу охорони культурної спадщини, яким затверджено перелік щойно виявлених пам`яток архітектури, у частині деяких з таких об`єктів.

Під час розгляду цієї справи у суді касаційної інстанції постало питання про те, якими нормами права врегульовані правовідносини, пов`язані з включенням об`єктів архітектури до переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини, якщо такі виникли 23 листопада 2010 року (дата видання спірного наказу).

Відповідь на вказане питання полягає у тому, що такі правовідносини, враховуючи момент їх виникнення та приписи норм постанови Верховної Ради України від 12 вересня 1991 року № 1545-XII «Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР», регулюються приписами Інструкції Про порядок обліку, забезпечення збереження, утримання, використання і реставрації нерухомих пам`ятників історії та культури, затвердженої наказом Міністерства культури СРСР від 13 травня 1986 року № 203 із змінами, які внесені Наказом Міністерства культури і мистецтв України, Державного комітету України з будівництва та архітектури від 13 травня 2004 року № 295/104 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 3 червня 2004 року за № 693/9292) «Про затвердження форм облікової картки та паспорта об`єкта культурної спадщини».

Тож для правильного вирішення спору у справі, яка розглядається, судам попередніх інстанцій необхідно було у порядку, встановленому процесуальним законом, повно і всебічно з`ясувати обставини справи щодо того, чи була дотримана відповідачем встановлена вищезгаданими нормативно правовими актами процедура виявлення і включення об`єктів архітектури до переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини, перевірити такі обставини доказами з наданням їм належної оцінки в порядку статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України.

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

І.І Короткий зміст позовних вимог

1. У червні 2023 року Приватне підприємство «Надія» (далі також ПП «Надія») звернулося до суду з позовом до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (далі також Управління культури, Служба охорони культурної спадщини відповідно, відповідачі), у якому просило визнати протиправним та нечинним наказ Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 «Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури» в частині пунктів Додатку до наказу від 23 листопада 2010 року № 10/03-21: пункт 1 - житловий будинок пристава Табачникова, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького 2; пункт 4 - казино Лисака, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького 14; пункт 20 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Гоголя 207; пункт 21 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Гоголя 211; пункт 40 - житловий будинок, м. Черкаси, Замковий узвіз 1; пункт 87 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Хрещатик 189; пункт 105 - будинок управителя махорочної фабрики Теплицького, модерн, м. Черкаси, бульв. Шевченка 194 (далі також спірний наказ).

2. Позовні вимоги обґрунтовувались тим, що відповідач, з моменту прийняття спірного наказу по день подання позову, не вчинив жодних дій щодо реєстрації щойно виявлених об`єктів культурної спадщини, як пам`ятки та не повідомив власників об`єктів про спеціальний статус цих об`єктів.

3. Позивач посилався й на відсутність переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини на сайті контролюючого органу, а також на те, що спірний наказ публічно не був оприлюднений.

4. Такі обставини, на думку ПП «Надія», призвели до того, що відповідний затверджений перелік вже не відповідає встановленим відповідними нормами права вимогам, які б давали підстави вважати, що ці об`єкти мають статус об`єктів щойно виявлених культурних пам`яток.

5. Також до суду надійшов позов третьої особи з самостійними вимогами - приватного підприємства «Крупське» (дала також ПП «Крупське», позивач) до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання нечинним наказу в частині, з позовною вимогою - визнати протиправним та нечинним наказ Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 «Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури» в частині пункту 4 Додатку до наказу Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 - казино Лисака, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького 14.

6. Позов ПП «Крупське» обґрунтований аргументами, які є аналогічними тим, що вже викладались у первісному позові ПП «Надія».

І.ІІ Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

7. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2023 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2024 року, позов ПП «Надія» задоволено частково, а саме:

визнано протиправним та нечинним наказ Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 «Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури» в частині пунктів Додатку до наказу від 23 листопада 2010 року № 10/03-21: пункт 1 - житловий будинок пристава Табачникова, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького 2; пункт 20 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Гоголя 207; пункт 21 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Гоголя 211; пункт 40 - житловий будинок, м. Черкаси, Замковий узвіз 1; пункт 87 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Хрещатик 189. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

8. Цими ж судовими рішеннями судів попередніх інстанцій адміністративний позов третьої особи ПП «Крупське» задоволено повністю. Визнано протиправним та нечинним наказ Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 «Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури» в частині пункту 4 Додатку до наказу від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 - казино Лисака, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького 14.

9. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що відповідачем не надано доказів проведення встановленої пунктами 10-13 Порядку визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 року № 1760 процедури оцінки автентичності щойно виявлених пам`яток архітектури стосовно приміщень, які знаходяться у власності позивача та третьої особи й взяті на облік оскарженим наказом.

10. У оскаржених судових рішеннях наведені мотиви й про те, що в матеріалах справи відсутні докази письмового повідомлення позивача та третьої особи, як власників приміщень, про включення вказаних вище об`єктів до переліку щойно виявлених пам`яток архітектури, чим, за позицією судів попередніх інстанцій, порушено вимоги, частини другої статті 14 Закону України від 8 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини».

11. Суди попередніх інстанцій акцентували увагу й на тому, що відповідачі, на яких процесуальним законом покладено обов`язок доведення законності прийнятого ними адміністративного акту та вчинених у спірних правовідносинах дій щодо віднесення належних позивачу та третій особі приміщень та будівель до щойно виявлених об`єктів культурної спадщини, не надали жодних доказів на підтвердження наявності короткої історичної довідки, акта технічного стану та матеріалів фотофіксації сучасного стану на щойно виявлені об`єкти архітектури щодо таких приміщень і будівель, як не надано і будь-яких пояснень щодо причин відсутності такої документації, яка передбачена пунктами 3-5 Порядку визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

12. Тож суди попередніх інстанцій констатували, що відповідач у встановленому процесуальним законом порядку не довів відповідності приміщень позивача та третьої особи критерію автентичності та іншим критеріям, передбачених законодавством.

13. Обґрунтовуючи свій висновок про наявність підстав для задоволення позову, суди першої та апеляційної інстанцій також зазначали, що в матеріалах справи відсутні докази складання відповідачем упродовж строку, визначеного наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013 року № 158 «Про затвердження порядку обліку об`єктів культурної спадщини», паспортів об`єктів культурної спадщини щодо об`єктів, які знаходяться у власності позивача та третьої особи та занесені до переліку оспореним у цій справі наказом.

14. Окрім цього у мотивувальній частині оскаржуваних судових рішеннях звернуто увагу на те, що відповідачем не надано доказів перегляду ним у строк та в порядку, передбачені наказом Міністерства культури України від 27 червня 2019 року № 501, тобто до 31 грудня 2019 року, затверджених до набрання чинності цим наказом переліків щойно виявлених об`єктів культурної спадщини та затвердження їх у відповідності до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини.

15. Суди підкреслювали й те, що з моменту видачі оскаржуваного наказу й всупереч вимогам Порядку визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, облікова документація на об`єкти, що знаходяться у приватній власності позивача та третьої особи і внесені до переліку спірним наказом, до Міністерства культури та інформаційної політики України не надходила.

16. Твердження відповідача про те, що вищевказаний Порядок не застосовується до спірних правовідносин в редакції, чинній на дату прийняття оскарженого наказу, суди попередніх інстанцій визнали помилковими, оскільки, за позицією судів, названий порядок затверджений 27 грудня 2001 року, тобто до прийняття оспореного у цій справі наказу, та регламентував процедуру віднесення пам`ятки до переліку щойно виявлених пам`яток архітектури.

17. Разом із тим, суди попередніх інстанцій під час розгляду цієї справи враховували правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 23 листопада 2023 року у справі № 580/3881/20, відповідно до якої станом на 23 листопада 2010 року порядок встановлення щойно виявлених об`єктів культурної спадщини та занесення їх до Переліку об`єктів культурної спадщини нормативно-правовими актами України встановлений не був.

18. Тому Верховний Суд у вищевказаній постанові констатував, що правовідносини, подібні до тих, які виникли й у справі, що розглядається, не регулюються нормами Порядку визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

19. За висновками Верховного Суду такі правовідносини, враховуючи момент їх виникнення та приписи норм постанови Верховної Ради України від 12 вересня 1991 року № 1545-XII «Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР», регулюються приписами Інструкції Про порядок обліку, забезпечення збереження, утримання, використання і реставрації нерухомих пам`ятників історії та культури, затвердженої наказом Міністерства культури СРСР від 13 травня 1986 року № 203 із змінами, які внесені Наказом Міністерства культури і мистецтв України, Державного комітету України з будівництва та архітектури від 13 травня 2004 року № 295/104 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 3 червня 2004 року за № 693/9292) «Про затвердження форм облікової картки та паспорта об`єкта культурної спадщини».

20. Поряд із цим суди попередніх інстанцій встановили, що Службою охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації не було надано жодного доказу дотримання під час прийняття спірного наказу в оскаржуваній частині вимог вищеназваної Інструкції.

21. У зв`язку з цим суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що відповідачем не було надано належних доказів щодо дотримання норм як вищезгаданого Порядку, так й приписів зазначеної вище Інструкції, що, на думку судів, свідчило про наявність підстав для задоволення позовних вимог.

І.ІІІ Короткий зміст вимог касаційної скарги

22. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

23. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачу, згідно з інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна, на праві приватної власності в м. Черкаси належить: квартири № 1 , № 2, № 5, № 8, № 9 та № 10 в будинку № 1 по вул. Замковий узвіз ; комплекс будівель по вул. Б. Вишневецького 2 ; квартира № 5 по вул. Гоголя 207 ; будинок № 211 по вул. Гоголя ; квартира № 1 по вул. Хрещатик 189 та будинок № 194/1 по бульв. Шевченка.

24. Вказані приміщення включені до Переліку щойно виявлених пам`яток архітектури, затвердженого спірним наказом відповідача.

25. Третій особі, згідно з інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна, на праві приватної власності у м. Черкаси належить приміщення № 14 по вул. Б. Вишневецького, яке також включено до вказаного вище Переліку, затвердженого спірним наказом відповідача.

26. 23 листопада 2010 року Службою охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації видано наказ № 10/03-21 про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури, до якого включено вищеназвані об`єкти нерухомого майна, які знаходяться у приватній власності позивача та третьої особи.

27. Зазначений вище наказ оскаржено до суду ПП «Надія» та ПП «Крупське» як такий, що, на їхню думку, є протиправним й порушує права і охоронювані законом інтереси вказаних підприємств.

ІІІ. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

28. В обґрунтуванні доводів касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного оскарження у справі, що розглядається, скаржник покликається на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України та зазначає, що суд апеляційної інстанції не врахував правові позиції Верховного Суду, які сформовані в постановах від 23 листопада 2023 року у справі № 580/3881/20 та від 8 травня 2023 року у справі № 640/28045/20.

29. Зокрема, вказує, що суди попередніх інстанцій, обґрунтовуючи свій висновок стосовно протиправності оспореного у цій справі наказу порушенням зі сторони відповідача приписів Порядку визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, не взяли до уваги викладену у вищенаведених постановах Верховного Суду правову позицію, згідно з якою приписи названого Порядку спірних правовідносин не врегульовують і у таких відносинах не можуть бути застосовані, оскільки регламентують процедуру розгляду питання про занесення об`єкту, який вже має статус щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, а не до відповідного переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини.

30. У відповіді на відзив позивач вищенаведені доводи касаційної скарги заперечує і вважає, що вони спростовуються змістом оскарженої постанови суду апеляційної інстанції, у мотивувальній частині якої зазначено про врахування висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові від 23 листопада 2023 року у справі № 580/3881/20.

31. Позивачем акцентується увага й на тому, що суд апеляційної інстанції застосував саме ті норми матеріального права, на яких наголошено Верховним Судом у вищевикладеній постанові, а саме пункти 8-15 Інструкції про порядок обліку, забезпечення збереження, утримання, використання і реставрації нерухомих пам`ятників історії та культури, затвердженої наказом Міністерства культури СРСР від 13 травня 1986 року № 203 із змінами, які внесені наказом Міністерства культури і мистецтв України, Державного комітету України з будівництва та архітектури від 13 травня 2004 року № 295/104 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 3 червня 2004 року за № 693/9292) «Про затвердження форм облікової картки та паспорта об`єкта культурної спадщини».

32. ПП «Надія» у відзиві на касаційну скаргу підкреслює, що підставою для визнання протиправним оскарженого наказу в частині, яка охоплюється предметом спору у цій справі, слугувало насамперед неподання відповідачами доказів стосовно дотримання саме вищевикладених норм Інструкції про порядок обліку, забезпечення збереження, утримання, використання і реставрації нерухомих пам`ятників історії та культури у редакції, чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин.

33. У зв`язку з вищевикладеним позивач наголошує на безпідставності та необґрунтованості поданої у цій справі касаційної скарги й просить у її задоволенні відмовити, а оскаржені судові рішення - залишити без змін.

34. Служба охорони культурної спадщини отримала ухвалу про відкриття касаційного провадження у справі та матеріали касаційної скарги засобами поштового зв`язку, що підтверджується наявним у справі повідомленням про вручення поштового відправлення (дата отримання - 9 липня 2024 року).

35. ПП «Крупське» отримала аналогічний пакет документів у електронному вигляді через підсистему ЄСІТС «Електронний Суд», що підтверджується довідкою про отримання електронного листа, сформованою у автоматизованій системі документообігу суду (дата отримання - 3 липня 2024 року о 22:10 годині).

36. Водночас, відзиву на касаційну скаргу від вищевказаних учасників справи не надійшло, що, однак, за приписами частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

37. Спірні у цій справі правовідносини врегульовані такими нормами права (застосовуються Судом у редакції, чинній станом на дату прийняття оскарженого наказу):

38. Конституція України.

Частини четверта, п`ята статті 54:

Культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами;

Стаття 66:

Кожен зобов`язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки;

39. Закон України від 8 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини».

Преамбула до Закону:

Цей Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

Об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою.

Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

Абзаци шостий, двадцять другий статті 1 «Визначення термінів»:

У цьому Законі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:

пам`ятка культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

щойно виявлений об`єкт культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Переліку об`єктів культурної спадщини відповідно до цього Закону;

частина перша статті 13:

об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки. Порядок визначення категорій пам`яток встановлюється Кабінетом Міністрів України. Із занесенням до Реєстру на об`єкт культурної спадщини, на всі його складові елементи, що становлять предмет його охорони, поширюється правовий статус пам`ятки;

Частина друга статті 14:

Об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу).

Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.

Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.

40. За змістом пунктів 8-15 Інструкції про порядок обліку, забезпечення збереження, утримання, використання і реставрації нерухомих пам`ятників історії та культури всі пам`ятники історії та культури підлягали державному обліку.

Державний облік пам`яток історії та культури включає виявлення, обстеження пам`яток, виявлення їх історичної, наукової, художньої або іншої культурної цінності, фіксацію і вивчення, складання облікових документів, ведення державних переліків нерухомих пам`яток.

Документи державного обліку пам`яток історії та культури, у тому числі виключених з державних переліків пам`яток, підлягають обов`язковому постійному зберіганню у відповідних центрах наукової документації державних органів охорони пам`яток.

При отриманні відомостей про виявлення об`єктів, що становлять історичну, наукову, художню чи іншу культурну цінність, державні органи охорони пам`яток організують проведення експертизи. У разі встановлення їх культурної цінності вказані об`єкти реєструються в Переліках щойно виявлених об`єктів, які мають історичну, наукову або іншу культурну цінність (додаток № 2).

Для проведення експертизи державні органи охорони пам`яток залучають спеціалістів науково-дослідних і проектних організацій, товариств охорони пам`ятників історії і культури, інших спеціалізованих організацій.

Перелік щойно виявлених об`єктів» містить коротку характеристику кожного об`єкта, що реєструється, а також висновок експертизи про можливість визнання цього об`єкта пам`яткою історії і культури.

Перелік щойно виявлених об`єктів складається за видами пам`яток по мірі виявлення об`єктів окремо для кожного району (міста), що входить до складу області (краю), автономної республіки, союзної республіки, що не має обласного поділу.

Об`єкти, зареєстровані в Переліку щойно виявлених об`єктів, що становлять історичну, наукову, художню чи іншу культурну цінність, до вирішення питання про прийняття їх на державний облік як пам`яток історії і культури, підлягають охороні в порядку, передбаченому діючим законодавством про охорону пам`яток історії і культури.

На кожну нерухому пам`ятку та щойно виявлений об`єкт, що має історичну, наукову, художню чи іншу художню чи іншу культурну цінність, складається облікова картка, яка містить відомості про місцезнаходження, даті, характері сучасного використання, ступені збереження пам`ятки чи знову виявленого об`єкта, наявності наукової документації, місці її зберігання, короткий опис та ілюстративні матеріали (додаток №3).

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

V.І. Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

41. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

42. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази

43. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і дотримання норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам сторін, Верховний Суд виходить з такого.

44. Насамперед колегія суддів відзначає, що Верховний Суд вже викладав висновок щодо застосування норм права у правовідносинах, подібних до тих, у яких виник спір у справі, що розглядається, й у постанові від 23 листопада 2023 року у справі № 580/3881/20 (пункти 31, 33-37) наводив такі мотиви:

« 31. Аналіз зазначених норм Закону № 1805-ІІІ свідчить про те, що для набуття об`єктом статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини необхідно здійснення науково-дослідних, пошукових заходів з метою визначення наявності та культурної цінності об`єкта. При цьому щойно виявлений об`єкт набуває статусу об`єкта культурної спадини після занесення до Переліку таких об`єктів. Отже, для щойно виявлених об`єктів культурної спадщини і занесення їх до Переліку об`єктів культурної спадщини необхідно застосувати процедури, пов`язані з виявленням таких об`єктів.

…

33. Станом на час прийняття відповідачем оскарженого наказу Порядок № 1760 визначав процедуру занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Проте цей Порядок не містив норм, які визначали б порядок внесення щойно виявлених об`єктів до Переліку об`єктів культурної спадщини. Лише 14 вересня 2016 року постановою Кабінету Міністрів України № 626 були внесені зміни до Порядку № 1760, якими, зокрема, визначено склад облікової документації на щойно виявлені об`єкти культурної спадщини, які включають облікову картку, коротку історичну довідку, акт технічного стану та матеріали фотофіксації сучасного стану.

34. Дещо раніше Міністерством культури України наказом від 11.03.2013 № 158 (Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 01.04.2013 за № 528/23060) затверджено «Порядок обліку об`єктів культурної спадщини», яким, зокрема, визначалась також процедура занесення щойно виявлених об`єктів культурної спадщини до Переліку об`єктів культурної спадщини.

35. Відтак станом на 23.11.2010 порядок встановлення щойно виявлених об`єктів культурної спадщини та занесення їх до Переліку об`єктів культурної спадщини нормативно-правовими актами України встановлений не був.

36. За таких обставин суди попередніх інстанцій повинні були, з врахуванням норм постанови Верховної Ради України від 12.09.1991 №1545-XII «Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР», застосовувати акти законодавства Союзу РСР з питань, які не врегульовані законодавством України, за умови, що вони не суперечать Конституції і законам України.

37. Таким актом законодавства станом на вказаний час була Інструкція «Про порядок обліку, забезпечення збереження, утримання, використання і реставрації нерухомих пам`ятників історії та культури», затверджена наказом Міністерства культури СРСР від 13.05.1986 №203 із змінами, які внесені Наказом Міністерства культури і мистецтв України, Державного комітету України з будівництва та архітектури від 13.05.2004 № 295/104 (Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 03.06.2004 за № 693/9292) «Про затвердження форм облікової картки та паспорта об`єкта культурної спадщини». Ця Інструкція вважається такою, що не застосовується на території України, на підставі наказу Міністерства культури України «Про затвердження Порядку обліку об`єктів культурної спадщини» від 11.03.2013 №158, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 01.04.2013 за № 528/23060.».

45. У світлі встановлених у цій справі обставин та з урахуванням вищевикладеної правозастосовчої практики колегія суддів констатує, що до спірних у цій справі правовідносин підлягають застосуванню норми Закону України «Про охорону культурної спадщини» у редакції, яка діяла станом на дату видання оскарженого позивачем та третьою особою наказу, тобто на 23 листопада 2010 року, а також Інструкція про порядок обліку, забезпечення збереження, утримання, використання і реставрації нерухомих пам`ятників історії та культури, в тій же редакції, яка була чинною на той момент і врегульовувала процедуру визначення об`єкта як щойно виявленого об`єкта культурної спадщини.

46. Тож суди попередніх інстанцій, вирішуючи цей спір, повинні були з`ясувати обставини справи стосовно того, чи було дотримано відповідачами, під час віднесення належних позивачу та третій особі об`єктів до переліку щойно виявлених пам`яток архітектури, вимоги Інструкції про порядок обліку, забезпечення збереження, утримання, використання і реставрації нерухомих пам`ятників історії та культури у редакції, чинній станом на момент виникнення спірних у справі правовідносин, тобто на дату прийняття оспореного наказу, визначивши перелік необхідних для цього документів, та дослідити їх на предмет достовірності та достатності як доказів для вирішення спору по суті.

47. Аналогічний підхід до вирішення спорів у справах такої категорії продемонстровано Верховним Судом у постанові від 23 листопада 2023 року у справі № 580/3881/20, прийнятій у подібних правовідносинах, на неврахуванні якої судом апеляційної інстанції наголошується й у касаційній скарзі.

48. При цьому колегія суддів підкреслює, що згідно з пунктами 1, 4 частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, одними з основних засад (принципів) адміністративного судочинства є: верховенство права; змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі.

49. Зміст принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі розкрито у статті 9 цього ж Кодексу, частина четверта якої передбачає, що суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

50. Для цього суд наділений повноваженням постановляти ухвалу про витребування доказів за власною ініціативою (частина третя статті 80 Кодексу адміністративного судочинства України), а будь - яка особа, у якої знаходиться доказ, повинна видати його на вимогу суду (частина шоста цієї ж статті).

51. Верховний Суд неодноразово викладав у своїх постановах висновки щодо застосування вищезгаданих норм права, зокрема, зазначав, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази (постанова Верховного Суду від 2 жовтня 2019 року у справі № 813/2442/16).

52. А у постанові від 1 жовтня 2019 року у справі № 804/3730/15 Верховний Суд відзначав, що норми статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України зобов`язують суд до активної ролі в судовому процесі, в тому числі до офіційного з`ясування всіх обставин справи, і у відповідних випадках до витребування тих доказів, яких, на думку суду, не вистачає для належного встановлення обставин у справі, що розглядається.

53. Обов`язок суду встановити дійсні обставини справи при розгляді адміністративного позову безвідносно до позиції сторін випливає з офіційного з`ясування всіх обставин справи як принципу адміністративного судочинства, закріпленого нормами статті 2, частини четвертої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до змісту якого суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

54. Такий висновок щодо застосування норм права наведено у постанові Верховного Суду від 9 квітня 2019 року у справі № П/811/118/17.

55. Закріплені у вищезазначених нормах процесуального права положення кореспондуються з приписами статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до частин першої, третьої та четвертої якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом (яким стаття 2 цього ж Кодексу визначає справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень).

56. При цьому в нормах процесуального закону чітко зафіксований перелік питань, які вирішує суд при ухваленні рішення, зокрема, чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження (пункти 1, 2 частини першої статті 244 Кодексу адміністративного судочинства України).

57. Цей же Кодекс у статті 246 вимагає зазначати у мотивувальній частині рішення обставини, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин, з посиланням на докази, на підставі яких встановлені відповідні обставини (пункт 1 частини четвертої цієї статті)

58. Верховний Суд, розглядаючи подану у цій справі касаційну скаргу, не оминає увагою й норми частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, які у справах подібної категорії покладають обов`язок доказування правомірності оспореного рішення на відповідача - суб`єкта владних повноважень, який повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.

59. Поряд із цим, за змістом частини першої вищезгаданої статті, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

60. Аналіз вищевикладених положень процесуального закону з урахуванням висновків Верховного Суду щодо їх застосування вказує на те, що в адміністративному процесі суд, дотримуючись закріплених у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України принципів (засад) адміністративного судочинства, повинен самостійно визначити зміст спірних правовідносин і обставини, які необхідно встановити для вирішення спору, з`ясувати, якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин.

61. Адміністративний суд повинен з`ясувати, чи достатньо наявних у справі доказів для правильного вирішення справи й, у разі необхідності, запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, надати суду додаткові докази, яких, на думку суду, не вистачає, а у відповідних випадках, з метою повного і всебічного з`ясування усіх обставин у справі та ухвалення законного та обґрунтованого рішення по суті спору, вжити усі передбачені процесуальним законом заходи з метою виявлення і витребування доказів, у тому числі з власної ініціативи, надати їм належну оцінку в порядку статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України, відобразити відповідні мотиви у судовому рішенні, як того вимагають норми статті 246 цього Кодексу.

62. У справі ж, яка розглядається, заявлені позивачем та третьою особою вимоги були обґрунтовані доводами, зокрема, про втрату автентичності й відсутність історико - культурної цінності тих об`єктів, які на праві приватної власності належали позивачу та третій особі, та відповідно до спірного наказу відповідача включені до переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини, про недотримання встановленої законом процедури включення таких об`єктів до вказаного переліку.

63. Відповідачі під час розгляду цієї справи у судах попередніх інстанцій такі аргументи заперечували й наполягали на тому, що об`єкти архітектури, включені спірним наказам до переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини, не втратили свою автентичність й донесли до нашого часу цінність з архітектурного погляду, а визначений законом порядок включення цих об`єктів до такого переліку було дотримано.

64. Отже, ураховуючи заявлені у цій справі підстави позову та обставини, якими вони обґрунтовувались, норми права, якими регламентовані спірні правовідносини, та висновки Верховного Суду щодо їх застосування, до предмету доказування у цій справі входили обставини стосовно того, чи відповідають включені відповідачем об`єкти наведеному у законі визначенню об`єктів культурної спадщини, тобто чи донесли вони до нашого часу цінність з архітектурного погляду і чи зберегли вони свою автентичність, чи було дотримано Службою охорони культурної спадщини процедуру включення таких об`єктів до переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини, встановлену нормами Інструкції про порядок обліку, забезпечення збереження, утримання, використання і реставрації нерухомих пам`ятників історії та культури у редакції, чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин.

65. За змістом оскаржуваних судових рішень суди попередніх інстанцій у справі, що розглядається, дійшли висновку щодо протиправності оскарженого наказу виходячи лише з того, що відповідачами не було подано доказів, які б підтверджували дотримання встановленої чинним на той час законодавством процедури виявлення та включення об`єктів архітектури до переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини.

66. Водночас, ані суд першої, ані суд апеляційної інстанції не встановили, якими доказами можуть обґрунтовуватись наведені учасниками цієї справи доводи та заперечення щодо вищезазначених обставин, не перевірили того, чи існують такі доказі взагалі та у кого вони перебувають, чи були вони подані, а якщо ні - то суд повинен був вжити усіх передбачених законом заходів для їх виявлення та витребовування, у тому числі з власної ініціативи.

67. Суди також мали б установити чи був наявний у матеріалах справи обсяг доказів достатнім для повного і всебічного з`ясування обставин у справі, що розглядається та ухвалення в ній законного та обґрунтованого судового рішення по суті спору.

68. Однієї лише констатації неподання відповідачем доказів щодо обставин, які охоплюються предметом доказування у справі, без вжиття належних та передбачених процесуальним законом заходів для офіційного, повного і всебічного з`ясування обставин у справі, у тому числі з виявлення і витребування відповідних доказів, недостатньо для висновку стосовно протиправності спірного адміністративного акту.

69. Зміст оскаржуваних судових рішень засвідчує, що суди попередніх інстанцій, задовольняючи позов лише у зв`язку з неподанням відповідачем доказів щодо обставин, якими обґрунтовувались підстави заявлених у цій справі вимог по суті спору (без зазначення яких саме доказів не подано), не дотримались закріплених у законі принципів (засад) адміністративного судочинства й не вжили належних та передбачених процесуальним законом заходів для офіційного з`ясування обставин у справі, у тому числі щодо виявлення і витребування відповідних доказів.

70. Крім того у мотивувальній частині оскаржуваних судових рішень не надано належної оцінки доводам та запереченням сторін щодо обставин, пов`язаних з дотриманням або недотриманням визначеної релевантними до спірних правовідносин нормами права процедури включення належних позивачу та третій особі об`єктів архітектури до переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини, з наявністю у них або втратою ними автентичності та історично - культурної цінності з погляду архітектури.

71. Вийшовши за межі предмету доказування, суди попередніх інстанцій надали оцінку обставинам справи щодо дотримання відповідачами порядку обліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини й вимог законодавства, якого станом на дату видання спірного наказу не існувало, і яке спірних у цій справі правовідносин не врегульовує.

72. Позиція судів попередніх інстанцій стосовно поширення на спірні у цій справі правовідносини положень Порядку визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та інших нормативно - правових актів, які на дату видання оскарженого наказу ще не були прийняті (затверджені), не відповідає висновкам Верховного Суду щодо застосування норм права, викладеним постанові від 23 листопада 2023 року у справі № 580/3881/20 з подібними правовідносинами, у зв`язку з чим колегія суддів визнає слушними доводи касаційної скарги про неврахування таких висновків судом апеляційної інстанції.

73. За таких умов висновки судів попередніх інстанцій щодо протиправності оспореного у цій справі наказу є передчасними й необґрунтованими, зробленими з порушенням норм процесуального права та при недотриманні основних засад (принципів) адміністративного судочинства, без належного, повного та усебічного з`ясування обставин, що мають значення для правильного вирішення спору, та перевірки їх доказами.

74. Суд же касаційної інстанції, в силу наявних у нього повноважень, закріплених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

75. З урахуванням вищевикладеного, Верховний Суд вважає, що судами попередніх інстанцій було допущено порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, а також констатує, що оскаржувані судові рішення не відповідають встановленим у статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям законності та обґрунтованості.

V.IІ Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

76. За правилами пункту 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

77. Відповідно до пункту 1 частини другої, частини четвертої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

78. Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку про те, що судами першої та апеляційної інстанцій були допущені порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, у зв`язку з чим та на підставі частини другої статті 353 цього Кодексу, оскаржувані судові рішення належить скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

79. Під час нового розгляду справи судам слід взяти до уваги викладене в цій постанові, дослідити відповідні докази, повно і всебічно встановити обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин й охоплюються предметом доказування, надати належну і повну юридичну оцінку обставинам справи та усім аргументам учасників справи, перевірити їх доказами, та постановити рішення відповідно до вимог 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

80. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації задовольнити частково.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2024 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: А.Ю. Бучик

Л.В. Тацій