Рішення

від 27.09.2024 по справі 440/7539/24

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 вересня 2024 року м. ПолтаваСправа № 440/7539/24

Полтавський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Клочка К.І. розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження справу за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю " ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС " до Полтавської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - Управління з питань містобудування та архітектури, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

Товариство з обмеженою відповідальністю " ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС " звернулося до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Полтавської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, а саме просить:

- визнати протиправним та скасувати рішення позачергової п`ятдесятої сесії Полтавської міської ради восьмого скликання від 23.02.2024 «Про розгляд клопотання товариства з обмеженою відповідальністю «ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС» від 16.12.2021 за вих. №14», яким відмовлено у задоволенні клопотання ТОВ «ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС» від 16.12.2021 за вих. №14 про зміну цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 5310136700:16:007:0095, що знаходиться за адресою: м. Полтава, просп. Миру, 5, та земельної ділянки з кадастровим номером 5310136700:16:007:0097, що знаходиться за адресою: м. Полтава, просп. Миру, 5Б, із цільового призначення для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту (код згідно КВЦПЗ-07.02) на цільове призначення - для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури (код згідно КВЦПЗ-02.10).

- зобов`язати Полтавську міську раду прийняти у відповідній формі рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 5310136700:16:007:0095, що знаходиться за адресою: м. Полтава, просп. Миру, 5, із цільового призначення для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту (код згідно КВЦПЗ-07.02) на цільове призначення для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово- розважальної та ринкової інфраструктури (код згідно КВЦПЗ-02.10).

- зобов`язати Полтавську міську раду прийняти у відповідній формі рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 5310136700:16:007:0097, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , із цільового призначення для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту (код згідно КВЦПЗ-07.02) на цільове призначення - для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово- розважальної та ринкової інфраструктури (код згідно КВЦПЗ-02.10).

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач має у користуванні земельні ділянки з кадастровим номером 5310136700:16:007:0095 за адресою АДРЕСА_1 та 5310136700:16:007:0097 за адресою АДРЕСА_1 . Отримавши витяг з містобудівної документації від 16.12.2021, з якого вбачається, що вид функціонального призначення території функціональної зони, на якій розміщені вищевказані земельні ділянки - територія для розміщення житлової та громадської забудови, позивач звернувся до Полтавської міської ради із клопотанням про зміну цільового призначення спірних земельних ділянок з цільового призначення - для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту (код КВЦПЗ - 07.02) на цільове призначення - для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово - розважальної та ринкової інфраструктури (код КВЦПЗ - 02.10). Натомість, рішення міської ради про зміну цільового призначення спірних земельних ділянок не приймалося тривалий час. На виконання рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 18.08.2023 у справі № 440/7163/23, що набрало законної сили, відповідачем прийнято рішення про відмову у задоволенні клопотання про зміну цільового призначення земельної ділянки. Позивач вважає таке рішення відповідача необґрунтованим з огляду на те, що воно не містить мотивів відмови, а лише посилання на лист Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України та рішення постійної комісії Полтавської міської ради.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 01 липня 2024 року по справі 440/7539/24 позовну заяву Товариства з обмеженою відповідальністю "ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС" залишено без руху, у зв`язку з невідповідністю її вимогам статей 160, 161 Кодексу адміністративного судочинства України.

02 липня 2024 року позивачем надано до суду докази усунення недоліків позовної заяви, визначені ухвалою суду від 01 липня 2024 року.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 08.07.2024 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи.

30.07.2024 судом отримано відзив на позовну заяву, у якому відповідач заперечує проти задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що управлінням з питань містобудування та архітектури було підготовлено проєкт рішення «Про розгляд клопотання товариства з обмеженою відповідальністю «ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС» від 16.12.2021 за вих. № 14», який 21.02.2024 було розглянуто на засіданні постійної комісії з питань містобудування, архітектури, розвитку міського господарства, транспорту, розвитку підприємницької діяльності, розвитку міста, інвестицій, туризму, на якому інформацію начальника ОСОБА_1 взято до відома та рекомендовано проєкт рішення на розгляд позачергової п`ятдесятої сесії Полтавської міської ради восьмого скликання. 23.02.2024 проєкт рішення «Про розгляд клопотання товариства з обмеженою відповідальністю «ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС» від 16.12.2021 за вих. № 14» було розглянуто на пленарному засіданні позачергової п`ятдесятої сесії Полтавської міської ради восьмого скликання та вирішено відмовити у задоволенні клопотання.

При прийнятті оспорюваного рішення депутатами Полтавської міської ради було враховано імперативні вимоги, викладені в листі Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України № 35/5-21/3782-22 від 07.03.2022, за змістом якого «Детальний план території, обмеженої просп. Миру, Прирічковим парком та проїздом» затверджено рішенням Полтавської міської ради із порушенням Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку».

На думку відповідача, прийняття рішення про зміну цільового призначення спірних земельних ділянок належить до виключних повноважень Полтавської міської ради.

Ухвалами Полтавського окружного адміністративного суду від 28.08.2024 залишено без задоволення заперечення Полтавської міської ради проти розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження та залучено до участі у справі у якості третьої особи Управління з питань містобудування та архітектури.

10.09.2024 судом отримано відповідь на відзив, у якому позивач наголосив на невмотивованості оскарженого рішення. Лист Міндовкілля, яким обґрунтовано оскаржене рішення, не містить обов`язкових приписів, а має інформативний характер. У спірних правовідносинах відповідач, на думку позивача, діяв всупереч своїм попередньо прийнятим рішенням.

Справу розглянуто судом за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи.

Фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося на підставі приписів частини четвертої статті 229 КАС України.

Дослідивши письмові докази, суд встановив такі обставини та відповідні до них правовідносини.

Рішенням Полтавської міської ради від 15.09.2017 Товариству з обмеженою відповідальністю "ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС" (далі - ТОВ "ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС") передано у користування для забудови (суперфіцій) земельну ділянку площею 0,5370 га по проспекту Миру, 5, кадастровий номер 5310136700:16:007:0095 (землі рекреаційного призначення), для будівництва, експлуатації та обслуговування спортивно - розважального комплексу.

Рішенням Полтавської міської ради від 15.09.2017 Товариству з обмеженою відповідальністю "Юридичній компанії "ЮРЩИТ" передано у користування для забудови (суперфіцій) земельну ділянку площею 0,6022 га по проспекту Миру, 5б, кадастровий номер 5310136700:16:007:0097 (землі рекреаційного призначення), для будівництва, експлуатації та обслуговування спортивно - розважального комплексу.

06.09.2021 Товариством з обмеженою відповідальністю "Юридична компанія "ЮРЩИТ" відчужено право власності на об`єкт незавершеного будівництва, розташований по проспекту Миру, 5б у м. Полтава Товариству з обмеженою відповідальністю "ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС" на підставі договору купівлі - продажу, у зв`язку із чим до позивача перейшло право користування на земельну ділянку кадастровий номер 5310136700:16:007:0097, що підтверджується витягом № 273474575 від 06.09.2021 з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права.

Рішенням Полтавської міської ради від 21.10.2020 передбачено розробити детальний план території, обмеженої просп. Миру, Прирічковим парком та проїздом .

Рішенням Полтавської міської ради від 16.11.2021 затверджено детальний план території, обмеженої просп. Миру, Прирічковим парком та проїздом.

Згідно витягу з містобудівної документації від 16.12.2021 № 01-02-01-16/2939 територія, обмежена просп. Миру, Прирічковим парком та проїздом має вид функціонального призначення території функціональної зони - територія для розміщення житлової та громадської забудови, перелік категорій земель та видів цільового призначення земельних ділянок, які можуть встановлюватися в межах відповідної функціональної зони "2.10" для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово- розважальної та ринкової інфраструктури.

16.12.2021 ТОВ "ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС" звернулося до Полтавської міської ради з клопотанням про зміну цільового призначення земельних ділянок кадастровий номер 5310136700:16:007:0095 та 5310136700:16:007:0097, що розташовані за адресою м. Полтава, просп. Миру 5, та м. Полтава, просп. Миру, 5 б, з цільового призначення - для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту (код КВЦПЗ - 07.02) на цільове призначення - для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово - розважальної та ринкової інфраструктури (код КВЦПЗ - 02.10).

До клопотання позивачем додано копії витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно № 122827648, № 122822566 та № 273474575, копію витягу з містобудівної документації від 16.12.2021 № 01-02-01-16/2939, копії договорів суперфіцію.

20.01.2021 позивачем отримано відповідь Управління з питань містобудування та архітектури № 01-02-01-14/2825/7 від 06.01.2022, у якій роз`яснено, що питання щодо зміни цільового призначення земельних ділянок з кадастровими номерами 5310136700:16:007:0095 та 5310136700:16:007:0097 має вирішуватися виключно на пленарних засіданнях міської ради з урахуванням рекомендацій постійних депутатських комісій. Згідно Регламенту Полтавської міської ради від 19.02.2021 порядок денний сесії ради формується міським головою. Одночасно позивачу запропоновано надати витяги з Державного земельного кадастру для продовження розпочатої роботи щодо підготовки відповідного проекту рішення.

18.01.2022 ТОВ "ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС" направила Полтавській міській раді витяги з Державного земельного кадастру НВ-9900675852022 та НВ-9900675662022 від 12.01.2022.

Листом № 6 від 22.12.2022 ТОВ "ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС" у зв`язку із відсутністю рішення про зміну цільового призначення земельних ділянок згідно клопотання позивача від 16.12.2021 просило Полтавську міську раду винести це питання на розгляд найближчої сесії.

02.02.2023 позивачем отримано відповідь Управління з питань містобудування та архітектури № 01-02-01-14/2825/7 від 06.01.2022, у якій роз`яснено що згідно Регламенту Полтавської міської ради міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях. Враховуючи викладене, розгляд питань на засіданні сесії здійснюється після формування міським головою порядку денного сесії ради.

Не погодившись з бездіяльністю Полтавської міської ради щодо не розгляду клопотання про зміну цільового призначення земельних ділянок від 16.12.2021 позивач звернувся до суду з позовом.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 18.08.2023 у справі № 440/7163/23, залишеним в силі постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 21.12.2023, позов товариства з обмеженою відповідальністю "ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС" до Полтавської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних щодо предмета спору, на стороні відповідача - Управління з питань містобудування та архітектури про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Полтавської міської ради щодо не розгляду у передбачений законодавством спосіб клопотання товариства з обмеженою відповідальністю "ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС" від 16.12.2021 за вих. № 14 про зміну цільового призначення земельних ділянок. Зобов`язано Полтавську міську раду розглянути клопотання товариства з обмеженою відповідальністю "ЛЕВАДА- ОАЗИС ПЛЮС" від 16.12.2021 за вих. № 14 про зміну цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 5310136700:16:007:0095, що знаходиться за адресою: м. Полтава, просп. Миру, 5 та земельної ділянки з кадастровим номером 5310136700:16:007:0097, що знаходиться за адресою: м. Полтава, просп. Миру, 5 Б (із цільового призначення для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту (код згідно КВЦПЗ-07.02) на цільове призначення для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово- розважальної та ринкової інфраструктури (код згідно КВЦПЗ-02.10) та за результатами розгляду прийняти рішення, яке оформити згідно з частиною першою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". В решті позовних вимог відмовлено.

На виконання рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 18.08.2023 та постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 21.12.2023 у справі № 440/7163/23 позачерговою п`ятдесятою сесією Полтавської міської ради восьмого скликання 23.02.2024 прийнято рішення про відмову у задоволенні клопотання товариства з обмеженою відповідальністю "ЛЕВАДА- ОАЗИС ПЛЮС" від 16.12.2021 за вих. № 14 про зміну цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 5310136700:16:007:0095, що знаходиться за адресою: м. Полтава, просп. Миру, 5 та земельної ділянки з кадастровим номером 5310136700:16:007:0097, що знаходиться за адресою: м. Полтава, просп. Миру, 5 Б (із цільового призначення для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту (код згідно КВЦПЗ-07.02) на цільове призначення для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово- розважальної та ринкової інфраструктури (код згідно КВЦПЗ-02.10).

Позивач не погодився з таким рішенням та звернувся до суду з цим позовом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам, суд виходить з такого.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

За приписами частини 2 статті 20 Земельного кодексу України віднесення земельних ділянок до певної категорії та виду цільового призначення земельних ділянок здійснюється щодо земельних ділянок, якими розпоряджаються Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, - за рішенням відповідного органу.

Згідно частини 6 статті 20 Земельного кодексу України зміна цільового призначення земельної ділянки не потребує:

- розроблення документації із землеустрою (крім випадків формування земельної ділянки із земель державної та комунальної власності, не сформованих у земельні ділянки);

- прийняття рішень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади та органу місцевого самоврядування (крім рішень про встановлення і зміну цільового призначення земельних ділянок, розпорядження якими здійснюють такі органи).

За приписами пункту 23 Розділу Х Земельного кодексу України у редакції Закону № 1423-ІХ від 28.04.2021 зміна цільового призначення земельних ділянок, розташованих у межах функціональних зон, визначених генеральними планами населених пунктів, планами зонування (щодо земельних ділянок у межах населених пунктів), детальними планами територій (щодо земельних ділянок за межами населених пунктів), затвердженими до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель", або протягом двох років з дня його опублікування (якщо розроблення відповідного генерального плану населеного пункту, плану зонування, детального плану територій розпочалося до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель") може здійснюватися їх власниками (у визначених законом випадках - користувачами) без розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з дотриманням вимог частини п`ятої статті 20 цього Кодексу у разі якщо відомості про функціональну зону, в межах якої розташована земельна ділянка, внесені до Державного земельного кадастру. До внесення до Державного земельного кадастру відомостей про функціональні зони - на підставі витягу з містобудівної документації.

Враховуючи вищенаведені приписи Земельного кодексу України зміна цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 5310136700:16:007:0095, що знаходиться за адресою: м. Полтава, просп. Миру, 5 та земельної ділянки з кадастровим номером 5310136700:16:007:0097, що знаходиться за адресою: м. Полтава, просп. Миру, 5 Б може здійснюватися їх власником Полтавською міською радою без розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з дотриманням вимог частини 5 статті 20 Земельного кодексу України, що сторонами не заперечується.

Водночас, за змістом витягу з містобудівної документації від 16.12.2021 № 01-02-01-16/2939 територія, обмежена просп. Миру, Прирічковим парком та проїздом має вид функціонального призначення території функціональної зони - територія для розміщення житлової та громадської забудови, перелік категорій земель та видів цільового призначення земельних ділянок, які можуть встановлюватися в межах відповідної функціональної зони "2.10" для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово- розважальної та ринкової інфраструктури.

Як вбачається з додатків до витягу з містобудівної документації від 16.12.2021 № 01-02-01-16/2939 - графічної частини містобудівної документації, цільове призначення земельної ділянки, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 та земельної ділянки, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 - для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово - розважальної та ринкової інфраструктури (02.10) /а.с. 31, зворот, а.с. 32, а.с. 32, зворот, а.с. 33/.

Отже, запропонована товариством з обмеженою відповідальністю "ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС" у клопотанні від 16.12.2021 за вих. № 14 зміна цільового призначення земельних ділянок з кадастровим номером 5310136700:16:007:0095 та 5310136700:16:007:0097 в повній мірі відповідає видам цільового призначення земельних ділянок, які можуть встановлюватися в межах функціональної зони території, обмеженої просп. Миру, Прирічковим парком та проїздом, детальний план якої затверджений Рішенням Полтавської міської ради від 16.11.2021, що відповідачем не заперечується.

Згідно статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин належить, зокрема: а) розпорядження землями комунальної власності, територіальних громад; б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; д) організація землеустрою; ж) обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства; й) вирішення земельних спорів; к) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин належить: а) надання відомостей з Державного земельного кадастру відповідно до закону; б) здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у межах та порядку, встановлених законом; в) здійснення інших повноважень у галузі земельних відносин відповідно до закону.

За приписами статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування" сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Згідно статті 54 Закону України "Про місцеве самоврядування" сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державної регуляторної політики визначаються Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.

У відповідності до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" питання регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

За приписами частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, зокрема, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано.

Суб`єкт владних повноважень зобов`язаний обґрунтовувати рішення, які він приймає, зобов`язаний навести/вказати його належне обґрунтування. Таке рішення має бути належно визначеним та зрозумілим, а його мотивування (обґрунтування) у письмовій формі повинно давати можливість особі правильно його зрозуміти та реалізувати право на оскарження.

Такий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 13.03.2024 у справі № 320/9640/21.

Невиконання суб`єктом владних повноважень законодавчо встановлених вимог щодо змісту, форми, обґрунтованості та вмотивованості акта індивідуальної дії призводить до його протиправності.

Невмотивованість та неналежна обґрунтованість рішення суб`єкта владних повноважень є достатньою, за визначених обставин справи, підставою для визнання такого рішення протиправним.

Аналогічні висновки викладено у постановах Верховного Суду від 20 травня 2022 року у справі № 340/370/21, від 16 березня 2023 року у справі № 160/18668/2, від 16 травня 2023 року у справі № 380/3195/22, від 11.09.2023 у справі № 420/14943/21.

Як встановлено судом, оскаржене у цій справі рішення Полтавської міської ради від 23.02.2024 Про розгляд клопотання товариства з обмеженою відповідальністю ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС від 16.12.2021 за вих. №14 обґрунтовано листом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України № 35/5-21/3782-22 від 07.03.2022, в якому зазначено «Детальний план території, обмеженої просп. Миру, Прирічковим парком та проїздом» затверджено рішенням Полтавської міської ради із порушенням Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку».

Надаючи оцінку такому обґрунтуванню суд виходить з наступного.

Листи - це службова кореспонденція, вони не є нормативно-правовими актами, можуть носити лише роз`яснювальний, інформаційний та рекомендаційний характер і не повинні містити нових правових норм, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. Такі правові норми мають бути викладені виключно у нормативно-правовому акті, затвердженому відповідним розпорядчим документом уповноваженого відповідно до законодавства суб`єкта нормотворення, погодженому із заінтересованими органами та зареєстрованому в органах юстиції в порядку, встановленому законодавством про державну реєстрацію нормативно-правових актів.

Такий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 18.07.2019 у справі № 826/2426/16.

Враховуючи вищенаведені висновки Верховного Суду суд відхиляє посилання відповідача на те, що при прийнятті оскарженого рішення Полтавська міська рада керувалася імперативними вимогами, викладеними в листі Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України № 35/5-21/3782-22 від 07.03.2022.

Інших мотивів прийняття відповідачем рішення про відмову у задоволенні клопотання товариства з обмеженою відповідальністю "ЛЕВАДА- ОАЗИС ПЛЮС" від 16.12.2021 за вих. № 14 про зміну цільового призначення земельної ділянки судом не встановлено та відповідачем не наведено.

Водночас, суд враховує, що доказів скасування чи втрати чинності рішенням Полтавської міської ради від 16.11.2021 про затвердження Детального плану території, обмеженої просп. Миру, Прирічковим парком та проїздом суду не надано.

Отже, оскаржене у цій справі рішення Полтавської міської ради від 23.02.2024 Про розгляд клопотання товариства з обмеженою відповідальністю ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС від 16.12.2021 за вих. №14 є необґрунтованим та, як наслідок, протиправним та підлягає скасуванню.

Верховний Суд підкреслює особливу важливість принципу належного урядування, сформульованого Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) у рішеннях у справах "Рисовський проти України" (Rysovskyy v. Ukraine, заява № 29979/04, від 20 жовтня 2011 року), "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland, заява № 10373/05, від 15 вересня 2009 року), "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic, заява № 36548/97, ECHR 2002-VIII), "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia, заява № 55555/08, від 20 травня 2010 року), "Трґо проти Хорватії" (Trgo v. Croatia, заява № 35298/04; від 11 червня 2009 року), «East/West Alliance Limited» проти України (East/West Alliance Limited v. Ukraine, заява № 19336/04, від 23 січня 2014 року), Краєва проти України від 13 січня 2022 року (Krayeva v. Ukraine, заява № 72858/13, від 13 січня 2022 року) та ін., відповідно до якого на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.

Принцип належного урядування, як правило, не повинен перешкоджати владі виправляти випадкові помилки, навіть ті, що є наслідком їх власної недбалості (див. Moskal v. Poland, § 73). Проте потреба виправити стару «помилку» не повинна непропорційно втручатися в нове право, яке було набуте особою, яка сумлінно покладалася на законність дій державного органу (див. Pincova and Pine v. the Czech Republic,). Іншими словами, державним органам, які не дотримуються власних процедур, не можна дозволяти отримувати прибуток від своїх неправомірних дій або уникати своїх зобов`язань (див. Lelas v. Croatia). Ризик будь-якої помилки, допущеної державним органом, має нести сама держава, і помилки не повинні виправлятися за рахунок відповідних осіб (див. Pincovб and Pinc v. the Czech Republic, § 58; Gashi v. Croatia, § 40; Trgo v. Croatia, § 67).

Щоб відповідати статті 1 Першого протоколу до Конвенції, захід втручання має відповідати трьом умовам: він має бути правомірним (ґрунтуватись на приписі права), переслідувати правомірну мету та забезпечувати справедливий баланс між загальними інтересами суспільства й фундаментальними правами особи (див. Krayeva v. Ukraine, § 24).

«У разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси».

Таким чином, ЄСПЛ сформував сталу практика щодо розуміння принципу належного урядування з п`яти головних складових елементів: 1) покладення на суб`єктів владних повноважень зобов`язання запроваджувати внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок; 2) якщо діяльність суб`єкта владних повноважень впливає на основоположні права людини, такі суб`єкти повинні діяти вчасно, в належний і якомога послідовніший спосіб; 3) ризик будь-якої помилки суб`єкта владних повноважень повинен покладатися на такого суб`єкта, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються; 4) застосування принципу належного урядування, як правило, не повинно перешкоджати суб`єкту владних повноважень виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість; 5) потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій суб`єкта владних повноважень.

Законодавством України (Конституцією та законами України) прямо передбачений обов`язок суб`єктів владних повноважень дотримуватися принципу належного урядування, відповідно, адміністративні суди під час розгляду та вирішення спорів, що виникають у сфері публічно-правових відносин, мають перевіряти дотримання цього принципу у всіх його аспектах з урахуванням конкретних обставин справи. Фактичне застосування принципу належного урядування є своєрідним «маркером» того як в Україні гарантуються статті 1, 3, 6, 8, 19, 55, 56, 124 Конституції України, а суди застосовують частину другу статті 2 КАС України та статті 3 і 4 Угоди про асоціацію з ЄС.

Верховний Суд у постанові від 28 лютого 2020 року у справі № П/811/1015/16 також наголошував на тому, що принцип належного урядування має надзвичайно важливе значення для забезпечення правовладдя в Україні. Неухильне дотримання основних складових принципу належного урядування забезпечує прийняття суб`єктами владних повноважень легітимних, справедливих та досконалих рішень. Крім того, принцип належного урядування підкреслює те, що між людиною та державою повинні бути вибудовані саме публічно-сервісні відносини, у яких інституції та процеси служать всім членам суспільства.

Особливо небезпечно допусками відступ суб`єктів владних повноважень від принципу належного урядування у випадку, коли суб`єкт приватного права у правовідносинах з державою діє добросовісно.

Такий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 15.08.2024 380/8337/23.

Зазначене кореспондує з частиною першою статті 6 Закону України від 17 лютого 2022 року № 2073-IХ «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон № 2073-IХ), який набрав чинності з 15 грудня 2023 року, про те, що адміністративний орган здійснює адміністративне провадження виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, цим Законом та іншими законами України, а також на підставі міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Принцип легітимних очікувань широко застосовується у судовій практиці та ґрунтується на низці конституційних положень, які гарантують захист права власності (стаття 41 Конституції України) та передбачуваність (прогнозованість) законодавства, яким визначаються обмежувальні заходи (статті 22, 57, 58, 94 та 152 Конституції України). Реалізація принципу легітимних очікувань полягає у досягненні бажаного результату шляхом вчинення правомірних дій з огляду на заздалегідь передбачені ймовірні наслідки; втілення легітимних очікувань унеможливлюється, зокрема, у випадку, коли особа не може досягнути прогнозованого результату внаслідок зміни правової основи у такі строки, що не є розумними та обґрунтованими.

Принцип легітимних очікувань властивий, головним чином, для публічно-правових спорів, що вирішуються адміністративними судами, оскільки у сукупності з принципами правової визначеності та належного урядування створює надійну основу для гарантування реалізації в Україні основної ідеї/мети системи адміністративних судів, а саме, захисти «малої людини» від «великої держави», в особі її багаточисленних суб`єктів владних повноважень, які наділені множинністю повноважень та низкою механізмів владного примусу.

Отримавши на підставі рішень Полтавської міської ради земельні ділянки в користування позивач мав легітимні очікування щодо можливості їхнього використання у власній господарській діяльності, натомість прийняття рішення Полтавської міської ради від 16.11.2021 про затвердження детального плану території, обмеженої просп. Миру, Прирічковим парком та проїздом, на підставі якого було змінено цільове призначення функціональної зони, в межах якої розташовані спірні земельні ділянки, унеможливлює використання позивачем спірних земельних ділянок у власній господарській діяльності без зміни їх цільового призначення.

Враховуючи вищенаведене суд дійшов висновку, що Полтавська міська рада відмовляючи ТОВ «ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС» у задоволенні клопотання від 16.12.2021 за вих. № 14 про зміну цільового призначення земельних ділянок за відсутності належних підстав діяло всупереч принципів належного урядування та легітимних очікувань.

Обираючи належний спосіб захисту порушеного права позивача суд враховує, що відповідно до частини 2 статті 245 КАС України у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Згідно висновків Європейського Суду з прав людини, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення у справі «Афанасьєв проти України»).

Отже, «ефективний засіб правого захисту» в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.

Положення Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, що були прийняті 11.03.1980 Комітетом Міністрів, передбачають, що під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності, пов`язаний з владними повноваженнями та їх носіями - органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не слід ототожнювати лише з формалізованими повноваженнями, вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. Попри те, що на законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє, у судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тому, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі.

Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує останнього вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні. Натомість, застосування такого способу захисту прав, свобод та інтересів позивача як зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, є правильним тоді, коли останній розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким відмовив у його задоволенні.

Наведене дає підстави для висновку, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.

Якщо ж таким суб`єктом владних повноважень на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб`єктом звернення усіх визначених законом умов, то суд повинен зобов`язати його прийняти рішення з урахуванням оцінки суду.

Правові висновки аналогічного змісту у подібних правовідносинах були наведені у постановах Верховного Суду від 26.09.2023 у справі №420/5833/19, від 11.01.2024 у справі №320/368/22, від 13.03.2024 у справі № 320/9640/21.

Враховуючи те, що у спірних правовідносинах Полтавською міською радою було допущено протиправну бездіяльність та в подальшому прийнято протиправне рішення, що мало наслідком повторне звернення позивача до суду, суд дійшов висновку, що ефективним способом захисту порушених прав позивача у спірних правовідносинах буде визнання протиправним та скасування оскарженого рішення Полтавської міської ради та зобов`язання Полтавської міської ради прийняти рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 5310136700:16:007:0095, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 та земельної ділянки з кадастровим номером 5310136700:16:007:0097, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 із цільового призначення для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту (код згідно КВЦПЗ-07.02) на цільове призначення для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово- розважальної та ринкової інфраструктури (код згідно КВЦПЗ-02.10).

Таким чином, адміністративний позов підлягає задоволенню.

Частиною першою статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Отже, суд вважає за необхідне стягнути за рахунок бюджетних асигнувань відповідача на користь позивача судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 3028,00 грн.

Керуючись статтями 2, 3, 5-10, 72-77, 90, 241-246, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, Полтавський окружний адміністративний суд

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов товариства з обмеженою відповідальністю "ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС" (майдан Незалежності, буд. 20, м. Полтава, Полтавська область, ідентифікаційний код 39596553) до Полтавської міської ради (вул. Соборності, буд. 36, м. Полтава, Полтавська область, ідентифікаційний код 24388285), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Управління з питань містобудування та архітектури (ідентифікаційний код 02498808, вул. Соборності, 36, м. Полтава, ідентифікаційний код 02498808) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати рішення позачергової п`ятдесятої сесії Полтавської міської ради восьмого скликання від 23.02.2024 Про розгляд клопотання товариства з обмеженою відповідальністю ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС від 16.12.2021 за вих. №14.

Зобов`язати Полтавську міську раду прийняти рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 5310136700:16:007:0095, що знаходиться за адресою: м. Полтава, просп. Миру, 5 та земельної ділянки з кадастровим номером 5310136700:16:007:0097, що знаходиться за адресою: м. Полтава, просп. Миру, 5Б із цільового призначення для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту (код згідно КВЦПЗ-07.02) на цільове призначення для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово- розважальної та ринкової інфраструктури (код згідно КВЦПЗ-02.10)

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Полтавської міської ради на користь товариства з обмеженою відповідальністю "ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС" судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 3028,00 грн.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Другого апеляційного адміністративного суду в порядку, визначеному частиною 8 статті 18, частинами 7-8 статті 44 та статтею 297 Кодексу адміністративного судочинства України, а також з урахуванням особливостей подання апеляційних скарг, встановлених підпунктом 15.5 підпункту 15 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України.

Апеляційна скарга на дане рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення судового рішення.

Суддя К.І. Клочко