Постанова

від 03.09.2024 по справі 500/1087/24

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 вересня 2024 рокуЛьвівСправа № 500/1087/24 пров. № А/857/12596/24Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

головуючого судді: Матковської З.М.,

суддів: Гудима Л.Я., Ніколіна В.В.,

при секретарі судового засідання: Коць Н.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції в м. Львові апеляційну скаргу Комунального некомерційного підприємства «Кременецька опорна лікарня» на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2024 року у справі № 500/1087/24 за адміністративним позовом Комунального некомерційного підприємства «Кременецька опорна лікарня» до Кременецької міської ради про визнання протиправними та скасування окремих пунктів рішення (головуючий суддя першої інстанції Чепенюк О.В., місце ухвалення м. Тернопіль, дата складання повного тексту 23.04.2024),-

В С Т А Н О В И В:

Комунальне некомерційне підприємство Кременецька опорна лікарня Кременецької міської ради (далі Лікарня, позивач) в особі представника адвоката Авдєєнка Владислава Валерійовича звернулося до суду з позовом до Кременецької міської ради, в якому просить визнати протиправними та скасувати пункти 1.1 та 1.2 рішення Кременецької міської ради № 5313 від 30.01.2024.

Позов обґрунтовано тим, що 30.01.2024 Кременецькою міською радою прийнято рішення № 5315, у відповідності до якого, серед іншого, затверджено Порядок утворення наглядової ради закладу охорони здоров`я, що належить до комунальної власності Кременецької міської територіальної громади (п. 1.1.), (далі - Порядок), а також Положення про наглядову раду закладу охорони здоров`я, що належить до комунальної власності Кременецької міської територіальної громади (п. 1.2), (далі Положення).

Позов ґрунтується на аргументі про те, що затвердження Порядку утворення наглядової ради закладу охорони здоров`я є компетенцією Кабінету Міністрів України, а не органу місцевого самоврядування, тому пункт 1.1 спірного рішення було ухвалено відповідачем поза межами його компетенції.

Крім того, позивач вважає, що Порядок утворення наглядової ради закладу охорони здоров`я та Положення про наглядову раду закладу охорони здоров`я є регуляторними актами, оскільки вони встановлюють правила поведінки щодо порядку утворення наглядових рад, їх права та обов`язки в управлінні закладами охорони здоров`я, які знаходяться у власності Кременецької міської територіальної громади, що не враховано відповідачем та не дотримано відповідних процедур та порядку прийняття регуляторного акта, що встановлені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Лікарня вважає, що у вказаній частині рішення відповідача є протиправним та підлягає скасуванню.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 18.04.2024 р. відмовлено у задоволенні позову.

Не погодившись із рішенням суду, Комунальне некомерційне підприємство «Кременецька опорна лікарня» подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2024 року у справі № 500/1087/24 та прийняти постанову про задоволення позову.

Апеляційна скарга мотивована тим, що Закон України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» є спеціальним законом відносно Господарського кодексу України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо питань, які визначають правові, організаційні, економічні та соціальні засади охорони здоров`я в Україні.

На думку апелянта, порядок утворення, права, обов`язки наглядової ради закладу охорони здоров`я, положення про неї не можуть регулюватися нормами ГК України чи Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки вони врегульовані нормами Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» (ст. 24).

Апелянт зазначає, що норми ст. 24 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» були затверджені Законом України № 2347-ІХ від 01.07.2022 в той час, як норми ст. 78 ГК України та п. 30-1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині визначення порядку організації і діяльності наглядової ради унітарного комунального підприємства були затверджені Законом України № 1405-VIII від 02.06.2016, тобто норма ст. 24 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» прийнята пізніше.

Підсумовуючи, апелянт вказує, що прийняття відповідних актів, що оскаржуються, не належить до компетенції відповідача, а є компетенцією Кабінету Міністрів України.

Відзив на апеляційну скаргу поданий не був. Відповідно до ч. 4 ст. 304 КАС України, відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

В судово му засіданні апеляційного розгляду справи представник апелянта апеляційну скаргу підтримав з підстав наведених у скарзі, просив скаргу задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.

Представник Кременецької міської ради Тартак О.С. взяла участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду. Під час судового засідання представник заперечила вимоги апеляційної скарги, просила залишити рішення суду першої інстанції без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судом апеляційної інстанції встановлено і з матеріалів справи слідує, що Комунальне некомерційне підприємство «Кременецька опорна лікарня» Кременецької міської ради (код ЄДРПОУ 43188153) зареєстроване в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань з 22.08.2019 як юридична особа утворена внаслідок злиття Кременецької районної комунальної лікарні та Кременецької районної комунальної стоматологічної поліклініки Тернопільської області, засновник Кременецька міська рада (а.с.40-41).

30.01.2024 Кременецькою міською радою прийнято рішення № 5315 «Про затвердження порядку утворення наглядової ради та положення про наглядову раду закладів охорони здоров`я, що належать до комунальної власності Кременецької міської територіальної громади».

Зі змісту рішення вбачається, що воно прийняте відповідно до статей 25, 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я», постанови Кабінету Міністрів України від 21.11.2023 № 1221 «Про наглядову раду закладу охорони здоров`я» та із врахуванням рекомендації постійної комісії з питань прав людини, законності, депутатської діяльності, етики та регламенту, постійної комісії з гуманітарних питань.

Цим рішенням Кременецька міська рада вирішила:

Пункт 1. Затвердити такі, що додаються:

1.1 Порядок утворення наглядової ради закладу охорони здоров`я, що належить до комунальної власності Кременецької міської територіальної громади, згідно з додатком 1;

1.2 Положення про наглядову раду закладу охорони здоров`я, що належить до комунальної власності Кременецької міської територіальної громади, згідно з додатком 2;

1.3 Перелік закладів охорони здоров`я, що належать до комунальної власності Кременецької міської територіальної громади, в яких створюється наглядова рада, згідно з додатком 3.

Пункт 2. Визнати такими, що втратили чинність, рішення сесії Кременецької міської ради від 03.05.2022 № 3866 «Про затвердження порядку утворення наглядової ради комунального підприємства Кременецької міської ради», від 11.08.2022 № 3939 «Про затвердження персонального складу наглядової ради КНП «Кременецького ЦПМСД» Кременецької міської ради», від 11.08.2022 № 3940 «Про затвердження персонального складу наглядової ради КНП «Кременецька опорна лікарня» Кременецької міської ради (а.с.4).

У додатку 1 до рішення викладено Порядок утворення наглядової ради закладу охорони здоров`я, що належить до комунальної власності Кременецької міської територіальної громади.

Як у ньому вказано, цей Порядок визначає механізм утворення наглядової ради у комунальних закладах охорони здоров`я, які надають спеціалізовану медичну допомогу та первинну медичну допомогу, з якими головними розпорядниками бюджетних коштів укладені договори про медичне обслуговування населення.

У цьому Порядку терміни вживаються в такому значенні:

власник закладу охорони здоров`я (далі - власник закладу) - Кременецька міська рада, уповноважений орган власника закладу у сфері охорони здоров`я управління соціального захисту населення та охорони здоров`я Кременецької міської ради (далі - Управління);

наглядова рада - утворений відповідно до цього Порядку колегіальний орган управління закладу охорони здоров`я, який у межах компетенції, визначеної законом і положенням про наглядову раду, здійснює управління закладом охорони здоров`я, а також контролює діяльність керівника закладу охорони здоров`я (а.с.4 зворот 5).

У додатку 2 до рішення викладено Положення про наглядову раду закладу охорони здоров`я, що належить до комунальної власності Кременецької міської територіальної громади.

Це Положення визначає правовий статус, мету діяльності, склад наглядової ради комунального закладу охорони здоров`я (далі - наглядова рада), права та обов`язки голови, членів та секретаря наглядової ради, а також порядок організації роботи наглядової ради.

Наглядова рада є колегіальним органом управління закладу охорони здоров`я, який у межах компетенції, визначеної законом і положенням про наглядову раду, здійснює управління закладом охорони здоров`я, а також контролює діяльність керівника закладу охорони здоров`я.

У Положенні зазначено, що кількість членів наглядової ради Комунального некомерційного підприємства «Кременецький центр первинної медико-санітарної допомоги» Кременецької міської ради становить 9 членів.

Кількість членів наглядової ради Комунального некомерційного підприємства «Кременецька опорна лікарня» Кременецької міської ради становить 9 членів (а.с.6-8).

У додатку 3 до рішення Кременецької міської ради від 30.01.2024 № 5315 наведено Перелік закладів охорони здоров`я, що належать до комунальної власності Кременецької міської територіальної громади, в яких створюється наглядова рада. Такими є два медичні заклади:

1) Комунальне некомерційне підприємство «Кременецький центр первинної медико-санітарної допомоги» Кременецької міської ради, ЄДРПОУ 38440115, м. Кременець, вул. Горбача, 1.

2) Комунальне некомерційне підприємство «Кременецька опорна лікарня» Кременецької міської ради, ЄДРПОУ 43188153, м. Кременець, вул. Горбача, 1 (а.с.8).

Вважаючи підпункти 1.1 та 1.2 рішення Кременецької міської ради від 30.01.2024 №5315 протиправними, Лікарня звернулася до суду.

Суд першої інстанції відмовив у задоволенні позову з тих підстав, що оскаржувані пункти рішення Кременецької міської ради від 30.01.2024 №5315 в повній мірі відповідають вимогам законодавства та не порушують прав позивача.

Суд апеляційної інстанції із висновками суду першої інстанції погоджується, вважає їх такими, що відповідають обставинам справи та чинному законодавству з огляду на наступне.

У відповідності до статті 13 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» від 19.11.1992 № 2801-XII основу державної політики охорони здоров`я формує Верховна Рада України шляхом закріплення конституційних і законодавчих засад охорони здоров`я, визначення її мети, головних завдань, напрямів, принципів і пріоритетів, встановлення нормативів і обсягів бюджетного фінансування, створення системи відповідних кредитно-фінансових, податкових, митних та інших регуляторів, затвердження загальнодержавних програм охорони здоров`я.

Згідно з ст. 16 цього Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування сприяють розвитку закладів охорони здоров`я усіх форм власності.

За організаційно-правовою формою заклади охорони здоров`я комунальної власності можуть утворюватися та функціонувати як комунальні некомерційні підприємства або комунальні установи.

Відповідно до статті 24 Закону № 2801-XII державні органи, заклади охорони здоров`я зобов`язані сприяти реалізації права громадян на участь в управлінні охороною здоров`я.

У державних та комунальних закладах охорони здоров`я, що надають спеціалізовану медичну допомогу, з якими головними розпорядниками бюджетних коштів укладені договори про медичне обслуговування населення, за рішенням власника закладу охорони здоров`я (уповноваженого ним органу) утворюються наглядові ради з обов`язковим залученням представників громадськості (за їхньою згодою). Наглядові ради також можуть утворюватися за рішенням власника в інших закладах охорони здоров`я.

Наглядові ради розглядають питання, зокрема, щодо дотримання прав та забезпечення безпеки пацієнтів, додержання вимог законодавства при здійсненні медичного обслуговування населення закладом охорони здоров`я, фінансово-господарської діяльності закладу охорони здоров`я.

До складу наглядової ради закладу охорони здоров`я, крім представників власника закладу охорони здоров`я (уповноваженого ним органу) та відповідних органів виконавчої влади та/або органів місцевого самоврядування, входять (за їхньою згодою) депутати місцевих рад, представники громадськості та громадських об`єднань, діяльність яких спрямована на захист прав у сфері охорони здоров`я, організацій, що здійснюють професійне самоврядування у сфері охорони здоров`я.

Порядок утворення, права, обов`язки наглядової ради закладу охорони здоров`я і типове положення про неї затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Порядок утворення наглядової ради закладу охорони здоров`я та Типове положення про наглядову раду закладу охорони здоров`я затверджені постановою Кабінету Міністрів України № 1221 від 21.11.2023.

Порядок визначає механізм утворення наглядової ради у державних та комунальних закладах охорони здоров`я, які надають спеціалізовану медичну допомогу, з якими головними розпорядниками бюджетних коштів укладені договори про медичне обслуговування населення. За рішенням власника закладу охорони здоров`я (уповноваженого ним органу) наглядова рада може утворюватися також в інших закладах охорони здоров`я відповідно до цього Порядку (пункт 1). Наглядова рада утворюється за рішенням власника закладу (пункт 4 Порядку).

Як зазначено у пункті 1 Типового положення про наглядову раду закладу охорони здоров`я, воно визначає правовий статус, мету діяльності, склад наглядової ради державного, комунального закладу охорони здоров`я (далі - наглядова рада), права та обов`язки голови, членів та секретаря наглядової ради, а також порядок організації роботи наглядової ради.

Наглядова рада є колегіальним органом управління закладу охорони здоров`я, який у межах компетенції, визначеної законом і положенням про наглядову раду, здійснює управління закладом охорони здоров`я, а також контролює діяльність керівника закладу охорони здоров`я. Наглядова рада не бере участі в поточному управлінні закладом охорони здоров`я (пункт 2 Типового положення).

Наглядова рада у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими нормативно-правовими актами, статутом (положенням) закладу охорони здоров`я і положенням про наглядову раду (пункт 2 Типового положення).

Наведені правові акти передбачають, що у закладах охорони здоров`я, які надають спеціалізовану медичну допомогу та первинну медичну допомогу, з якими головними розпорядниками бюджетних коштів укладені договори про медичне обслуговування населення, мають бути створені наглядові ради. Метою створення наглядових рад є забезпечення ефективного управління та розвиток закладів охорони здоров`я, завдяки співпраці зацікавлених сторін: власників лікарень, керівників медичних закладів та пацієнтів.

Відповідно до частини першої статті 78 ГК України, комунальне унітарне підприємство утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління.

Частина сьома статті 78 ГК України визначає, що органами управління комунального унітарного підприємства є:

керівник підприємства, який призначається (обирається) органом, до сфери управління якого належить підприємство, або наглядовою радою цього підприємства (у разі її утворення) і є підзвітним органу, який його призначив (обрав);

наглядова рада підприємства (у разі її утворення), яка в межах компетенції, визначеної статутом підприємства та законом, контролює і спрямовує діяльність керівника підприємства.

Наглядова рада комунального унітарного підприємства утворюється за рішенням органу, до сфери управління якого належить комунальне унітарне підприємство. Критерії, відповідно до яких утворення наглядової ради комунального унітарного підприємства є обов`язковим, а також порядок утворення, організації діяльності та ліквідації наглядової ради та її комітетів, порядок призначення членів наглядової ради затверджуються рішенням відповідної місцевої ради.

Відповідно до частини першої статті 17 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі Закон № 280/97-ВР) відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

Статтею 25 цього Закону передбачено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

За приписами пункту 30-1 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються щодо прийняття рішень про визначення критеріїв, відповідно до яких утворення наглядової ради є обов`язковим у комунальних унітарних підприємствах та у господарських товариствах, у статутному капіталі яких більше 50 відсотків акцій (часток) належать територіальній громаді; про затвердження порядку утворення наглядової ради, порядку призначення членів наглядової ради комунального унітарного підприємства; про визначення кола питань, що належать до виключної компетенції наглядової ради комунального унітарного підприємства; про встановлення вимог до незалежних членів наглядової ради комунальних унітарних підприємств і господарських товариств, у статутному капіталі яких більше 50 відсотків акцій (часток) належать територіальній громаді.

Проаналізувавши наведені законодавчі положення, можна стверджувати, що до компетенції місцевої ради як органу, до сфери управління якого належить комунальне унітарне підприємство, належить прийняття рішень про порядок утворення, організації діяльності та ліквідації наглядової ради та її комітетів, про визначення кола питань, що належать до виключної компетенції наглядової ради комунального унітарного підприємства, про встановлення вимог до членів наглядової ради.

Враховуючи таке правове регулювання, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що відповідач у цій справі як засновник Лікарні в межах своїх повноважень, визначених у статті 26 Закону № 280/97-ВР, з урахуванням положень статті 78 ГК України, не порушуючи вимог Закону № 2801-XII та Постанови №1221, правомірно прийняв оскаржуване рішення, яким затвердив Порядок та Положення щодо підпорядкованого йому комунального унітарного підприємства.

Вказані локальні нормативні акти регулюють порядок створення наглядової ради та її діяльність стосовно двох комунальних закладів охорони здоров`я, які створені міською радою, надають спеціалізовану медичну допомогу та первинну медичну допомогу в Кременецькій територіальній громаді і з якими головними розпорядниками бюджетних коштів укладені договори про медичне обслуговування населення.

Порядок та Положення дублюють норми Порядку утворення наглядової ради закладу охорони здоров`я та Типового положення про наглядову раду закладу охорони здоров`я, які затверджені Постановою №1221. Їх зміст свідчить, що вони прийняті Кременецькою міською радою як власником (засновником) суб`єктів господарювання - комунальних підприємств, до яких ці рішення застосовуватимуться, з метою належної організації їх роботи на підставі положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ГК України. У колегії суддів немає підстав вважати, що відповідач перевищив свої повноваження.

Отже, згадані рішення Кременецької міської ради прийняті компетентним суб`єктом владних повноважень у встановленому законом порядку.

Колегія суддів зауважує, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Під час розгляду кожної справи суд повинен встановити, чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає. Звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв`язку з прийняттям рішення, дією або бездіяльністю суб`єктом владних повноважень порушуються права позивача.

На думку суду апеляційної інстанції, Кременецька опорна лікарня не довела порушення її прав внаслідок прийняття рішення Кременецької міської ради від 30.01.2024 № 5315, яким затверджено Порядок та Положення про наглядову раду.

Апелянт не вказує, яким чином затверджені Кременецькою міською радою Порядок та Положення порушують його права і які саме. Це утруднює виконання завдань адміністративного судочинства.

Отже, оскільки оскаржувані пункти рішення Кременецької міської ради від 30.01.2024 №5315 в повній мірі відповідають вимогам законодавства, а доводи апелянта є безпідставними та необґрунтованими, то суд першої інстанції прийшов до правильного висновку про те, що потрібно відмовити в позові.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, доводами апеляційної скарги висновки, викладені в судовому рішенні, не спростовуються і підстав для його скасування не вбачається.

Колегія суддів також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі Серявін та інші проти України (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Також згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Відповідно до ч. 2 ст. 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Приведені в апеляційні скарзі доводи, висновку суду не спростовують, а зводяться до переоцінки доказів та незгоди з ними.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційна скарга задоволенню не підлягає, підстав для скасування рішення суду першої інстанції колегія суддів не знаходить.

Відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати перерозподілу не підлягають.

Керуючись статтями 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Комунального некомерційного підприємства «Кременецька опорна лікарня» залишити без задоволення, а рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2024 року у справі № 500/1087/24 без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її проголошення та касаційному оскарженню не підлягає, окрім винятків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя З. М. Матковська судді Л. Я. Гудим В. В. НіколінПовний текст постанови складено 16.09.2024, оскільки суддя Ніколін В.В. з 09.09.2024 по 13.09.2024 включно перебував у черговій щорічній відпустці.