Постанова

від 19.09.2024 по справі 380/6080/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 вересня 2024 року

м. Київ

справа № 380/6080/20

адміністративне провадження № К/990/7549/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Росава ЛТ» на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2022 року (головуючий суддя Обрізко І.М., судді: Іщук Л.П., Шинкар Т.І.) у справі № 380/6080/20 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Росава ЛТ» до Виконавчого комітету Львівської міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю «Кристал-Медіа» про визнання протиправним та скасування рішення,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У липні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Росава ЛТ» (далі також позивач) звернулося до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Львівської міської ради (далі також відповідач, ВК ЛМР), в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 31 січня 2020 року № 75 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на реконструкцію ТзОВ «Кристал-Медіа» з надбудовою об`єкта незавершеного будівництва під літерою «А-2» (будинку громадського призначення) під адміністративно-офісну будівлю на вул. Б. Хмельницького, 249 у м.Львові» (далі також рішення № 75 від 31 січня 2020 року, спірне рішення).

Ухвалою суду першої інстанції від 17 серпня 2020 року залучено третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Товариство з обмеженою відповідальністю «Кристал-Медіа» (далі також третя особа або ТзОВ «Кристал-Медіа»).

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2021 року позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 31 січня 2020 року № 75 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на реконструкцію ТзОВ «Кристал-Медіа» з надбудовою об`єкта незавершеного будівництва під літерою «А-2» (будинку громадського призначення) під адміністративно-офісну будівлю на вул. Б. Хмельницького, 249 у м.Львові».

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2022 року скасовано рішення Львівського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2021 року у справі № 380/6080/20. Провадження у справі закрито.

30 березня 2022 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду через систему «Електронний Суд» надійшла касаційна скарга позивача, в якій скаржник просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 лютого 2022 року та залишити в силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2021 року.

Ухвалою Верховного Суду від 11 травня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

31 травня 2022 року від третьої особи на адресу суду надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 лютого 2022 року залишити без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

Від відповідача, який копію ухвали від 11 травня 2022 року отримав поштою 18 травня 2022 року, відзиву на касаційну скаргу не надходило, що не перешкоджає касаційному перегляду рішення суду апеляційної інстанції.

Ухвалою Верховного Суду від 18 вересня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач вказує, що спірне рішення є протиправним, оскільки ТзОВ «Росава ЛТ» згідно з договором купівлі-продажу від 10 січня 2003 року є власником нежитлових приміщень площею 254 м.кв. в об`єкті незавершеного будівництва під літерою «А-2» (будинку громадського призначення), знаходиться за адресою: м. Львів, вул. Б. Хмельницького 249.

Позивач звертає увагу, що право власності на ці приміщення було визнано за ТзОВ «Росава ЛТ» рішенням Господарського суду Львівської області від 04 вересня 2019 року у справі № 30/81, яке залишено в силі постановою Західного апеляційного господарського суду від 27 січня 2020 року.

Наголошує, що на момент прийняття оскаржуваного рішення вже було рішення суду, яке набрало законної сили, про визнання права власності на спірне нерухоме майно за позивачем.

Наполягає на тому, що відповідач знав про наявність прав ТзОВ «Росава ЛТ» на нежитлові приміщення в об`єкті незавершеного будівництва за адресою: м. Львів, вул. Б. Хмельницького 249, оскільки Виконавчий комітет ЛМР був залучений до участі у справі № 30/81 в якості третьої особи.

Позивач зазначає, що ТзОВ «Кристал-Медіа» не погоджувало з ТзОВ «Росава ЛТ» проекту реконструкції цього об`єкта будівництва, а Виконавчий комітет ЛМР прийняв оскаржуване рішення про затвердження містобудівних умов та обмежень по реконструкції об`єкта незавершеного будівництва без згоди власника приміщень в цьому об`єкті.

Вважає рішення Виконавчого комітету ЛМР протиправним, оскільки без згоди одного із власників об`єкта незавершеного будівництва було вирішено проводити реконструкцію нерухомого майна, що суперечить статті 29 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також Закон № 3038-VI).

Третя особа у відзиві на позов зазначає, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем за заявою ТзОВ «Кристал-Медіа» від 24 січня 2020 року.

Вказує, що ТзОВ «Росава ЛТ» стало співвласником (частковим власником) зазначеного об`єкту незавершеного будівництва згідно з рішенням суду, яке набрало законної сили 27 січня 2020 року.

У встановленому законодавством порядку право власності за позивачем було зареєстроване лише 14 лютого 2020 року.

Акцентує увагу на тому, що підставою для скасування містобудівних умов відповідно до частини восьмої статті 29 Закону № 3038-VI є заява замовника будівництва, проте ТзОВ «Росава ЛТ» не є замовником будівництва.

Водночас зауважує, що ТзОВ «Росава ЛТ» не подавало заяву на забудову територій, оскільки станом на момент подання такої заяви (24 січня 2020 року) не було власником частини приміщення.

Таку заяву подавало лише ТзОВ «Кристал-Медіа», як єдиний власник приміщення № 249 по вулиці Б. Хмельницького у місті Львові на час подання такої заяви про видачу містобудівних умов.

Наполягає на тому, що у відповідності до частини восьмої статті 29 Закону № 3038-VI, містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено таке.

04 вересня 2019 року рішенням Господарського суду Львівської області у справі № 30/81 за позовом ТзОВ «Росава ЛТ» до ПП «Фірма Піраміда-Авто», Обласного комунального підприємства Львівської обласної ради «Бюро технічної інвентаризації та експертної оцінки», ТзОВ «Кристал-Медіа» про визнання недійсним договору, витребування майна з чужого незаконного володіння, залишеним без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 27 січня 2020 року, позов ТзОВ «Росава ЛТ» задоволено повністю.

Визнано за ТзОВ «Росава ЛТ» право власності на нежитлове приміщення 1 (першого) поверху загальною площею 254,0 кв.м. громадського незавершеного будівництвом будинку по вул. Б.Хмельницького, у м.Львові, що у відповідності до проектної документації /лист 8 робочої документації 4691-87-26 АБ/, виконаної Львівським філіалом ДІПРОМІСТ Держбуд УРСР, відповідає групі приміщень (проекту приміщення «Аптека») розташованих на першому поверсі будівлі по вул. Б.Хмельницького, 249 (корпус 26) у м.Львові з наступними номерами приміщень: 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6, 2.6, 2.6 (три приміщення з однаковою нумерацією), 2.7, 2.8, 2.9, 2.10, 2.11, 2.12, 2.13, 2.14, 2.15, 2.16, 2.17, 2.18, 2.19.

Витребувано з чужого незаконного володіння Товариства з обмеженою відповідальністю «Кристал-Медіа» на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «Росава ЛТ» нежитлове приміщення 1 (першого) поверху загальною площею 254,0 кв.м. громадського незавершеного будівництвом будинку по вул.Б.Хмельницького, у м.Львові, що у відповідності до проектної документації /лист 8 робочої документації 4691-87-26 АБ/, виконаної Львівським філіалом ДІПРОМІСТ Держбуд УРСР, відповідає групі приміщень (проекту приміщення «Аптека») розташованих на першому поверсі будівлі по вул. Б.Хмельницького, 249 (корпус 26) у м.Львові з наступними номерами приміщень: 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6, 2.6, 2.6 (три приміщення з однаковою нумерацією), 2.7, 2.8, 2.9, 2.10, 2.11, 2.12, 2.13, 2.14, 2.15, 2.16, 2.17, 2.18, 2.19.

Зі змісту зазначених рішень, судом встановлено, що Виконавчий комітет ЛМР був залучений до участі у справі № 30/81 як третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів.

Право власності на зазначене у рішенні Господарського суду Львівської області від 04 вересня 2019 року № 30/81 нерухоме майно зареєстровано за ТзОВ «Росава ЛТ» в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно на підставі рішення державного реєстратора від 14 лютого 2020 року (індексний номер 51151123).

24 січня 2020 року директор ТзОВ «Кристал-Медіа» звернувся до начальника управління архітектури та урбаністики із заявою, в якій просив надати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкту: «Реконструкція з надбудовою незавершеного будинку громадського призначення по вул. Б. Хмельницького, 249 у м.Львові під адміністративно-офісну будівлю».

31 січня 2020 року Виконавчим комітетом ЛМР прийнято рішення № 75 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на реконструкцію ТзОВ «Кристал-Медіа» з надбудовою об`єкта незавершеного будівництва під літерою «А-2» (будинку громадського призначення) під адміністративно-офісну будівлю на вул. Б.Хмельницького, 249 у м.Львові». Замовником вказаних містобудівних умов та обмежень є ТзОВ «Кристал-Медіа».

ТзОВ «Росава ЛТ» 21 лютого 2020 року звернулося до Виконавчого комітету ЛМР із заявою про скасування рішення № 75 від 31 січня 2020 року. В обґрунтування такої вказало, що ТзОВ «Росава ЛТ» є власником нежитлових приміщень площею 254 кв. м. в об`єкті незавершеного будівництва під літерою «А-2» (будинку громадського харчування), що знаходиться за адресою: м. Львів вул. Б.Хмельницького 249, згідно з договором купівлі-продажу від 10 січня 2003 року.

Водночас зазначило, що право власності на вказане приміщення визнано рішенням Господарського суду Львівської області від 04 вересня 2019 року у справі № 30/81, залишеним без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 27 січня 2020 року.

Рішенням Виконавчого комітету ЛМР від 27 березня 2020 року «Про скасування рішення виконавчого комітету від 31.01.2020 № 75» на підставі статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ухвали міської ради «Про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради» № 777 від 14 липня 2016 року, ураховуючи звернення ТзОВ «Росава ЛТ» № 02/02 від 21 лютого 2020 року, скасовано рішення Виконавчого комітету «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на реконструкцію ТзОВ «Кристал-Медіа» з надбудовою об`єкта незавершеного будівництва під літерою «А-2» (будинку громадського призначення) під адміністративно-офісну будівлю на вул. Б. Хмельницького 249 у м. Львові» № 75 від 31 січня 2020 року.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2020 року у справі № 380/3521/20 позов ТзОВ «Кристал-Медіа» до Виконавчого комітету ЛМР про визнання протиправним та скасування рішення задоволено повністю.

Визнано протиправним та скасовано рішення Виконавчого комітету ЛМР № 284 від 27 березня 2020 року «Про скасування рішення виконавчого комітету від 31.01.2020 № 75».

Вказане рішення Львівського окружного адміністративного суду набрало законної сили згідно з постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2021 року.

ТзОВ «Росава ЛТ» вважає, що рішення № 75 від 31 січня 2020 року «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на реконструкцію ТзОВ «Кристал-Медіа» з надбудовою об`єкта незавершеного будівництва під літерою «А-2» (будинку громадського призначення) під адміністративно-офісну будівлю на вул. Б. Хмельницького 249 у м. Львові» прийнято відповідачем протиправно, оскільки без згоди одного із власників об`єкта незавершеного будівництва було вирішено проводити реконструкцію нерухомого майна, що суперечить статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

З цих підстав, позивач, вважаючи свої права порушеними, звернувся до суду з позовною заявою.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, встановив, що ТзОВ «Кристал-Медіа» як змовником будівництва не було надано усіх документів для надання містобудівних умов та обмежень, які передбачені частиною 3 статті 29 Закону № 3038-VI, а саме нотаріально засвідченої згоди ТзОВ «Росава ЛТ» на здійснення реконструкції об`єкта нерухомого майна.

На думку суду, вказана обставина дає підстави вважати, що відповідачем не було належним чином перевірено право власності на об`єкт незавершеного будівництва на вул. Б. Хмельницького, 249 у м. Львові, оскільки окрім ТзОВ «Кристал-Медіа» право власності на частину приміщень в цьому об`єкті також належить позивачу.

Судом першої інстанції зауважено, що ТзОВ «Кристал-Медіа» та Виконавчому комітету ЛМР на момент прийняття оскаржуваного рішення було відомо, що власником нерухомого майна також є ТзОВ «Росава ЛТ», оскільки відповідач та третя особа брали участь у справі № 30/81 за позовом ТзОВ «Росава ЛТ» до ТОВ «Кристал-Медіа» про визнання права власності через невизнання такого права зі сторони останнього.

З огляду на зазначене, суд дійшов висновку, що спірне рішення прийняте відповідачем без урахування всіх обставин, що мали значення для його прийняття.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції зауважив, що ТзОВ «Росава ЛТ» оскаржує містобудівні умови та обмеження, які видані органом місцевого самоврядування не йому, а третій особі, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин.

З огляду на зазначене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що спірні правовідносини у справі пов`язані з необхідністю захисту права цивільного, тому позов у справі не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Судом апеляційної інстанції враховані висновки Великої Палати Верховного Суду у постанові від 15 квітня 2020 у справі № 727/8819/16-а, у постанові від 31 жовтня 2018 у справі № 725/5630/15-ц.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що оскаржуване рішення впливає на права та інтереси позивача.

З покликанням на статтю 29 Закону № 3038-VI стверджує, що ТзОВ «Росава ЛТ» не надавало згоди на здійснення реконструкції об`єкта незавершеного будівництва, в якому останній володіє нежитловими приміщеннями, та ТзОВ «Кристал-Медіа» як замовник будівництва не зверталося за згодою позивача.

Також зазначає, що позивач, як власник нежитлових приміщень в об`єкті незавершеного будівництва, заперечує проведення ТОВ «Кристал-Медіа» реконструкції об`єкта незавершеного будівництва.

З покликанням на правові висновки Верховного Суду від 02 листопада 2021 року у справі № 420/2719/20 щодо критеріїв публічно-правого спору за подібних правовідносин стверджує, що цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Вважає, що правовідносини, які склалися між учасниками цієї справи стосуються захисту публічного права позивача, а саме можливості власного волевиявленого у питанні надання згоди на проведення реконструкції об`єкта незавершеного будівництва, оскільки відповідачем без згоди позивача (власника майна) було надано містобудівні умови та обмеження на проектування ТОВ «Кристал-Медіа» реконструкції об`єкта незавершеного будівництва.

Наполягає на тому, що спірне рішення оскаржується з підстав порушення відповідачем норм адміністративного права, а саме статті 29 Закону № 3038-VI, якою визначено порядок видачі містобудівних умов та обмежень з урахуванням інтересів власника майна (надання згоди).

Стверджує, що правові висновки Великої Палати Верховного Суду у справі № 727/8819/16-а, на які покликається суд апеляційної інстанції, сформовані за правовідносин, які не є подібними.

Третя особа у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим.

З покликанням на правові висновки Верховного Суду, сформовані у справі № 420/288/20, зазначає, що позивач не був безпосереднім учасником публічно-правових відносин, які виникли між відповідачем та третьою особою і у межах яких прийнято оскаржуваний акт .

Акцентує увагу на тому, що на момент подання заяви третьою особою на видачу містобудівних умов та обмежень та на момент винесення спірного рішення позивач не був співвласником частини приміщень (об`єкта незавершеного будівництва).

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Насамперед, у вказаній справі слід з`ясувати чи є вказаний спір публічно-правовим та чи належить до юрисдикції адміністративних судів.

Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У рішенні Конституційного Суду України № 9-зп від 25.12.1997 зазначено, що частина перша статті 55 Конституції України містить загальну норму, яка означає право кожного звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов`язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист.

Відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв чи скарг, які відповідають встановленим законом вимогам, є порушенням права на судовий захист, яке відповідно до статті 64 Конституції України не може бути обмежене.

Отже, положення частини першої статті 55 Конституції України закріплює одну з найважливіших гарантій здійснення як конституційних, так й інших прав та свобод людини і громадянина.

У пункті 3.1 рішення Конституційного Суду України від 09.09.2010 № 19-рп/2010 зазначено, що з набранням чинності КАС України 01.09.2005 всі публічно-правові спори, у яких хоча б однією зі сторін є суб`єкт владних повноважень, віднесені до підсудності адміністративних судів (частини перша, друга статті 2, пункти 1, 2, 7 частини першої статті 3 КАС України).

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, зокрема, на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» за визначенням пункту 7 частини першої статті 4 КАС України означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних правовідносин у їх сукупності. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

У постанові від 29 серпня 2022 року у справі № 560/4501/20 Верховний Суд, вирішуючи питання юрисдикції спору, відзначав, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції, які полягають в наступному:

«До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єкта владних повноважень.

Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, що спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією особою майнових прав або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень суб`єкта владних повноважень є способом захисту цивільних прав цієї особи».

Колегія суддів враховує, що захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, які виникають із цивільних, житлових відносин, підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Так, відповідно до частини першої статті 2 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.

Згідно з частиною першою статті 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.

Статтею 19 ЦПК України передбачено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Відповідно до статті 15 та пункту 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. До способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Частиною першою статті 21 ЦК України передбачено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.

Отже, під час визначення предметної юрисдикції справ суди мають виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відтак, справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на розгляд до адміністративного суду спір, який виник між конкретними суб`єктами відносно їх прав та обов`язків в конкретних публічно-правових відносинах, в яких один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою інших суб`єктів.

Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

За приписами частини другої статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

Частиною третьою статті 9 КАС України передбачено, що кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

Тобто, саме позивач у позовній заяві визначає порушене право та спосіб його захисту.

Скаржник наполягає, що підставою скасування спірного рішення є порушення відповідачем статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Вважає, що правовідносини, які склалися між учасниками цієї справи стосуються захисту публічного права позивача, а саме можливості власного волевиявленого у питанні надання згоди на проведення реконструкції об`єкта незавершеного будівництва, оскільки відповідачем без згоди позивача (власника майна) було надано містобудівні умови та обмеження на проектування ТОВ «Кристал-Медіа» реконструкції об`єкта незавершеного будівництва.

Оцінюючи характер правового спору, Суд враховує наступні ознаки, що відносять його до спорів, що мають розглядатися судом адміністративної юрисдикції:

- присутність у спірних публічно-правових відносинах суб`єкта владних повноважень - у спорі суб`єктом владних повноважень є виконавчий комітет Львівської міської ради;

- спірні відносини мають саме адміністративно-правову природу - у цій справі існують відносини з приводу затвердження містобудівних умов та, які є саме адміністративно-правовими відносинами;

- суб`єкт владних повноважень у спірних публічно-правових відносинах, здійснює адміністративні повноваження - відповідачем було ухвалено адміністративний акт (акт індивідуальної дії);

- спірні публічно-правові відносини регулюються нормами адміністративного права, зокрема Законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про місцеве самоврядування в Україні»;

- спірні публічно-правові відносини виникли у сфері публічного адміністрування - реалізації адміністративних повноважень виконавчого комітету Львівської міської ради своїх щодо видачі вихідних даних на здійснення містобудівної діяльності та стосуються захисту інтересів особи у сфері містобудівної діяльності.

Тотожна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 02 липня 2024 року у справі № 380/5886/22, а також у постанові Верховного Суду від 02 листопада 2021 року у справі 420/2719/20, на яку покликається скаржник.

Колегія суддів погоджується з позицією скаржника, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до компетенції адміністративного суду з огляду на наявність у ньому таких критеріїв адміністративної юрисдикції: між учасниками справи виникли публічно-правові відносини щодо дотримання підстав видачі містобудівних умов та обмежень; присутність у спірних правовідносинах суб`єкта владних повноважень; дії вчинені суб`єктом владних повноважень; суб`єкт владних повноважень здійснює адміністративні повноваження у сфері публічного адміністрування; спірні правовідносини врегульовані адміністративним законодавством.

Отже, за встановлених обставин, цьому публічно-правовому спору притаманні усі критерії адміністративної юрисдикції.

З урахуванням підстав позову, по суті спірних правовідносин судам попередніх інстанцій необхідно встановити чи дотримано суб`єктом владних повноважень порядок видачі містобудівних умов та обмежень, а саме чи належним чином перевірено перелік документів, який визначений частиною третьою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Верховний Суд зауважує, що у спірних правовідносинах відповідач діяв як суб`єкт владних повноважень, оскільки здійснював публічно-владні управлінські функції на підставі Законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про місцеве самоврядування в Україні».

Питання щодо оскарження акту індивідуальної дії особами, яким такий акт безпосередньо не адресований, вже вирішувалось Верховним Судом у постановах від 20 серпня 2019 року у справі № 461/2935/16-а та від 30 січня 2023 року у справі № 160/1457/20, у яких колегія суддів звертала увагу на правову позицію Верховного Суду України стосовно права на оскарження індивідуальних актів, викладену, зокрема у постанові 11 листопада 2015 року у справі № 2а-2885/12/1470.

У вказаній вище справі Верховний Суд України виклав висновки щодо застосування статей 6, 171 КАС України в редакції, чинній до 15.12.2017, зокрема зазначав, що за змістом статті 6 цього Кодексу у вищенаведеній редакції, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Водночас суб`єктивна оцінка порушення права не є абсолютною. В деяких випадках сам законодавець визначає коло осіб, права яких можуть бути порушені внаслідок бездіяльності, вчинення суб`єктом владних повноважень певних дій чи прийняття актів, правомірно обмежуючи право інших осіб на звернення до суду за захистом порушених прав, свобод або інтересів. Наприклад, відповідно до частини другої статті 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто оскаржити такий акт інші особи не можуть.

Як вказав Верховний Суд України, зі змісту регулювання, яке міститься у КАС України, також убачається, що і право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується.

Однак, з цього проводу Верховний Суд у постанові від 20 серпня 2019 року у справі № 461/2935/16-а зауважив, що застосовану Верховним Судом України категорію «особа, якої стосується акт» необхідно відрізняти від категорії з більш вузьким значенням - «особа, стосовно якої прийнято акт», оскільки індивідуальний акт, який хоч не прийнято стосовно певної особи, фактично, може стосуватись її прав.

Отже, для визначення кола осіб, що мають право на оскарження індивідуального акта, необхідно з`ясувати осіб, яких він стосується, тобто порушує права чи інтереси, а не лише стосовно кого він прийнятий.

Такий підхід, за висновком Верховного Суду, ґрунтується на статті 6 КАС України та цілком узгоджується з позицією Верховного Суду України.

Колегія суддів зазначає, що нова редакція КАС України, викладена після 15 грудня 2017 року (зі змінами), не містить суттєвих відмінностей у питанні обсягу та змісту права на звернення до адміністративного суду за оскарженням, зокрема, актів індивідуальної дії, а тому викладені у вищевказаних постановах Верховного Суду України та Верховного Суду висновки можуть бути застосовані й до справи, яка розглядається.

Тотожна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 02 липня 2024 року у справі № 380/5886/22.

Колегія суддів наголошує, що Закон № 3038-VI встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

За приписами пункту 8 статті 1 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією;

Згідно із статтею 4 цього Закону об`єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об`єкти інженерно-транспортної інфраструктури.

Також, колегія суддів враховує, що спір про право власності третьої особи на об`єкт будівництва, який згідно із оскарженим рішенням планується реконструювати, вирішено у справі № 30/81.

За змістом частини другої статті 2 Закону № 3038-VI містобудівна документація є інструментом державного регулювання.

Водночас за приписами частини другої статті 4 Закону № 3038-VI суб`єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.

Отже, не зважаючи на те, що спірні містобудівні умови та обмеження позивачу безпосередньо не адресовані, колегія суддів вважає, що з урахуванням суб`єктного складу учасників та встановлених судами обставин, оскаржене рішення має вплив на права позивача, оскільки наведені позивачем в обґрунтування підстав поданого ним позову є свідченням того, що у цьому випадку звернення до суду обумовлене необхідністю захисту його інтересів у сфері містобудівної діяльності.

На переконання колегії суддів, цей спір є адміністративно-правовим, належить до юрисдикції адміністративних судів і з цих міркувань Суд не погоджується із твердженням, висловленим у рішенні суду апеляційної інстанції про те, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися за правилами господарського правовідносин.

У постанові від 15 квітня 2020 року у справі № 727/8819/16-а Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спірні правовідносини у справі пов`язані з необхідністю захисту права на земельну ділянку, тобто права цивільного, тому позов у справі не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

У постанові від 31 жовтня 2018 у справі № 725/5630/15-ц Велика Палата Верховного Суду встановила, що у цій справі орган місцевого самоврядування надавав містобудівні умови та обмеження, які містять дані, що не відповідають фактичним обставинам, проектна документація складена з порушенням вимог ДБН (А.22.-3-2014), а будинок зведено таким чином, що порушуються права одного із власників квартири на нормальні умови проживання, а саме інсоляцію.

У справі № 420/288/20 Верховний Суд, закриваючи провадження у справі, дійшов висновку, що звернення позивача до суду із цим позовом обумовлено необхідністю захисту своїх цивільних прав та інтересів, які, як випливає з установлених судовим розглядом обставин справи та підстав позову, порушені внаслідок виконання третіми особами будівельних робіт, а тому вважав, що вимоги про скасування виданих третім особам містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, дозволу на виконання будівельних робіт, є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення цими особами будівельних робіт.

Отже, зважаючи на відмінність фактичних обставин у справах № 727/8819/16-а, № 420/288/20, № 725/5630/15-ц та у справі, що розглядається, суд апеляційної інстанції та третя особа помилково послалися на відповідні висновки Великої Палати Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зазначених справах, оскільки правовідносини не є подібними до правовідносин у цій справі .

За правилами частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).

За наведеного правового регулювання та обставин справи, постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2022 року у справі № 380/6080/20 підлягає скасуванню, а справа, що розглядається - направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Росава ЛТ» задовольнити частково.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2022 року у справі № 380/6080/20 скасувати.

Справу № 380/6080/20 направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду С.М. Чиркін

В.М. Кравчук

В.М. Шарапа