Постанова

від 02.10.2024 по справі 140/13065/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 жовтня 2024 року

м. Київ

справа № 140/13065/21

адміністративне провадження № К/990/4849/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Єзерова А.А. та судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2

до Цуманської селищної ради,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Волинська обласна рада

про визнання протиправним та скасування рішення

за касаційною скаргою ОСОБА_2

на рішення Волинського окружного адміністративного суду у складі судді Костюкевича С.Ф. від 22 червня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кузьмича С.М., Матковської З.М., Улицького В.З., від 28 листопада 2023 року

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) та ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ) звернулися до суду з позовом до Цуманської селищної ради Луцького району Волинської області (далі - Цуманська селищна рада; відповідач), в якому просили визнати протиправним та скасувати рішення Цуманської селищної ради від 22 жовтня 2021 року № 10/2 «Про передачу майна».

2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 та ОСОБА_2 зазначали, що Цуманська селищна рада розглянула проєкт оскаржуваного рішення без дотримання вимог статей 4, 16, 18, 25, 28 та 29 Регламенту Цуманської селищної ради, затвердженого рішенням Цуманської селищної ради від 14 грудня 2020 року № 2/8, без проведення громадських обговорень (слухань) та без розгляду проєкту на постійних комісіях селищної ради з питань земельних відносин, природокористування, планування території, будівництва, архітектури, охорони пам`яток, історичного середовища та благоустрою, і з питань бюджету, фінансування, планування соціальної-економічного розвитку, інвестицій та міжнародного співробітництва.

Проєкт рішення завчасно не оприлюднювався на сайті селищної ради та не надавався депутатам для ознайомлення; вносився на розгляд сесії ради головою Цуманської селищної ради «з голосу» без внесення змін до порядку денного засідання ради.

Також позивачі вказували на те, що Цуманська селищна рада перевищила свої повноваження та не мала розглядати звернення Волинської обласної ради у зв`язку з його вирішенням Грем`яченською сільською радою Ківерцівського району Волинської області у рішенні від 19 жовтня 2017 року № 17/4, яке є таким, що вже виконано.

Волинська обласна рада не зверталася до відповідача з проханням передати у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст Волинської області земельні ділянки площею 0,1 га (кадастровий номер 0721881300:04:000:0891) та площею 0,2589 га (кадастровий номер 0721881300:01:001:0537), які розташовані на вулиці Грушевського, 100 у селі Грем`яче Луцького району Волинської області, тому у голови Цуманської селищної ради не було підстав вносити це питання на розгляд сесії ради.

Право на звернення до суду з цим позовом обґрунтовували тим, що позивачі проживають на території Цуманської селищної ради Луцького району Волинської області та мають законний інтерес на економічний добробут, здоров`я, економічну діяльність та соціальний захист, який порушується передачею зазначеного майна Волинській обласній раді.

3. Цуманська селищна рада не визнала позов, подала відзив, у якому зазначала, що Грем`яченська сільська рада під час прийняття рішення від 19 жовтня 2017 року № 17/4 не розглядала звернення Волинської обласної ради щодо передачі комунального майна. Проєкт оскаржуваного рішення селищної ради двічі розглядався на засіданнях постійної комісії селищної ради з питань комунальної власності, житлово-комунального господарства, енергозабезпечення та транспорту і, оскільки стосувався передачі нерухомого майна як майнового комплексу, не потребував розгляду "земельною" комісією селищної ради. До повноважень постійної комісії з питань бюджету, фінансів, планування соціально-економічного розвитку, інвестицій та міжнародного співробітництва не належить питання передачі комунального майна. Чинне законодавство не містить вимоги щодо обов`язкового проведення громадських слухань з приводу передачі майна комунальної власності; проєкт оскаржуваного рішення оприлюднювався на вебсайті селищної ради. Статтею 29 Регламенту Цуманської селищної ради передбачено право селищного голови вносити "з голосу" пропозицію щодо включення оскаржуваного рішення до порядку денного; за таке включення до порядку денного та за прийняття самого рішення проголосувала більшість депутатів селищної ради. Крім того, відповідач покликався на те, що позивачі не обґрунтували втручання в свої права внаслідок прийняття рішення селищної ради.

4. ОСОБА_2 у відповіді на відзив покликався на те, що відповідач відчужив на користь обласної ради землі Ківерцівського національного природного парку "Цуманська пуща", на яких розташовані будівлі оздоровчого призначення. Питання передачі комунального майна не підлягало включенню до порядку денного та розгляду на сесії ради відповідно до частини першої статті 30 Регламенту Цуманської селищної ради, оскільки не було розглянуте попередньо відповідними постійними комісіями ради.

5. Волинська обласна рада у поясненнях на позов вказувала, що передане у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст Волинської області майно з моменту створення (будівництва) та придбання самостійно не використовувалося Цуманською селищною радою (Грем`яченською сільською радою - до децентралізації); є результатом реалізації Волинською обласною радою як бенефіціаром та Гміна Біща (Польща), Грем`яченською сільською радою та Громадською організацією "Волинське товариство вчених і інноваторів" як партнерами проєкту PBU/0484/11 "Розвиток співробітництва в галузі санаторно-курортного туризму на польсько-українському прикордонні"; знаходиться на території створеного обласною радою Комунального підприємства «Санаторій матері і дитини "Пролісок"» (далі - КП «Санаторій матері і дитини "Пролісок"») та належить бенефіціару, а позивачі жодним чином не позбавлені та не обмежені в праві користування зазначеним майном.

Волинська обласна рада 7 вересня 2017 року прийняла рішення № 15/37 про надання згоди на прийняття у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст області приміщень водолікувального і термального корпусів та матеріальних активів, створених за результатами реалізації зазначеного проєкту PBU/0484/11, яке залишається чинними та містить лише пропозиції.

Рішення про передачу майна, яке знаходиться на території комунального підприємства обласної ради, вирішує ряд питань щодо обслуговування цього майна, які не віднесені до сфери повноважень селищної ради.

У законодавстві України не визначено період проведення громадських слухань та питань, які в обов`язковому порядку розглядаються на таких слуханнях. Оскаржуване рішення Цуманської селищної ради є виконаним, Волинська обласна рада своїм рішенням від 9 грудня 2021 року закріпила спірне майно на праві господарського відання за КП «Санаторій матері і дитини "Пролісок"», тому скасування рішення Цуманської селищної ради від 22 жовтня 2021 року № 10/2 «Про передачу майна» призведе до порушення прав та інтересів зазначеного комунального підприємства.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

6. Волинський окружний адміністративний суд рішенням від 22 червня 2023 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2023 року, відмовив у задоволенні позову.

7. Суди попередніх інстанцій мотивували свої рішення тим, що Цуманська селищна рада прийняла оскаржуване рішення в інтересах громади, оскільки переданий у спільну власність територіальних громад водолікувальний корпус та термальний басейн у складі єдиного майнового комплексу КП «Санаторій матері і дитини "Пролісок"» Волинської обласної ради продовжує задовольняти потреби Цуманської громади, жителів Волинської області та всієї України; зазначене комунальне підприємство після 2021 року продовжує сплачувати місцеві податки та збори.

Проєкт рішення Цуманської селищної ради від 22 жовтня 2021 року № 10/2 «Про передачу майна» двічі розглядався на засіданнях постійної комісії селищної ради з питань комунальної власності, житлово-комунального господарства, енергозабезпечення та транспорту, яка оцінила економічну доцільність передачі та ризики в разі непередачі такого майна; був включений до порядку денного пленарного засідання Цуманської селищної ради і прийнятий за результатами повторного голосування більшістю депутатів.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. ОСОБА_2 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, просить скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22 червня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2023 року, і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

9. Цуманська селищна рада та Волинська обласна рада подали відзиви, в яких просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. ОСОБА_2 у касаційній скарзі зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували частини чотирнадцяту та п`ятнадцяту статті 46 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР), статті 30, 31, 32 Регламенту Цуманської селищної ради та не врахували висновки щодо застосування норм права, викладені у постанові Верховного Суду від 24 липня 2019 у справі № 384/654/16-а, щодо необхідності дотримання регламенту стосовно підготовки до пленарного засідання та формування його порядку денного.

Справа підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження, оскільки в процесі її розгляду потрібно було дослідити значний обсяг доказів та допитати свідків, проте Волинський окружний адміністративний суд відмовив у задоволенні клопотання.

Під час розгляду справи позивач подавав клопотання про виклик та допит як свідка чинної депутатки, яка голосувала за прийняття оскаржуваного рішення, проте суд першої інстанції вказане клопотання не розглянув, а суд апеляційної інстанції усно відмовив у його задоволенні, мотивуючи це тим, що позивачі теж є депутатами та їхні пояснення будуть враховані під час ухвалення рішення. Через це він був позбавлений можливості довести у встановленому законом порядку обставини, які мають значення для правильного вирішення справи.

Проєкт оскаржуваного рішення не виносився на розгляд постійної комісії з питань земельних відносин, природокористування, планування території, будівництва, архітектури, охорони пам`яток, історичного середовища та благоустрою, та комісії з питань бюджету; завчасно не надавався депутатам у письмовій формі, разом із пояснювальною запискою, а тому не міг бути включений до порядку денного і розглядатися на відповідній сесії Цуманської селищної ради.

Взаємозв`язок між сплатою податків та передачею майна, можливого отримання прибутків від оренди чи приватизації переданого майна не підтверджується доказами.

11. Цуманська селищна рада у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що має виключні повноваження прийняття оскаржуваного рішення; проєкт рішення було включено до порядку денного селищної ради, обговорювався депутатами, які не вносили пропозицій щодо зняття (виключення) питання з порядку денного, винесення на розгляд ще однієї комісії селищної ради, зокрема земельної; проєкт рішення був прийнятий більшістю депутатів. Покликаючись на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 23 квітня 2020 року у справі № 813/1790/18, зазначає, що можливі формальні порушення процедури прийняття селищною радою рішення не можуть мати наслідком недійсність акта.

12. Волинська обласна рада обґрунтувала відзив на касаційну скаргу тим, що спірний водолікувальний корпус та басейн не має власних комунікацій, використовує комунікації КП «Санаторій матері і дитини "Пролісок"»; інтереси громади Цуманської селищної ради не порушуються, оскільки мешканці громади не позбавлені права користуватися переданим майном. Об`єкт будувався за кошти Волинської обласної ради у відсотковому співвідношенні, визначеному проєктом PBU/0484/11 «Розвиток співробітництва в галузі санаторно-курортного туризму на польсько-українському прикордонні», а Грем`яченська сільська рада та Цуманська територіальна громада не виділяли коштів на будівництво водолікувального комплексу та термального басейну; зазначеним проєктом встановлена заборона на отримання економічної вигоди від використання цього майна. Також зазначає, що передане обласній раді майно не може бути приватизованим, оскільки є майном закладів охорони здоров`я, приватизація якого заборонена законодавством. Посилаючись на постанову Верховного Суду від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17, зазначає, що суди попередніх інстанцій дослідили конкретні права територіальної громади та не встановили їх порушення. Твердження скаржника про порушення Регламенту Цуманської селищної ради не відповідає дійсним обставинам справи. Оскаржуване рішення реалізоване, завершено процес приймання-передачі майна, зареєстровані речові права власності на майно; ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, які вичерпують свою дію фактом виконання.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

13. ОСОБА_2 2 лютого 2024 року подав до Суду касаційну скаргу.

14. Верховний Суд ухвалою від 4 квітня 2024 року відкрив касаційне провадження.

15. 8 та 11 квітня 2024 року Цуманська селищна рада та Волинська обласна рада відповідно подали відзиви на касаційну скаргу.

16. ОСОБА_1 отримав 26 квітня 2024 року копію ухвали Верховного Суду від 4 квітня 2024 року, проте не скористався правом подати відзив на касаційну скаргу.

17. Верховний Суд ухвалою від 11 вересня 2024 року призначив розгляд справи у судовому засіданні колегією у складі трьох суддів на 24 вересня 2024 року о 14 годині 15 хвилин у приміщенні Касаційного адміністративного суду.

18. Верховний Суд протокольною ухвалою від 24 вересня 2024 року вирішив продовжити розгляд справи у порядку письмового провадження.

19. 27 вересня 2024 року Волинська обласна рада подала додаткові пояснення, в яких покликається на реєстрацію за нею права власності на майно та те, що належним способом захисту права є вимога витребування майна, а не скасування рішення селищної ради про передачу майна.

20. Інші учасники справи не скористалися правом подати додаткові пояснення.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

21. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що 7 вересня 2017 року Волинська обласна рада прийняла рішення № 15/37 "Про надання згоди на прийняття у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст області приміщень водолікувального і термального корпусів та матеріальних активів, створених за результатами реалізації проекту PBU/0484/11 «Розвиток співробітництва в галузі санаторно-курортного туризму на польсько-українському прикордонні».

22. Сторонами проєкту PBU/0484/11 «Розвиток співробітництва в галузі санаторно-курортного туризму на польсько-українському прикордонні», є Волинська обласна рада як Бенефіціар (головний партнер), Гміна Біща (партнер 1), Грем`яченська сільська рада (партнер 2) та Громадська Організація «Волинське товариство вчених і інноваторів» (партнер 3).

23. 2 березня 2021 року Волинська обласна рада у листі № 393/35/2-21 просила голову Цуманської селищної ради розглянути питання про передачу приміщень водолікувального і термального комплексів та матеріальних активів у спільну власність територіальних громад, сіл, селищ, міст Волинської області для використання надалі КП «Санаторій матері і дитини "Пролісок"» з метою збереження, обслуговування та ефективного використання водолікувального комплексу та діагностично-лікувального устаткування.

24. 23 березня 2021 року о 08:20 на вебсайті Цуманської селищної ради оприлюднено проєкт рішення про передачу зазначеного майна у власність Волинської обласної ради.

25. 12 квітня 2021 року комісія з питань комунальної власності, житлово-комунального господарства, енергозабезпечення та транспорту Цуманської селищної ради розглянула проєкт зазначеного рішення, рекомендувала відкласти розгляд питання про передачу майна з метою виїзду безпосередньо в КП «Санаторій матері і дитини "Пролісок"» для проведення інвентаризації майна.

26. 9 липня 2021 року комісія з питань комунальної власності, житлово-комунального господарства, енергозабезпечення та транспорту Цуманської селищної ради надала згоду на передачу Волинській обласній раді матеріальних активів, що отримані в результаті реалізації проєкту IPBU.01.02.00-78-484/11-00 «Розвиток співробітництва в галузі санаторно-курортного туризму на польсько-українському прикордонні». При цьому комісія виходила, зокрема з того, що приміщення знаходяться в незадовільному стані та потребують вкладання значних інвестицій.

27. 22 жовтня 2021 року Цуманська селищна рада восьмого скликання шляхом голосування "за" - 14, "проти" - 7, "утримався" - 3, "не голосував" - 0, прийняла рішення № 10/2 "Про передачу майна", відповідно до якого вирішила передати з комунальної власності Цуманської селищної ради у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст області в особі Волинської обласної ради будівлі у селі Грем`яче Луцького району Волинської області: водолікувального корпусу на вулиці Грушевського, 101; громадського будинку (термального басейну) на вулиці Грушевського, 101-А, та матеріальні активи (згідно з додатком), створені за результатами реалізації проєкту PBU/0484/11 «Розвиток співробітництва в галузі санаторно-курортного туризму на польсько-українському прикордонні», а також земельні ділянки: площею 0,1 га (кадастровий номер: 0721881300:04:000:0891), площею 0,2589 га (кадастровий номер: 0721881300:01:001:0537), розташовані за адресою: вулиця Грушевського, 100 в селі Грем`яче Луцького району Волинської області.

28. Зазначене майно перебуває у складі єдиного майнового комплексу КП «Санаторій матері і дитини "Пролісок"», засновником якого є Волинська обласна рада.

29. ОСОБА_1 та ОСОБА_2 оскаржили у цій справі рішення Цуманської селищної ради від 22 жовтня 2021 року № 10/2 "Про передачу майна" з підстави порушення процедури прийняття цього рішення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

30. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), Суд виходить із такого.

31. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

32. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

33. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

34. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

35. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22 червня 2023 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2023 року не відповідають.

36. В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7 Конституції України).

37. Відповідно до положень частин першої, третьої та четвертої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

38. У статті 2 Європейської хартії місцевого самоврядування (European Charter of Local Self-Government) визначено, що місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення.

39. При цьому органи місцевого самоврядування, їх посадові особи відповідно до частини другої статті 19 Конституції України зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

40. Аналогічні положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування (European Charter of Local Self-Government) про те, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

41. Особливості здійснення місцевого самоврядування громад сіл, селищ та міст (крім Києва та Севастополя) визначені Законом № 280/97-ВР.

42. У частинах першій та другій статті 59 зазначеного Закону визначено акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а саме, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

43. Частиною третьою статті 2 КАС України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

44. У справі, що розглядається, фізичні особи оскаржують ненормативний акт органу місцевого самоврядування, який стосується вирішення питання передачі обласній раді у власність майна селищної ради.

45. Право комунальної власності - право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування (абзац 15 статті 1 Закону № 280/97-ВР).

46. До такого майна належить рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частка в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження (частина перша статті 60 Закону № 280/97-ВР).

47. Сільські, селищні, міські ради у силу пункту 30 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР мають виключну компетенцію на пленарних засіданнях приймати рішення щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об`єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об`єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об`єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, прийняття рішення про здійснення державно-приватного партнерства щодо об`єктів комунальної власності, у тому числі на умовах концесії, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.

48. Відповідно до підпункту 1 пункту «а» частини першої статті 29 зазначеного Закону виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад.

49. Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, укладати договори в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійні договори, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду (частина п`ята статті 60 Закону № 280/97-ВР).

50. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 27 березня 2019 року у справі № 688/3487/16-а сформулювала правову позицію про те, що повноваження органу місцевого самоврядування є дискреційними, а тому суд не має права втручатися у внутрішню компетенцію такого органу і не може надавати оцінки мотивам ради, з яких вона виходила при прийнятті рішення. У такому разі рішення сільської, селищної, міської ради може бути перевірено судом лише на предмет дотримання визначеної законодавством процедури його прийняття.

51. Тобто, прийняте на пленарних засіданнях рішення сільської, селищної, міської ради може бути переглянуте судом лише щодо дотримання процедури його прийняття, зокрема регламенту відповідної ради.

52. У пункті 77 постанови 24 липня 2019 року у справі № 384/654/16-а Верховний Суд зазначив, що передбачена Регламентом можливість вносити раніше відхилений проєкт рішення до порядку денного наступних сесій ради не звільняє раду від обов`язку дотримуватися вимог Регламенту щодо підготовки до пленарного засідання (наступної сесії) і формування його порядку денного.

53. ОСОБА_2 під час судового розгляду посилався на нерозгляд секретарем ради та комісіями ради (структурними підрозділами) проєкту рішення, непогодження та невізування проєкту відповідними особами ради, ненадання депутатами перед голосуванням проєкту рішення з пояснювальною запискою та іншими додатками та вплив цього на результати голосування.

54. Регламент Цуманської селищної ради визначає такий порядок підготовки питань на розгляд сесії:

- формування Цуманським селищним головою не пізніше як за два тижні до дати початку сесії ради проєкту порядку денного (стаття 28 Регламенту);

- затвердження на початку першого пленарного засідання сесії ради проєкту порядку денного (стаття 29 Регламенту);

- попередній розгляд та візування проєктів рішень в постійних комісіях ради та відповідних підрозділах виконавчого органу ради (стаття 30 Регламенту);

- подання проєктів рішень секретарю ради у друкованій та електронній формі разом з пояснювальною запискою (стаття 31 Регламенту);

- забезпечення депутатів необхідною кількістю проєктів рішень та інших матеріалів сесії до початку відповідного пленарного засідання (стаття 32 Регламенту).

55. Такі положення регламенту не є рекомендаційними, тому порушення процедури може вважатися формальним лише у випадку, коли таке порушення є незначним та прямо чи побічно не може впливати на результати голосування.

56. Надання оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, потребує співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення»; межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови безумовного дотримання ним передбаченої законом процедури прийняття такого рішення (пункти 54-55 постанови Верховного Суду від 16 грудня 2021 року у справі № 640/11468/20).

57. Суд наголошує, що основними правилами (підходами) до відмежування формалізму від надмірного формалізму є:

1) суть, за загальним правилом, переважає над формою;

2) до вирішення публічно-правових спорів, за загальним правилом, є незастосовними підходи кримінального процесу або процесу притягнення фізичної особи до адміністративної відповідальності (у частині оцінки процедурних порушень);

3) процедурні порушення суб`єкта владних повноважень, рішення (дії, бездіяльність) якого оцінюються судом, не можуть легалізувати сутнісні порушення суб`єкта приватного права (порушення з боку одного суб`єкта не можуть легалізувати порушення з боку іншого суб`єкта);

4) процедура вторинна, якщо рішення суб`єкта владних повноважень: відповідає визначеним законом завдання (функціям) такого суб`єкта; має легітимну ціль; законодавство не містить імперативних заборон або наслідків недотримання таких процедур;

5) якщо є доступ до суду, «правопорушник» доводить, у першу чергу, сам факт відсутності правопорушення, що дає змогу суду оцінити суть відповідного правопорушення;

6) за порушення процедури, у першу чергу, має нести відповідальність посадова особа, яка допустила таке порушення, і не повинні страждати суспільні (публічні) інтереси або інтереси держави;

7) визнання протиправним рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень з огляду на процедурні порушення, за загальним правилом, не повинно позбавляти (звільняти) його від обов`язку невідкладно прийняти нове рішення у відповідних правовідносинах з дотриманням процедури;

8) дотримання формальних процедур вимагає законодавство, а недотримання деяких формальних процедур вимагає об`єктивна ситуація (доцільність, раціональність, домірність).

58. У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій встановили, що проєкт рішення Цуманської селищної ради № 10/2 "Про передачу майна" був внесений головою селищної ради "з голосу" до порядку денного після відкриття сесії ради.

59. Визначене у Регламенті Цуманської селищної ради право включення до порядку денного додаткових питань, розгляд яких відкладався або розгляд яких не набрав потрібної кількості голосів під час голосування, не скасовує повністю процедуру, що передує розгляду проєкта на пленарному засіданні ради.

60. У випадку включення додаткового питання до порядку денного, депутати перед голосуванням повинні мати змогу ретельно ознайомитися з проєктом рішення, пояснювальною запискою, висновками та візами постійних комісій та/або відповідних підрозділах виконавчого органу ради.

61. Недотримання таких вимог нівелює правове значення Регламенту ради, ставить під сумнів володіння депутатами повною інформацією для ухвалення рішення та не сприяє підвищенню довіри громадян до представницького органу місцевого самоврядування.

62. Тому суд має перевірити додержання селищною (сільською, міською) радою як представницькими органами територіальної громади своєї демократичної сутності, зокрема зваженість, послідовність та обґрунтованість процесу обговорення рішень, які вона ухвалює, реальну можливість депутатів здійснити свої права в цьому процесі.

63. Суди першої та апеляційної інстанцій не з`ясували наявність у депутатів перед голосуванням за включення до проєкту порядку денного в письмовій або електронній формі проєкту рішення про передачу земельних ділянок та майна, створеного за результатами реалізації проєкту PBU/0484/11 «Розвиток співробітництва в галузі санаторно-курортного туризму на польсько-українському прикордонні», у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст області в особі Волинської обласної ради; візування уповноваженими представниками комісії селищної ради з питань комунальної власності, житлово-комунального господарства, енергозабезпечення та транспорту проєкту рішення; наявності зауважень чи пропозицій, висновків чи рекомендацій комісії до проєкту.

64. Суди попередніх інстанцій не дослідили Регламент Цуманської селищної ради щодо порядку визначення переліку комісій ради, які мають розглянути проєкт, та уповноважених представників комісій, які візують проєкт, та не перевірили дотримання Цуманською селищною радою такого порядку до розгляду проєкту в пленарному засіданні.

65. Також суди не оцінили протокол пленарного засідань Цуманської селищної ради від 22 жовтня 2021 року; фактично цитуючи у рішенні суду першої інстанції та постанові суду апеляційної інстанції позицію відповідача у цій справі, дійшли необґрунтованого висновку про те, що депутати у жовтні 2021 року мали змогу ретельно ознайомитися з проєктом рішення.

66. При цьому, суди не конкретизували, які саме процедурні порушення вважають формальними, тобто, такими, що не впливають на законність оскаржуваного рішення.

67. До того ж одним з ключових аргументів позивачів було питання відсутності законодавчих чи економічних підстав для прийняття рішення про передачу майна.

68. З огляду на пункт 32 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР надання згоди на передачу об`єктів з державної власності у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст та прийняття рішень про передачу об`єктів права спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, що перебувають в управлінні районних, обласних рад, у державну власність, а також щодо придбання об`єктів державної власності, вирішувалося виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради.

69. З огляду на положення цієї статті, районна, обласна ради надають згоду на набуття майна (об`єктів) у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст з державної власності.

70. У свою чергу сільська, селищна, міська рада відповідно до пункту 52 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях вирішує питання надання згоди на передачу об`єктів з державної у комунальну власність та прийняття рішень про передачу об`єктів з комунальної у державну власність, а також щодо придбання об`єктів державної власності.

71. Суди встановили, що Волинська обласна рада 7 вересня 2017 року прийняла рішення № 15/37, яким надала згоду на прийняття з комунальної власності Грем`яченської сільської ради у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст області приміщень водолікувального і термального корпусів та матеріальних активів, створених за результатами реалізації проєкту PBU/0484/11 «Розвиток співробітництва в галузі санаторно-курортного туризму на польсько-українському прикордонні».

72. Після цього Грем`яченська сільська рада 19 жовтня 2017 року прийняла рішення № 17/4, яким не погодила таку передачу майна комунальної власності.

73. Законність зазначених рішень обласної та Грем`яченської сільської ради не перевіряється у цій справі. Проте рішення Волинської обласної ради від 7 вересня 2017 року № 15/37 слугувало також підставою для розгляду Цуманською селищною радою питання передачі земельних ділянок та майна, створеного за результатами реалізації проєкту PBU/0484/11 «Розвиток співробітництва в галузі санаторно-курортного туризму на польсько-українському прикордонні» у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст, що перебувають в управлінні районних, обласних рад.

74. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України). У цій нормі Основного Закону України визначено межі дискреційних повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування - дозволено лише те, що передбачено законом.

75. У справі, що розглядається, суди першої та апеляційної інстанцій не надали оцінки правовій природі рішення Цуманської селищної ради № 10/2 "Про передачу майна", не перевірили, чи діяла селищна рада у межах повноважень та у спосіб, визначений статтею 26 Закону № 280/97-ВР, приймаючи рішення про передачу об`єктів з комунальної власності селищної ради в спільну (комунальну) власність територіальних громад сіл, селищ, міст, що перебувають в управлінні обласної ради.

76. Суд відхиляє доводи, викладені Волинською обласною радою 27 вересня 2024 року у додаткових поясненнях, оскільки державна реєстрація права власності на нерухоме майно не створює право, а лише підтверджує його набуття, і часткове або повне виконання рішення Цуманської селищної ради про передачу майна не є перешкодою в його оскарженні як рішення суб`єкта владних повноважень відповідно до частини другої статті 5 КАС України (реалізації права на доступ до суду зацікавлених осіб), як підстави виникнення права власності, та повноваженні суду здійснити оцінку правомірності такого рішення у розрізі вимог, передбачених статтею 2 КАС України.

77. У силу статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанції, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.

78. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R(95)5 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 7 лютого 1995 року (Recommendation R(95)5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті "g" статті 7 Рекомендацій R(95)5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.

79. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове рішення у справі.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

80. Із огляду на частину другу статті 353 КАС України порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, є підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий розгляд.

81. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).

82. Суди першої та апеляційної інстанцій не дослідили зібрані у справі докази та не встановили обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

83. Врахувавши зазначене, Суд вважає, що касаційну скаргу ОСОБА_2 слід задовольнити, рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - скасувати, а справу - направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Висновки щодо розподілу судових витрат

84. Оскільки колегія суддів не ухвалює нового рішення, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити.

Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22 червня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2023 року скасувати, а справу № 140/13065/21 направити на новий розгляд до Волинського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: А.А. Єзеров

С.М. Чиркін