Ухвала

від 23.09.2024 по справі 806/5175/14

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

УХВАЛА

23 вересня 2024 року

м. Київ

справа №806/5175/14

адміністративне провадження № К/990/13752/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Уханенка С. А.,

суддів: Прокопенка О.Б., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Житомирської області про скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2024 року (головуючий суддя - Моніч Б.С., судді: Граб Л.С., Сторчак В.Ю.) про відмову у відкритті апеляційного провадження,

УСТАНОВИВ:

І. Рух справи

1. У листопаді 2014 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до прокуратури Житомирської області, у якому просив: скасувати наказ прокурора Житомирської області від 23 жовтня 2014 року №412к про звільнення його з посади начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство прокуратури Житомирської області; поновити на займаній посаді; стягнути на його користь із прокуратури Житомирської області середній заробіток за час вимушеного прогулу з 24 жовтня 2014 року до моменту фактичного поновлення на публічній службі; зобов`язати прокуратуру Житомирської області проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади».

2. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 20 січня 2015 року зупинено провадження у справі № 806/5175/14 за заявою позивача до вирішення Конституційним Судом України подання Верховного Суду України щодо конституційності положень Закону України «Про очищення влади» Конституції України.

3. У серпні 2020 року ОСОБА_1 подав до суду першої інстанції клопотання про поновлення провадження у справі, обґрунтоване тим, що 20 січня 2015 року 47 народних депутатів України звернулися до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо відповідності Конституції України положень частин третьої, шостої статті 1, частин першої, другої, третьої, четвертої, восьмої статті 3, пункту 2 частини п`ятої статті 5, пункту 2 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 16 вересня 2014 року №1682-VІІ «Про очищення влади». Ухвалою від 01 квітня 2015 року Перша колегія Конституційного Суду України об`єднала в одне конституційне провадження указані подання Верховного Суду України та народних депутатів. Позивач указав про відсутність офіційної інформації щодо вирішення указаної справи Конституційним Судом України, розгляд якої триває понад три роки та наголосив на порушенні критеріїв розумності тривалості судового розгляду його справи, у зв`язку з чим просив суд поновити провадження у справі № 806/5175/14.

4. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2020 року відмовлено у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про поновлення провадження у справі з тих підстав, що оскільки Конституційним Судом України не вирішено подання Верховного Суду України щодо конституційності положень Закону України «Про очищення влади» Конституції України і відповідне рішення не Судом ухвалено, обставини, що зумовлювали зупинення провадження у справі не усунуто, а тому клопотання задоволенню не підлягає.

5. У січні 2021 року позивач повторно звернувся до суду першої інстанції із заявою про поновлення провадження у справі, в якій з-поміж іншого, посилався на те, що рішення Конституційного Суду України у справі (до результатів розгляду якої зупинено провадження у справі № 806/5175/14) не має впливу на вирішення цього спору по суті вимог та послався на прийняття до провадження Європейського Суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) його заяви про порушення права на розгляд справи у розумні строки.

6. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року відмовлено у поновленні провадження у справі за аналогічних підстав, викладених у попередній ухвалі суду.

7. Не погоджуючись з цією ухвалою, позивач оскаржив її в апеляційному порядку.

8. Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2021 року, залишеною без змін постановою Верховного Суду від 22 жовтня 2021 року, повернуто апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року, з тих підстав, що така ухвала відсутня у переліку ухвал, визначеному статтею 294 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) на які можуть бути подані скарги окремо від рішення суду.

9. У липні 2023 року позивач знову звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду із заявою про поновлення провадження у справі, яку обґрунтував тим, що впродовж 8 років справа не розглядається, а Конституційний Суд упродовж тривалого часу не розглядає конституційні подання щодо конституційності окремих положень Закону України «Про очищення влади» Конституції України та одночасно послався на рішення ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України», як приклад наслідків порушення національним судом строків розгляду справи.

10. Указану заяву Житомирський окружний адміністративний суду ухвалою від 28 серпня 2023 року повернув без розгляду, посилаючись на її очевидну безпідставність, так як обставини, за яких зупинено провадження у справі, не змінилися.

11. Не погоджуючись з цією ухвалою, позивач знову оскаржив її в апеляційному порядку.

12. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено, ухвалу суду першої інстанції скасовано, а справу направлено до Житомирського окружного адміністративного суду для продовження розгляду. Перевіряючи судове рішення та скасовуючи його, суд апеляційної інстанції, оцінюючи підстави та зміст порушеного у клопотанні питання, дійшов висновку, що у суду першої інстанції була об`єктивна можливість його розглянути по суті, проте останнім було проявлено надмірний формалізм.

13. За результатом нового розгляду клопотання позивача про поновлення провадження у справі, ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 08 січня 2024 року відмовлено у його задоволенні.

14. Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2024 року відмовлено у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 08 січня 2024 року на підставі пункту 1 частини першої статті 299 КАС України, з посиланням на правову позицію Верховного Суду, висловлену, зокрема і у цій справі.

15. Предметом оскарження є судове рішення про відмову у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою на ухвалу про відмову поновити провадження у справі.

ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

16. 06 квітня 2024 року ОСОБА_1 надіслав до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2024 року, в якій посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить скасувати ухвалу суду апеляційної інстанції, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

17. В обґрунтування касаційної скарги, заявник, з-поміж іншого зазначив, що буквальне тлумачення приписів пункту 11 частини першої статті 294 КАС України передбачає, що оскарженню в апеляційному порядку підлягають як ухвали про зупинення провадження у справі, так і про відмову у поновленні зупиненого провадження.

17.1. ОСОБА_1 вважає, що застосування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду щодо застосування пункту 11 частини першої статті 294 КАС України, що надалі були підтримані судовою палатою з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду у постанові від 12 березня 2024 року у справі №640/12926/20, обмежує його права, оскільки така практика Верховного Суду нівелює дію засобів захисту від надмірної тривалості розгляду справи, що є безумовним порушенням статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).

17.2. Позивач вважає, що неодноразова відмова суду від розгляду справи по суті вимог порушує його право на доступ до правосуддя, а такий засіб юридичного захисту, як зупинення провадження у справі до ухвалення рішення Конституційним Судом України щодо конституційності закону вичерпав себе через бездіяльність останнього. Водночас дії суду першої інстанції свідчать про намагання останнього перекласти відповідальність за тривалий розгляд цієї справи виключно на Конституційний Суд України.

17.3. Заявник наголошує, що 17 жовтня 2019 року Європейський суд з прав людини прийняв рішення у справі «Полях та інші проти України» (заява №58812/15), що стосувалася звільнення п`яти держслужбовців (двоє з яких прокурори) відповідно до Закону України «Про очищення влади». У цій справі ЄСПЛ констатував порушення статті 6 Конвенції, так як тривалість внутрішнього судового розгляду понад чотири з половиною років, з посиланням на бездіяльність Конституційного Суду України, не може вважатися «розумною».

Указане рішення ЄСПЛ стало підставою для подальшого поновлення національними судами провадження у такій категорії справ, у тому числі і Верховним Судом. Натомість Житомирський окружний адміністративний суд ухилився від обов`язку розглянути його спір та проявив надмірний формалізм у вирішенні його питання.

17.4. Посилаючись на те, що листом від 07 грудня 2017 року ЄСПЛ провідомив ОСОБА_1 про прийняття до провадження його заяви та зобов`язав останнього надсилати до ЄСПЛ копії усіх рішень національних судів, прийнятих стосовно нього, заявник вважає, що наразі існує виключна правова проблема, оскільки заборона оскарження окремо ухвали про відмову у поновленні провадження у справі створило умови, за яких справи можуть не розглядатися судами з формальних причин.

Виходячи з наведеного, у касаційній скарзі ОСОБА_1 просив передати матеріали справи № 806/5175/14 на розгляд Великої Палати Верховного Суду, зокрема, на підставі частини п`ятої статті 346 КАС України.

18. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 01 травня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі.

19. Підставою відкриття касаційного провадження є необхідність перевірки правильності застосування cудом апеляційної інстанцій норм процесуального права, зокрема, пункту 1 частини першої статті 299 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України).

20. Ухвалу Верховного Суду від 01 травня 2024 року направлено сторонам, проте відзив на касаційну скаргу від Прокуратури Житомирської області не надійшов.

ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду

21. Перевіряючи правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права та аналізуючи доводи касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд зазначає таке.

22. Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» викладено в новій редакції, зокрема, статтю 129 Конституції України, якою визначаються основні засади судочинства і ця норма, на відміну від попередньої редакції, якою однією із засад судочинства визначалося «забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом», Конституція України в чинній редакції однією з основних засад судочинства визначає «забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення».

23. Згідно з пояснювальною запискою до проєкту Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» законодавцем констатовано, що нова редакція цього положення дасть змогу гарантувати особі право на перегляд справи судом принаймні один раз - в апеляційному порядку. При цьому йдеться не про надання можливості оскаржувати будь-яке судове рішення, а лише про перегляд справи загалом - тобто справи, стосовно якої суд ухвалив рішення по суті спору або стосовно іншого (що не має характеру юридичного спору) питання, що віднесене законом до компетенції суду.

24. Отже, рішення, яким завершується розгляд справи, може стати предметом перегляду в суді вищого рівня в апеляційному порядку і подання апеляційної скарги щодо такого рішення не може бути заборонено законом. Водночас законом можуть бути встановлені обмеження чи навіть заборони щодо оскарження в апеляційному порядку окремих процедурних судових рішень.

25. У справі №640/12926/20 колегія у складі суддів судової палати Верховного Суду підкреслила, що мета законодавця щодо обмеження можливості оскарження в апеляційному порядку окремих процедурних судових рішень знайшла своє продовження в Законі України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон України № 2147-VIII).

26. Так, у пояснювальній записці до проєкту Закону України № 2147-VIII зазначено, що завданням цього законопроєкту є, зокрема, удосконалення системи апеляційного перегляду справ та перегляду справ за нововиявленими обставинами (розділ 2 пояснювальної записки), Законопроєктом запроваджуються розумні процесуальні фільтри для оскарження ухвал суду в апеляційному порядку, касаційного оскарження судових рішень, направлення справи на новий розгляд, закріплюються преклюзивні строки для звернення з апеляційною або касаційною скаргою, заявою про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами (розділ 3.7. пояснювальної записки).

27. Запроваджені Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» зміни основних засад судочинства знайшли своє відображення у статті 2 КАС України, відповідно до пункту 6 частини третьої якої передбачено, що однією з основних засад (принципів) адміністративного судочинства є забезпечення права на апеляційний перегляд справи.

28. Таким чином, законодавцем послідовно унормовано засади адміністративного судочинства, які спрямовані на обмеження можливості оскарження окремих процедурних судових рішень (ухвал) суду першої інстанції та забезпечення беззастережного права на апеляційний перегляд справи.

29. Такі підходи знайшли відображення в статті 294 КАС України, відповідно до пункту 11 частини першої якої передбачено, що окремо від рішення суду можуть бути оскаржені в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції щодо, зокрема, зупинення провадження у справі.

30. У справі №640/12926/20 колегія у складі суддів судової палати Верховного Суду констатувала, що процесуальним законом закріплено два окремі юридичних механізми оскарження ухвал суду першої інстанції: окремо від рішення суду щодо ухвал, перелік яких визначено у статті 294 КАС України та шляхом включення заперечень до апеляційної скарги на рішення щодо ухвал, які не визначені у статті 294 КАС України.

30.1. Отже, виходячи із змістовного аналізу частини першої статті 294 КАС України, судова палата Верховного Суду дійшла висновку, що використання законодавцем прийменника «щодо» спрямоване саме на визначення переліку тих ухвал суду першої інстанції, які можуть бути оскаржені в апеляційному порядку окремо від рішення суду, а стаття 293 КАС України містить застереження щодо неможливості (не допущення) оскарження ухвал окремо від рішення суду, які відсутні у переліку, передбаченому статтею 294 КАС України.

30.2. З наведеного судова палата Верховного Суду висновувала, що відсутність у статті 294 КАС України прямої вказівки на можливість апеляційного оскарження ухвали про відмову в задоволенні клопотання про поновлення провадження у справі в цьому випадку має тлумачитись як неможливість апеляційного оскарження такої ухвали, а відсутність ухвали про відмову у поновленні провадженні у справі у переліку, визначеному у статті 294 КАС України, на переконання судової палати, не є обмеженням права позивача на доступ до суду, оскільки у позивача за процесуальним законом є право на оскарження саме ухвали про зупинення провадження у справі.

30.3. За таких обставин, судова палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від висновку щодо застосування статей 237, 293 і 294 КАС України при вирішенні питання щодо можливості апеляційного оскарження окремо від рішення суду ухвали суду першої інстанції про відмову в поновленні провадження у справі, які викладені в постановах від 18 липня 2019 року у справі № 803/173/16, від 23 жовтня 2019 року у справі № 803/172/16 і від 22 листопада 2021 року у справі № 806/5175/14.

30.4. Водночас судова палата Верховного Суду вважала за необхідне відступити від висновку, викладеному в постанові Верховного Суду у складі колегії Касаційного адміністративного суду від 11 червня 2019 року у справі № 826/5780/15, у якій зроблено протилежний висновок щодо застосування статей 237, 293 і 294 КАС України. При цьому, відступаючи у цій справі від висновків Верховного Суду, які викладено у вказаній постанові, судова палата зазначила, що відповідно до сформованої практики такий перелік судових рішень не є вичерпним.

31. Висновки суду апеляційної інстанції в оскарженій ухвалі від 07 березня 2024 року (що є предметом оскарження у цій справі) обґрунтовані саме висновками Верховного Суду щодо відсутності права на окреме оскарження ухвали суду першої інстанції про відмову в поновленні провадження і такі висновки, в силу приписів частини п`ятої статті 242 КАС України, є обов`язковими для врахування у судовій практиці.

Аналогічне правило щодо врахування іншими судами висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду, також закріплене в частині шостій статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» в редакції Закону від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII.

32. Ураховуючи те, що відповідно до указаних норм, Верховний Суд не може вплинути на результати перегляду ухвали суду апеляційної інстанції, постановленої у відповідності до його попередніх висновків щодо застосування норми права, колегія суддів дійшла висновку, що альтернативою вирішення порушеного у касаційній скарзі питання є передача цієї справи на розгляд Великої палати Верховного Суду, з огляду на таке.

33. Проаналізувавши доводи касаційної скарги, клопотання ОСОБА_1 та мотиви судів попередніх інстанцій, колегія суддів дійшла висновку про обґрунтованість заявленого позивачем клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки ця справа містить виключну правову проблему, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики щодо застосування процесуальних норм КАС України.

34. Так, у справі, що розглядається, суд першої інстанції, починаючи з серпня 2020 року чотири рази відмовив у задоволенні клопотання позивача про поновлення провадження у справі, що перебуває на розгляді в Житомирському окружному адміністративному суді з 2014 року.

Отже, тривалість невирішення цього спору складає близько 10 років.

Підставою, що перешкоджає поновленню провадження у цій справі суд визначив відсутність інформації про вирішення Конституційним Судом України подання Верховного Суду України щодо конституційності положень Закону України «Про очищення влади» Конституції України.

35. Як обґрунтовано зазначено у касаційній скарзі, подібна справа за подібних обставин вже перебувала на розгляді у ЄСПЛ, який встановивши з боку Уряду порушення статті 6 Конвенції, у своєму рішенні у справі «Полях та інші проти України» (заява №58812/15) з-поміж іншого зауважив, що суд встановив, що тривалість провадження у Конституційному Суді України повинна оцінюватися з урахуванням його конкретної ролі. Його роль, як охоронця Конституції України, робить особливо необхідним, щоб Конституційний Суд України, інколи враховував інші міркування, ніж тільки хронологічний порядок, в якому справи вносяться до реєстру, зокрема характер справи та її важливість у політичному і соціальному розумінні. Ця особливість також має враховуватися під час оцінки ефективності звернення до Конституційного Суду України, як засобу юридичного захисту, та тривалості провадження у ньому. Наприклад, Суд встановив, що провадження тривалістю понад три роки не призвело до неефективності конституційного подання (пункт 188).

35.1. Суд також не було поінформовано про будь-який розвиток у розгляді справи Конституційним Судом України після 06 липня 2017 року, окрім того, що суд проводив обговорення. Немає жодних ознак того, що навіть до цієї дати у справі були вжиті будь-які процесуальні кроки з 22 березня 2016 року, коли суд провів засідання у справі та перейшов до обговорення (пункт 191). Також варто зазначити, хоча само по собі це не є вирішальним, що встановлені національним законодавством строки розгляду справ Конституційним Судом України було значно перевищено за відсутності переконливого пояснення (пункт 192).

36. Таким чином, ЄСПЛ ще у жовтні 2019 року визнав нефективним засобом юридичного захисту звернення до Конституційного Суду України (тривалість провадження у ньому), так як трудові спори за своїм характером вимагають швидкого вирішення з огляду на важливість предмета спору для зацікавленої особи, яка через звільнення втрачає засоби до існування.

Посилання на указані обставини та мотиви рішення ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України» містяться і в окремій думці, висловленій чотирма суддями у справі №640/12926/20, які не погоджувалися з обмеженням права особи оскаржити ухвалу суду, якою відмовлено в поновленні провадження.

36.1. Верховний Суд зауважує, що відповідно до частини першої статті 36 Закону «Про судоустрій і статус суддів» саме перед Верховним Судом поставлено завдання щодо забезпечення сталості та єдності судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

36.2. В аспекті створення умов реалізації виконання цього завдання, Верховний Суд вважає за необхідне згадати про судовий прецедент, як один із ключових інструментів досягнення єдності судової практики.

36.3. Як приклад прецедентного впливу на судову практику, можна навести саме висновки ЄСПЛ, висловлені у справах, розглянутих за участю, України. Верховний Суд ураховує, що такі рішення є для неї обов`язковим лише у зобов`язальній частині, в той час як правові позиції, сформульовані ЄСПЛ під час вирішення такої справи, не мають загальнообов`язкового характеру. Разом з тим, сформована практика ЄСПЛ свідчить про те, що надалі ці правові позиції (висновки) можуть застосовуються в якості переконливого прецеденту, оскільки у разі, якщо у майбутньому суд не враховує правових позицій ЄСПЛ, то такий суд створює ризик, що в майбутньому ЄСПЛ прийме чергове рішення у справі проти країни суду. Це підсилює вплив рішень ЄСПЛ на судову практику.

37. Повертаючись до обставин цієї справи, Верховний Суд підкреслює, що питання правомірності оскарженої ухвали суду апеляційної інстанції про відмову у відкритті апеляційного провадження наразі вирішується, виходячи із висновків судової палати Верховного Суду у справі №640/12926/20, в якій сформовано висновки про відсутність підстав для окремого оскарження ухвали суду першої інстанції про відмову у поновленні провадження.

38. Щодо підходу, заснованого на наслідках, Верховний Суд зазначає, що висновки судової палати Верховного Суду у справі №640/12926/20 вплинули на заявника у двох аспектах:

(а) він фактично позбавлений права оскаржити судове рішення, що перешкоджає поновленню провадження у справі, предметом розгляду якої є трудовий спір;

(б) реалізація особою права на вирішення трудового спору у розумні строки наразі залежить виключно від розсуду суду першої інстанції шляхом постановлення відповідної ухвали, що не може бути оскаржена до прийняття ним рішення по суті вимог.

39. Суд вважає, що поєднання цих заходів має дуже серйозні наслідки для ОСОБА_1 , який протягом тривалого періоду перебуває у стані невизначеності, що значною мірою впливає як на нього так і на його життєдіяльність, оскільки, починаючи з 2014 року питання щодо правомірності звільнення позивача з одночасною забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої здобутки, наразі у правовому полі так і не вирішене. Також позивачу заборонено обіймати будь-які посади державної служби, у сфері, в якій він багато років працював, а відмова суду першої інстанції поновити провадження у цій справі протягом восьми років з формальних підстав, суперечить основним засадам (принципами) адміністративного судочинства.

40. Установлення процесуальним законом заборони (обмеження) щодо окремого оскарження ухвал, не передбачених статтею 294 КАС України, спрямована на відстрочення реалізації права на апеляційне оскарження з питань, що не перешкоджають подальшому провадженню у справі до подання апеляційної скарги на рішення суду щодо суті спору, та має на меті забезпечити розгляд справи впродовж розумного строку та запобігти зловживанням процесуальними правами, які можуть призводити до невиправданих зволікань під час такого розгляду.

41. Окремо КАС України визначає випадки, коли ухвала суду першої інстанції не підлягає оскарженню в будь-який спосіб (наприклад, частина дев`ята статті 29, частина друга статті 188 КАС України).

42. Водночас статтею 320 КАС України встановлені підстави для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

43. Отже, ця стаття надає суду апеляційної інстанції повноваження щодо перегляду ухвал суду першої інстанції, які можуть бути окремо оскаржені від рішення суду та перешкоджають подальшому провадженню у справі.

44. Переліку ухвал, які одночасно відповідають двом зазначеним вимогам, КАС України не встановлює, оскільки передбачені статтею 294 цього Кодексу ухвали, на які можуть бути подані апеляційні скарги окремо від рішення суду, містить як ухвали, що перешкоджають провадженню у справі (щодо повернення заяви позивачеві (заявникові), відмови у відкритті провадження у справі, зупинення провадження у справі, залишення позову (заяви) без розгляду тощо), так і ухвали, які провадженню у справі не перешкоджають (забезпечення доказів, відмови в забезпеченні доказів, скасування ухвали про забезпечення доказів; призначення експертизи; визначення розміру судових витрат; роз`яснення або відмови у роз`ясненні судового рішення тощо).

45. Вирішення питань, пов`язаних із зупиненням та поновленням провадження у справі, врегульовано статтями 236 і 237 КАС України.

46. Відповідно до положень статті 236 КАС України за наявності підстав, передбачених частинами першою і другою цієї статті, суд постановляє ухвалу про зупинення провадження у справі. Ухвала суду про зупинення провадження у справі може бути оскаржена.

47. Згідно з частиною першою статті 237 КАС України провадження у справі поновлюється за клопотанням учасників справи або за ініціативою суду не пізніше десяти днів з дня отримання судом повідомлення про усунення обставин, що викликали його зупинення. Про поновлення провадження у справі суд постановляє ухвалу.

47.1. Таким чином, поновлення провадження у справі відповідно до статті 237 КАС України пов`язане не із скасуванням ухвали про зупинення провадження у справі, а із встановленням факту усунення обставин, з якими суд пов`язував зупинення провадження у справі.

48. Підсумовуючи викладене, Верховний Суд констатує, що право суддівського розсуду при вчиненні процесуальної дії створило судову практику, згідно з якою суд, за результатом вирішення відповідного клопотання учасника справи, може постановити ухвалу як про поновлення провадження у справі так і про відмову у його поновленні.

Побіжно, Суд зауважує, що у статті 237 КАС України закріплене диспозитивне право кожного учасника справи звернутися до суду з клопотанням про поновлення провадження у справі, що в силу статей 166, 241 та 248 КАС України, створює імперативний припис для суду розглянути таке клопотання. Тому беззаперечним є те, що наслідки розгляду такого клопотання впливають на можливість подальшого розгляду справи.

49. У визначеному статтею 294 КАС України переліку ухвал, на які можуть бути подані апеляційні скарги окремо від рішення суду, є ухвала суду першої інстанції щодо зупинення провадження у справі, яка безспірно перешкоджає подальшому провадженню у справі, проте відсутня ухвала суду про відмову в поновленні провадження у справі, постановленої відповідно до статті 237 КАС України.

49.1. Водночас суть та правові наслідки ухвали про відмову в поновленні провадження у справі дають підстави для висновку, що така ухвала так само перешкоджає подальшому руху справи та впливає на строки її розгляду, оскільки у такому випадку продовжує свою дію ухвала про зупинення провадження у справі.

50. Про значущість впливу на процесуальні права учасника процесу ухвал, які перешкоджають подальшому провадженню у справі, вказують й передбачені статтею 320 КАС України підстави для скасування таких ухвал, до яких належать неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, та недоведеність обставин, що мають значення для справи.

51. Таким чином, виходячи із логічного тлумачення указаних процесуальних норм, Верховний Суд акцентує увагу на тому, що саме від належно встановлених обставин у питанні поновлення провадження у справі і залежить дотримання судом права на справедливий суд.

52. Як уже наголошувалося, стаття 6 Конвенції, проголошуючи право на справедливий суд, указала його складовою розгляд справи упродовж розумного строку. Реалізація цього елемента права на справедливий суд знайшла своє відображення у приписах статті 2 КАС України щодо завдань та основних засад адміністративного судочинства, яка, визначаючи завдання адміністративного судочинства, передбачила необхідність своєчасного вирішення судом спорів.

53. Повертаючись до поставленого у цій справі питання, колегія суддів констатує, що приписи статті 237 КАС України покликані, зокрема, захищати одну із складових права на справедливий суд, дотримання розумного строку розгляду судової справи. Тому, відповідаючи на питання можливості відновлення порушеного права цього компоненту справедливого суду в ході перегляду судового рішення по суті судом апеляційної інстанції, необхідно констатувати, що такої можливості суд апеляційної інстанції не має через темпоральний характер цієї категорії.

54. У зв`язку з цим установлені обмеження щодо окремого апеляційного оскарження ухвали про відмову поновлення провадження у справі є непропорційними до права сторони процесу на справедливий суд.

55. Пунктом 1 частини другої статті 45 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що Велика Палата Верховного Суду у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права.

56. Згідно з усталеною практикою Великої Палати Верховного Суду виключна правова проблема має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного вимірів. Кількісний ілюструє той факт, що вона наявна не в одній конкретній справі, а у невизначеній кількості спорів, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності. Якісні критерії свідчать про виключність правової проблеми свідчать такі обставини, як відсутність сталої судової практики в питаннях, що визначаються, як виключна правова проблема; невизначеність на нормативному рівні правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема; необхідність застосування аналогії закону чи права; вирішення правової проблеми необхідне для забезпечення принципу пропорційності, тобто належного балансу між інтересами сторін у справі. Метою вирішення виключної правової проблеми є формування єдиної правозастосовної практики та забезпечення розвитку права.

57. Узагальнюючи викладені обставини й міркування, колегія суддів дійшла висновку, що розв`язання означеної правової проблеми у цій справі остаточно вирішить питання невизначеності на нормативному рівні правових питань, що виникають під час розгляду процесуальних документів, вирішення яких безпосередньо залежить від розсуду суду. І це питання є нагальним, оскільки питання реалізації положень Закону України «Про очищення влади» та використання інструменту люстрації уже неодноразово підіймалося у справах, що перебували на розгляді ЄСПЛ.

58. Саме після рішення ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України» національні суди масово поновлювали провадження у справах щодо звільнених державних службовців (і не тільки) зі своїх посадах, поновлювали їх та стягували середній заробіток за час вимушеного прогулу. Як результат розгляду цих справ - значні грошові суми підлягають відшкодуванню за рахунок державного бюджету на виконання таких судових рішень, а правовий імідж України має негативні наслідки.

59. Верховний Суд звертає увагу, що дослідження питання настання певних правових наслідків через тривалий розгляд судами адміністративних справ за позовами працівників, відповідачем у яких є суб`єкт владних повноважень, і наразі є актуальним, оскільки усі присуджені незаконно звільненому працівнику суми відшкодовуються виключно за рахунок асигнувань, виділених з державного бюджету.

60. Так, на виконання Україною пілотного рішення ЄСПЛ у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України» був розроблений та надалі прийнятий Закон України від 05 червня 20212 року №4901-VI «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» (далі - Закон України №4901-VI), яким установлено гарантії держави щодо виконання судових рішень та виконавчих документів, визначених Законом України «Про виконавче провадження».

У Пояснювальній записці до Закону України №4901-VI зазначено, що згідно з процедурою, запровадженою Законом, максимальний строк для звернення стягувача до відповідного державного органу із заявою про виконання судового рішення відповідної категорії, становить один рік з наступного дня після набрання рішенням законної сили (дня коли воно стало таким, що підлягає виконанню). Таким чином, певна кількість рішень залишиться невиконаною, а особи, на чию користь вони постановлені, залишаться потенційними заявниками до ЄСПЛ зі скаргами на порушення їхнього права на виконання рішення протягом розумного строку.

Звертається увага, що відповідно до практики ЄСПЛ, в разі констатації порушення прав заявника на виконання рішення протягом розумного строку, ЄСПЛ державу буде зобов`язано, окрім виконання цього рішення, сплатити як правило, протягом трьох місяців, певну суму відшкодування.

61. Підсумовуючи викладене, Верховний Суд констатує, що проблематика процесуального затягування вирішення трудового спору, де роботодавцем є суб`єкт владних повноважень, з посиланням на майбутні висновки Конституційного Суду, свідчить про те, що суди фактично самоусуваються на тривалий строк від вирішення спору по суті вимог з формальних причин. Більш того, такі дії створють умови для подвійного стягнення грошових коштів, наслідком чого є додаткове навантаження на бюджет України, що є неприпустимим в умовах воєнного стану. І така проблематика стосується не лише спорів адміністративної юрисдикції.

Так, згідно з інформацією з Єдиного державного реєстру судових рішень, починаючи з січня 2020 року лише в аналогічних категоріях справ за алгоритмом пошуку: пошук за контекстом - « «Про очищення влади» поновити провадження «Полях та інші проти України»»; форма судового рішення - ухвала , в реєстрі значиться 256 судових рішень, прийнятих судами адміністративної юрисдикції.

Водночас, вирішуючи клопотання про поновлення провадження у таких справах, суди, як правило з посиланням на приписи частини другої статті 6 КАС України, встановлення ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України» порушення статті 6 § 1 (право на справедливий суд) Конвенції у зв`язку з занадто тривалим розглядом справ трьох перших заявників на національному рівні та указавши про тривале невирішення Конституційним Судом України подання щодо конституційності положень Закону України «Про очищення влади» Конституції України, визнають обґрунтованими та задовольняють клопотання позивачів про поновлення провадження у справі. Зокрема, такі мотиви містяться в ухвалах за посиланням : https://reyestr.court.gov.ua/Review/90147367; https://reyestr.court.gov.ua/Review/91297940; https://reyestr.court.gov.ua/Review/88492870; https://reyestr.court.gov.ua/Review/87988279; https://reyestr.court.gov.ua/Review/88643778; та інші

Крім того, аналіз окремих ухвал судів першої та апеляційної інстанцій свідчить про те, що після набрання законої сили рішення ЄСПЛ надалі була сформована судова практика відмов у задоволенні клопотань про зупинення провадження у справі, з посиланням саме на тривалий розгляд Конституційним Судом України конституційного подання, про що свідчать наступні посилання: https://reyestr.court.gov.ua/Review/88455650; https://reyestr.court.gov.ua/Review/94564349; https://reyestr.court.gov.ua/Review/101888295; https://reyestr.court.gov.ua/Review/87988277; та інші.

Верховний Суд також звертає увагу на те, що за звуженим алгоритмом пошуку: «прокуратури» , «рішення Конституційного Суду України», «зупинити провадження»; форма судового рішення - постанова, значиться 73 судових рішень, постановлені лише Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду у справах, де предметом оскарження були ухвали суду апеляційної інстанції про зупинення провадження у справах, в яких, зокрема, вирішувалися спори щодо звільнення з органів прокуратури.

У таких спорах Верховний Суд з-поміж іншого, зауважив, що вирішуючи питання щодо зупинення провадження в адміністративній справі з підстав, визначених пунктом 3 частини першої статті 236 КАС України, суд повинен належним чином проаналізувати ймовірні наслідки ухвалення Конституційним Судом України рішення за результатом розгляду справи, їхній взаємозв`язок зі спірними правовідносинами, що є предметом розгляду в адміністративній справі, підставами позову, і визначити наявність (відсутність) об`єктивної неможливості розгляду справи із викладенням мотивів такої неможливості. Проте, суд апеляційної інстанції належним чином не обґрунтував наявності зв`язку між очікуваним рішенням Конституційного Суду України за наслідками розгляду вказаного конституційного подання і предметом цього спору, а також в достатній мірі не конкретизував, в чому саме полягає об`єктивна неможливість розгляду цієї справи без попереднього вирішення органом конституційної юрисдикції зазначеного подання та не відобразив відповідні висновки у своїй ухвалі, що свідчить про невідповідність ухвали суду апеляційної інстанції критерію обґрунтованості.

62. Отже, аналіз змісту судових рішень у таких адміністративних справах дає підстави для висновку, що практика суду у такій категорії справ, хоча і відповідає принципам передбачуваності, проте на думку Верховного Суду, суперечить верховенству права, а також ефективному захисту порушених прав і свобод людини.

63. З урахуванням наведеного цілком очевидним є те, що вирішення зазначеної правової проблеми необхідне для забезпечення сталої судової практики, розумної передбачуваності судових рішень, оскільки існують обґрунтовані припущення, що аналогічні проблеми щодо тлумачення правових норм неминуче виникатимуть й у майбутньому.

64. Верховний Суд ще раз констатує, що указана справа не розглядається судом більше дев`яти років за формальних причин і наслідки такого затягування можуть бути черговою підставою для звернення позивача до ЄСПЛ з відшкодуванням усіх матеріальних витрат за рахунок державного бюджету України. Разом з тим сформована Касаційним адміністративним судом в складі Верховного Суду практика, наразі перешкоджає усунути процесуальні недоліки, допущені судом першої інстанції у цій справі, як в апеляційному так і в касаційному порядку.

65. Виключна правова проблема полягає в тому, що приписи частини п`ятої статті 242 КАС України та частини шостої статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» обмежують повноваження колегії суддів Верховного Суду вирішити порушене у цій справі питання відповідно до правової позиції ЄСПЛ, усупереч висновкам судової палати Верховного Суду, сформованих у справі №640/12926/20.

66. Відповідно до частини п`ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

67. З огляду на викладене, ураховуючи висновок, що справа № 806/5175/14 містить виключну правову проблему, вирішення якої повинно бути здійснене Великою Палатою Верховного Суду з метою забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики у таких питаннях, Верховний Суд у складі колегії Касаційного адміністративного суду дійшла висновку про вмотивованість заявленого позивачем клопотання та вважає за необхідне передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Керуючись статями 248, 346, 347, 359 КАС України,

УХВАЛИВ:

1. Задовольнити клопотання ОСОБА_1 про передачу цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

2. Справу № 806/5175/14 за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Житомирської області про скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та зобов`язання вчинити дії, передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

2. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання і не може бути оскаржена.

Головуючий суддя С.А. Уханенко

Судді: О.Б. Прокопенко

В.М. Соколов