Постанова

від 18.09.2024 по справі 380/11336/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 вересня 2024 року

м. Київ

справа №380/11336/22

адміністративне провадження № К/990/21213/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою Славської селищної ради Стрийського району Львівської області

на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 27.12.2022 (у складі головуючого судді Брильовського Р.М.)

та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09.05.2023 (у складі головуючого судді Ніколіна В.В., суддів Гінди О.М., Качмара В.Я.)

у справі №380/11336/22

за позовом ОСОБА_1

до Славської селищної ради Стрийського району Львівської області

про визнання протиправною бездіяльність, визнання недійсними і скасування рішень, зобов`язання вчинити дії.

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

1. ОСОБА_1 у серпні 2022 року звернулася до суду з позовом до Славської селищної ради Стрийського району Львівської області, в якому просила:

- визнати незаконним та скасувати рішення 20 сесії 8-го демократичного скликання Славської селищної ради №1697 від 18.02.2022 «Про відмову у наданні дозволу на виготовлення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність», яким відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 ;

- зобов`язати Славську селищну раду Стрийського району Львівської області повторно виключно у строк та спосіб, встановлені законом, розглянути заяви ОСОБА_1 від 28.07.2021 вх.№02-17/3190 та від 11.01.2022 вх.№02-17/55 «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,12 га для садівництва, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 », а за результатами їх розгляду прийняти рішення сесії Славської селищної ради про надання ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,12 га для садівництва, яка розташована за адресою:

АДРЕСА_1 . Львівський окружний адміністративний суд своїм рішенням від 27.12.2022 (залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09.05.2023) позов задовольнив.

3. Ухвалюючи оскаржувані судові рішення, суди попередніх інстанцій виходили з того, що:

- зазначений позивачем розмір земельної ділянки відповідає вказаному у пункті "в" частини 1 статті 121 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), яким унормовано право громадян України на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення садівництва не більше 0,12 га,

- при розгляді заяви позивачки не було встановлено підстав, передбачених частиною 7 статті 118 ЗК України, і позивачкою було подано разом з заявою необхідний пакет документів, а відтак при прийнятті оскаржуваного рішення, відповідач діяв не на підставі, не у спосіб та не в межах повноважень, що передбачені Конституцією та законами України;

- відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій - прийняти рішення про задоволення заяви, а тому, належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є зобов`язання відповідача повторно розглянути заяви ОСОБА_1 від 28.07.2021 та від 11.01.2022 та за результатами розгляду прийняти рішення Славської селищної ради про надання позивачці дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

- ні в оскаржуваному рішенні про відмову у наданні дозволу на виготовлення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, ні в суді першої інстанції відповідач не покликався на конкретну підставу для відмови, а саме невідповідність місця розташування земельної ділянки щодо якої позивачем подана заява про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою вимогам генерального плану населеного пункту.

Обставини справи, встановлені судами першої та апеляційної інстанцій.

4. ОСОБА_1 звернулася 28.07.2021 із заявою вх.№02-17/3190 та 11.01.2022 із заявою вх.№02-17/55 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,12га для садівництва, яка розташована за адресою:

АДРЕСА_1 . За наслідками розгляду заяв ОСОБА_1 , Славською селищною радою Стрийського району Львівської області ухвалено рішення №1697 від 18.02.2022 «Про відмову у наданні дозволу на виготовлення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність».

6. Вважаючи, що відмова відповідача у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність порушує законні права, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги.

7. Не погоджуючись із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Славська селищна рада Стрийського району Львівської області звернулася із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

8. В якості підстав для відкриття касаційного провадження у справі скаржник вказав на застосування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду, що передбачено пунктом 1 частини 4 статті 328 КАС України.

9. На обґрунтування поданої касаційної скарги позивач зазначає, що не з`ясувавши і не дослідивши у повній мірі підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, суди першої і апеляційної інстанцій помилково вважали, що лише виконання вимог до форми та змісту клопотання про надання дозволу на таку розробку, передбачених частиною 6 статті 118 ЗК України, достатньо для надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і не застосували положення частини 7 статті 118 ЗК України, в частині відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.

10. Також, на думку скаржника, суд не досліджував у повній мірі, чи дотримано позивачем усіх умов для отримання ним такого дозволу, помилково вважаючи відсутність у відповідача дискреційних повноважень щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, внаслідок чого допустив порушення норм процесуального права, помилково застосувавши до спірних правовідносин частину 4 статті 245 КАС України.

Наголошує на незастосуванні судами попередніх інстанцій до правовідносин у цій справі положення підпункту 5 пункту 27 Розділу X Перехідних положень Земельного кодексу України яким передбачено що, під час дії воєнного стану земельні відносини регулюються з урахуванням таких особливостей: безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється.

11. Славська селищна рада Стрийського району Львівської області зауважує, про неврахування судами першої та апеляційної інстанцій висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 06.11.2019 у справі №509/1350/17, а також висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених у постановах від 27.02.2018 у справі №545/808/17, від 04.08.2020 у справі №340/2074/19, від 23.11.2021 у справі №580/704/21, від 10.09.2020 у справі №806/965/17, від 31.07.2020 у справі №810/2474/18.

12. На адресу Верховного Суду надійшов відзив позивача на касаційну скаргу, де останній зазначив про безпідставність викладених в ній доводів. Вважає оскаржувані судові рішення законними та обґрунтованими, у зв`язку з чим підстави для їх скасування відсутні.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

13. При розгляді касаційної скарги Верховним Судом враховуються приписи статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у відповідності до яких, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини 3 статті 353, абзацом 2 частини 1 статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

14. Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), зокрема, пункт 40 рішення у справі «Пономарьов проти України» (заява №3236/03, від 03.04.2008), пункт 52 рішення у справі «Рябих проти Росії» (заява №52854/99, від 24.07.2003), пункт 23 рішення у справі «Нєлюбін проти Росії» (заява №14502/04, від 02.11.2006), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

15. У розрізі заявлених позовних вимог і підстав касаційного оскарження Верховний Суд зауважує, що в силу вимог статті 341 КАС України, переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.

16. Надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

17. Згідно із частиною 6 статті 118 ЗК України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для, зокрема, ведення садівництва, у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.

Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

18. Відповідно до частини 7 цієї статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Отже, передача земельних ділянок у власність земельної ділянки передбачає виготовлення проекту землеустрою.

19. За результатами розгляду заяви громадянина, відповідач у місячний строк повинен або надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки, або надати відмову у наданні такого дозволу.

20. Разом з цим, така відмова повинна бути мотивована, оформлена належним чином та прийнята виключно з підстав, встановлених частиною 7 статті 118 ЗК України, а саме: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

21. Відтак, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою визначений частиною 7 статті 118 ЗК України є вичерпним.

22. У справі, яка розглядається, суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що оскаржене рішення взагалі не містить підстав для відмови у наданні дозволу позивачу на розробку проекту землеустрою, тобто не надано оцінки на предмет відповідності вимогам статті 118 ЗК України. На цій підставі, суди дійшли висновку про те, що таке рішення є необґрунтованим.

23. Верховний Суд наголошує на тому, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний обґрунтовувати рішення, які він приймає, зобов`язаний навести/вказати його належне обґрунтування. Таке рішення має бути належно визначеним та зрозумілим, а його мотивування (обґрунтування) у письмовій формі повинно давати можливість особі правильно його зрозуміти та реалізувати право на оскарження.

24. Згідно з частиною 1 статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

25. Частиною 2 статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

26. Згідно із приписами частини 1 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

27. Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання щодо регулювання земельних відносин (пункт 34 статті 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

28. Водночас, частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

29. Аналіз цієї норми дає підстави дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, який побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Вчинення ж органом державної влади чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій неправомірними, а правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення - протиправними та нечинними.

30. З урахуванням викладеного Суд не ставить під сумнів висновок судів попередніх інстанцій про те, що оскаржене рішення Славської селищної ради Стрийського району Львівської області є немотивованим та жодним чином не обґрунтованим.

31. Оцінюючи доводи касаційної скарги з урахуванням встановлених обставин справи, суд касаційної інстанції зазначає, що відповідно до частини 2 статті 245 КАС України у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів (пункт 10).

32. Згідно висновків Європейського Суду з прав людини, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення у справі «Афанасьєв проти України»).

33. Отже, «ефективний засіб правого захисту» в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.

34. Положення Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, що були прийняті 11.03.1980 Комітетом Міністрів, передбачають, що під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

35. Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності, пов`язаний з владними повноваженнями та їх носіями - органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не слід ототожнювати лише з формалізованими повноваженнями, вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. Попри те, що на законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє, у судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.

36. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тому, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

37. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі.

38. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує останнього вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні. Натомість, застосування такого способу захисту прав, свобод та інтересів позивача як зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, є правильним тоді, коли останній розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким відмовив у його задоволенні.

39. Наведене дає підстави для висновку, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.

40. Якщо ж таким суб`єктом владних повноважень на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб`єктом звернення усіх визначених законом умов, то суд повинен зобов`язати його прийняти рішення з урахуванням оцінки суду.

41. Суди першої та апеляційної інстанцій, при дослідження матеріалів цієї справи, встановили, що зазначений позивачем розмір земельної ділянки відповідає вказаному у пункті "в" частини 1 статті 121 ЗК України, яким унормовано право громадян України на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення садівництва не більше 0,12 га, а також при розгляді заяви позивача не було встановлено підстав, передбачених частиною 7 статті 118 ЗК України, і позивачем подано разом з заявою необхідний пакет документів, а тому, при прийнятті оскаржуваного рішення, відповідач діяв не на підставі, не у спосіб та не в межах повноважень, що передбачені Конституцією та законами України.

42. Покликання відповідача в обґрунтування касаційної скарги на те, що зобов`язавши його прийняти рішення про надання позивачу дозволу на розробку землеустрою, суди втрутились в його дискреційні повноваження є безпідставним, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій - прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву, або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно з законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.

43. Аналогічні висновки Верховний Суд виклав у своїх постановах від 07.09.2022 у справі № 818/1591/18 та від 12.07.2023 у справі №580/2457/19.

44. При цьому Верховний Суд відхиляє доводи відповідача про неврахування судами попередніх інстанцій висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 06.11.2019 у справі №509/1350/17, а також висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених у постановах від 27.02.2018 у справі №545/808/17, від 04.08.2020 у справі №340/2074/19, від 23.11.2021 у справі №580/704/21, від 10.09.2020 у справі №806/965/17, від 31.07.2020 у справі №810/2474/18.

Зокрема, судові рішення у наведених справах постановлені за інших фактичних обставин, з огляду на те, що:

- у справі №509/1350/17 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що суди попередніх інстанцій не встановили усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою, що не корелюється із обставинами справи, що розглядається;

- у справі №545/808/17 предмет спору стосувався оскарження рішення органу місцевого самоврядування про відмову у наданні дозволу на розробку землеустрою щодо відведення земельної ділянки для особистого селянського господарства у зв`язку з тим, що така ділянка відводиться іншій особі. Суди дійшли висновку, що вказана підстава для відмови не узгоджується з приписами статті 118 ЗК України;

- у справі №340/2074/19 оскаржувалась бездіяльність органу місцевого самоврядування щодо неукладення з позивачем договору пайової участі у розвитку інфраструктури міста на об`єкт містобудування;

- за результатами розгляду справи №580/704/21, Верховний Суд скасував рішення судів попередніх інстанцій та зобов`язав відповідача розглянути заяву позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою у зв`язку з відсутністю рішення про надання дозволу або про відмову у наданні такого дозволу;

- у справі №545/808/17 предмет спору стосувався визнання протиправними дій територіального органу Держгеокадастру щодо відмови товариству у наданні дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки;

- у справі №810/2474/18 Верховний Суд сформував висновок про те, що втручанням у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень може бути ухвалення судом рішень не про зобов`язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявами заявників замість суб`єкта владних повноважень. Як наслідок, Суд скасував постанову суду апеляційної інстанції (в частині повторного розгляду заяви) та залишив в силі рішення суду першої інстанції (щодо зобов`язання сільської ради надати позивачу дозвіл на розробку документації із землеустрою). Оскаржувані судові рішення у розглядуваній справі ухвалено у відповідності до сформованих висновків у зазначеній постанові.

45. Таким чином, висновки у зазначених справах не можуть бути застосовані до спірних правовідносин.

46. Водночас, щодо вимог касаційної скарги в частині скасування судових рішень судів попередніх інстанцій про зобов`язання Славської селищної ради Стрийського району Львівської області повторно розглянути заяви ОСОБА_1 від 28.07.2021 за вх.№02-17/3190 та від 11.01.2022 за вх.№02-17/55 «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,12га для ведення садівництва, яка розташована за адресою: вул. Січових Стрільців, смт Славське та за результатами їх розгляду прийняти рішення Славської селищної ради про надання ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,12 га для садівництва, яка розташована за адресою: вул. Січових Стрільців, смт Славське, Стрийського району Львівської області, Верховний Суд вважає за необхідне зауважити про наступне.

47. Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» введено в Україні воєнний стан, який з урахуванням наступних указів Президента України продовжує діяти.

48. Відповідно до статті 1 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» від 12.05.2015 №389-VIII (далі - Закон №389-VIII) воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

49. Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення умов для забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану» від 24.03.2022 № 2145-IX (далі - Закон № 2145-IX) внесено зміни, серед іншого, до ЗК України.

Зокрема, Розділ X «Перехідні положення» ЗК України доповнено пунктами 27 і 28.

У підпункті 5 пункту 27 Розділу X «Перехідних положень» ЗК України зазначено, що під час дії воєнного стану земельні відносини регулюються з урахуванням ряду особливостей, зокрема: безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється. Положення цього підпункту не поширюються на безоплатну передачу земельних ділянок у приватну власність власникам розташованих на таких земельних ділянках об`єктів нерухомого майна (будівель, споруд), а також на безоплатну передачу у приватну власність громадянам України земельних ділянок, переданих у користування до набрання чинності цим Кодексом

Вказані зміни до ЗК України набрали чинності 07.04.2022.

50. Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.

51. Водночас суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

52. Відповідно до частини 1 статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Частиною 2 цієї ж статті визначено, що захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

З наведеного вбачається, що однією з умов способу захисту порушеного права особи, є те, що такий спосіб не повинен суперечити закону.

53. Згідно з положенням частин 2, 3 статті 14 КАС України, судові рішення, що набрали законної сили, є обов`язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, фізичними і юридичними особами та їх об`єднаннями на всій території України. Невиконання судового рішення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.

54. Рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права (частини 1, 2 статті 242 КАС України).

55. Як можна виснувати з наведених норм, процесуальним законом не допускається ухвалення судом рішення про зобов`язання вчинити відповідача завідомо неправомірні дії, які суперечитимуть вимогам норм законодавства, чинних станом на момент ухвалення судового рішення.

Зокрема, резолютивна частина рішення не повинна містити приписів, що прогнозують можливі порушення з боку відповідача та зобов`язання його до вчинення чи утримання від вчинення дій на майбутнє.

56. Повертаючись до згаданих вище змін, внесених до Земельного Кодексу України Законом №2145-IX, з їх змісту вбачається те, що із 07.04.2022 і до припинення (скасування) воєнного стану в Україні, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації (за винятком безоплатної передачі земельних ділянок у приватну власність власникам розташованих на таких земельних ділянках об`єктів нерухомого майна (будівель, споруд), а також безоплатної передачі у приватну власність громадянам України земельних ділянок, переданих у користування до набрання чинності цим Кодексом).

57. Водночас, розглядаючи спір у цій справі, як суд першої, так і суд апеляційної інстанції ухвалили (27.12.2022 та 09.05.2023 відповідно) рішення про задоволення позову у повному обсязі, зокрема, в частині позовних вимог про зобов`язання відповідача повторно розглянути заяви позивачки про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для садівництва, та за результатами їх розгляду прийняти рішення сесії про надання позивачці такого дозволу.

58. Верховний Суд наголошує на тому, що відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

59. Як наслідок, Верховний Суд приходить до висновку, що оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій не корелюються із наведеним вище, позаяк такі ухвалені судами після 07.04.2022, тобто в період чинності заборонної норми, викладеної у Перехідних положеннях Земельного кодексу (а саме, підпункт 5 пункту 27), тим самим, суди зобов`язали суб`єкта владних повноважень діяти всупереч вимог закону, що є недопустимим.

60. Відповідно до статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

61. З огляду на викладене касаційну скаргу слід задовольнити частково, оскаржувані судові рішення частково скасувати та ухвалити нове судове рішення у відповідній частині.

Керуючись статтями 327, 345, 349, 353 КАС України, Верховний Суд,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Славської селищної ради Стрийського району Львівської області задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 27.12.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09.05.2023 скасувати у частині задоволення позовних вимог про зобов`язання Славської селищної ради Стрийського району Львівської області повторно розглянути заяви ОСОБА_1 від 28.07.2021 за вх.№02-17/3190 та від 11.01.2022 за вх.№02-17/55 «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,12 га для ведення садівництва, яка розташована за адресою: вул. Січових Стрільців, смт Славське та за результатами їх розгляду прийняти рішення Славської селищної ради про надання ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,12 га для садівництва, яка розташована за адресою: вул. Січових Стрільців, смт Славське, Стрийського району Львівської області.

Ухвалити в цій частині нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

В іншій частині рішення Львівського окружного адміністративного суду від 27.12.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09.05.2023 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

В.М. Шарапа

Я.О. Берназюк

С.М. Чиркін ,

Судді Верховного Суду