Постанова

від 03.10.2024 по справі 300/831/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 жовтня 2024 року

м. Київ

справа №300/831/21

адміністративне провадження № К/990/9191/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

за участю секретаря судового засідання Шосенко К.М.,

представника позивача Сімаченко А.О.,

представників третіх осіб Копчука І.М., Дахновського С.М.,

розглянув у відкритому судовому засіданні

касаційну скаргу Львівської обласної прокуратури

на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2022 року

у справі №300/831/21

за позовом Івано-Франківської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Карпатського округу

до Косівської міської ради Івано-Франківської області,

треті особи: Національний природній парк "Гуцульщина", Державне підприємство "Кутське лісове господарство",

про визнання протиправним та скасування рішення.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. У березні 2021 року Івано-Франківська обласна прокуратура в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Карпатського округу звернулася до суду з позовом до Косівської міської ради Івано-Франківської області, в якому просила визнати протиправним та скасувати Рішення 28 сесії 6 демократичного скликання Пістинської сільської ради від 11-13.12.2013 "Про затвердження доопрацьованого генерального плану забудови села Пістинь" (далі - оскаржуване рішення).

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Указом Президента України «Про створення національного природного парку «Гуцульщина» від 14.05.2002 №456/2002 (далі -Указ №456/2002) створено на території Косівського району національний природний парк «Гуцульщина», який підпорядковано Міністерству екології та природних ресурсів України. Установлено площу земель Національного парку в розмірі 32271 га та надано статус земель природно-заповідного фонду, з них 7606 га передано парку в постійне користування з вилученням у землекористувачів та 24665 га земель включено до його складу без вилучення у землекористувачів.

3. У додатку № 1 до Указу № 456/2002 визначено перелік землекористувачів, землі яких мають бути надані у постійне користування НПП «Гуцульщина», а саме: землі Косівського міжгосподарського лісгоспу, площею 816 га, у тому числі: Пістинське лісництво 503 га, Кобаківське лісництво 165 га, Рожнівське лісництво 148 га; Кутського державного лісгоспу Державного комітету лісового господарства України загальною площею 6790 га, у тому числі: Косівське лісництво 1675 га, Кутське лісництво 1 477 га, Шешорське лісництво 3030 га, Яблунівське лісництво 608 га. Усього 7 606 га.

4. У додатку № 2 до Указу №456/2002 визначено Перелік землекористувачів, землі яких мають бути включені до складу НПП «Гуцульщина» без вилучення, а саме: Косівського міжгосподарського лісгоспу, площею 9893 га, в тому числі: Великорожинське лісництво 3912 га, Кобаківське лісництво 1166 га, Рожнівське лісництво 754 га; Пістинське лісництво 1012 га, Яблунівське лісництво 3049 га; Кутський державний лісгосп Державного комітету лісового господарства України загальною площею 14772 га, у тому числі: Березівське лісництво 3116 га, Косівське лісництво 2392 га, Космацьке лісництво 4398 га, Кутське лісництво 1519 га, Яблунівське лісництво 3347 га. Усього 24665 га.

5. Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 17.07.2002 № 271 затверджено Положення про Національний природний парк «Гуцульщина» (далі - Положення № 271), згідно з п. 1.1 якого НПП «Гуцульщина» є об`єктом природно-заповідного фонду загальнодержавного значення. Парк розташований на території Косівського району Івано-Франківської області.

6. Розпорядженням Кабінету Міністрів України «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок» від 03.07.2013 №495-р відповідно до статей 92, 123 і 149 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) НПП «Гуцульщина» з урахуванням вимог державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною площею 6674 га (землі державної власності лісогосподарського призначення (ліси), що перебувають у постійному користуванні ДП «Кутське лісове господарство» згідно з додатком, розташованих на території Косівського району Івано-Франківської області, з подальшим наданням їх зазначеному парку у постійне користування для забезпечення його функціонування.

7. Рішенням Пістинської сільської ради Косівського району Івано-Франківської області від 11-13.12.2013 «Про затвердження доопрацьованого генерального плану забудови села Пістинь» затверджено доопрацьований генеральний план забудови села Пістинь, згідно з яким в межі населеного пункту включено додаткову територію 1315,4 га, існуюча площа села 1087,4 га, проектна площа села 2402,8 га (том 1, а.с.25).

ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. Прокурор вважає, що Пістинська сільська рада (правонаступником якої є Косівська міська рада Косівського району Івано-Франківської області) прийняла рішення незаконно -без згоди власника та відповідних погоджень органів контролю.

Зокрема, у межі села Пістинь включено землі природно-заповідного фонду, які передбачені для функціонування Національного природного парку «Гуцульщина» площею 546 га. При затвердженні Пістинською сільською радою доопрацьованого генерального плану забудови села Пістинь не враховано зауважень та пропозицій, викладених у протоколі містобудівної архітектурної ради при Івано-Франківській ОДА від 26.12.2012. Окрім того, генплан не пройшов обов`язкового затвердження всіма уповноваженими органами контролю.

Викладені у позовній заяві обставини, на думку прокурора, свідчать про недотримання відповідачем приписів п. 3 ч. 7 ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (в редакції на день прийняття оскаржуваного рішення) (далі - Закон №3038-VI), а розробка генплану без дотримання вимог чинного законодавства порушує положення ст. 19 Конституції України.

Оскаржене рішення ухвалено без проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту містобудівної документації та не оприлюднено у встановленому порядку проекту генплану забудови села.

Всупереч вимогам ст. 1 Закону України «Про екологічну експертизу» від 09.02.1995 №45/95-ВР (в редакції на день прийняття оскаржуваного рішення) (далі - Закон №45/95-ВР) експертизу проекту генерального плану забудови села Пістинь не проведено, що також свідчить про неправомірність оскарженого рішення.

9. Відповідач проти позову заперечував. Зазначив, що як правонаступник Пістинської сільської ради Косівська міська рада не є органом місцевого самоврядування, який прийняв оскаржене рішення, не володіє інформацією щодо всіх фактичних обставин, при вирішенні спору поклався на розсуд суду, просив ухвалити законне та обґрунтоване рішення.

10. Третя особа НПП «Гуцульщина» підтримав заявлені прокурором позовні вимоги та, серед іншого, зазначив, що спірні ділянки території не входять до складу територій ДП «Кутське лісове господарство», натомість відносяться до земель НПП «Гуцульщина», який є належним лісокористувачем та землекористувачем.

Включення таких земель до складу населеного пункту, шляхом розроблення його генерального плану потребує відповідного погодження з їх власниками, землекористувачами, згідно з наділеними законом повноваженнями щодо розпорядження земельними ділянками. Генеральний план села Пістинь прийнято сільською радою без погодження всіма уповноваженими органами контролю.

11. Третя особа ДП «Кутське лісове господарство» звернуло увагу на пропуск позивачем строку звернення до суду, на відсутність підстав для звернення прокурора до суду після залишення аналогічного позову судом без розгляду.

Щодо суті спірних правовідносин, представник зауважив, що НПП «Гуцульщина» не є постійним користувачем лісової земельної ділянки, у зв`язку із чим, Пістинською сільською радою правомірно отримано погодження проекту генерального плану забудови села Пістинь саме у ДП «Кутське лісове господарство», як належного землекористувача спірної земельної ділянки. Також, зауважив, що сільською радою належним чином забезпечено проведення громадських слухань під час підготовки та затвердження проекту, необхідних технічних документів для врахування їх сільською радою щодо відведеної НПП «Гуцульщина» території останнім не надано, при цьому Указ Президента України «Про створення національного природного парку «Гуцульщина» від 14.05.2002 №456 втратив чинність, а на час його дії НПП «Гуцульщина» не вжито жодних заходів щодо реалізації Указу, що свідчить про відсутність у Національного природного парку статусу постійного землекористувача спірною ділянкою.

12. Державна екологічна інспекція Карпатського округу заперечила доводи представника третьої особи ДП «Кутське лісове господарство» щодо пропуску прокурором строку звернення до суду, обґрунтувала наявність підстав для звернення прокурора до суду з позовом в інтересах держави в особі Держекоінспекції Карпатського округу. Просила позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження рішення Пістинської сільської ради від 11-13.12.2013 «Про затвердження доопрацьованого генерального плану забудови села Пістинь» опубліковане у газеті «Гуцульський край» № 15 від 09.04.2021 та сайті Косівської міської ради.

14. Івано-Франківський окружний адміністративний суд рішенням від 27.09.2021, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.02.2022, відмовив у задоволенні позову.

15. Суди дійшли висновку, що станом на дату видачі дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України №495-р від 03.07.2013 та на дату прийняття Пістинською сільською радою оскаржуваного рішення спірні земельні ділянки лісогосподарського призначення, перебували у постійному користуванні ДП «Кутське лісове господарство».

НПП «Гуцульщина» подавав до Івано-Франківської філії ДП «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Дніпромісто» імені Ю.М. Білоконя» графічні матеріали, однак такі не відповідали встановленим законодавством вимогам, у зв`язку із чим, матеріали не прийнято та, відповідно, не відображено межі НПП «Гуцульщина» на генплані с. Пістинь Косівського району.

Будь-якого підтвердження направлення до ДП «Дніпромісто» належним чином оформлених графічних матеріалів території НПП «Гуцульщина» учасниками справи не надано, а матеріали справи не містять.

Таким чином, вимоги Указу Президента України від 14.05.2002 №456/2002 щодо вирішення протягом 2002-2003 років питання про вилучення та надання у постійне користування НПП «Гуцульщина» 7606 гектарів земель, а також розроблення проекту землеустрою з організації та встановлення меж території національного природного парку, отримання державних актів на право постійного користування земельними ділянками не виконані.

Суд дійшов висновку, що лише встановлення меж певної земельної ділянки в натурі із встановленням межових знаків є остаточним визначенням географічно-просторового розташування земельної ділянки певного користувача, і лише після виконання цього можна стверджувати про вчинення юридично значущої дії саме в межах площі цієї ділянки.

Однак, стосовно спірної території, яка відповідно до Указу Президента від 14.05.2002 №456/2002 має бути виділена НПП «Гуцульщина», встановлення меж в натурі не проводилося, доказів протилежного матеріали справи теж не містять.

Суд взяв до уваги як преюдиційні обставини, встановлені Вищим господарським судом України при розгляді справи № 909/4/17 у постанові від 29.08.2017, а також Верховним Судом у постанові від 22.08.2018 у справі №809/807/17. Судами констатовано, що постійним користувачем спірної земельної ділянки є ДП «Кутське лісове господарство», у вказаного землекористувача земельна ділянка не вилучалась, НПП "Гуцульщина" в постійне користування не надавалася, акт на право постійного користування цією земельною ділянкою НПП "Гуцульщина" не видавався і право лісокористування за ним на вказану землю не реєструвалося, що є підставою для висновку про те, що в розумінні діючого законодавства НПП "Гуцульщина" не є постійним користувачем лісової земельної ділянки.

Враховуючи викладене, суди дійшли висновку про те, що спірні земельні ділянки лісогосподарського призначення у постійного землекористувача не вилучались, цільове призначення таких ділянок не змінювалось та не відбувалась передача таких ділянок у власність іншим особам, що належить до компетенції Уряду, тому необхідності отримання згоди останнього для включення спірних територій до генплану села Пістинь суд не було.

16. Стосовно посилань прокурора на бездіяльність Пістинської сільської ради в частині оприлюднення затвердженого проекту та проведення громадських слухань під час розроблення і затвердження проекту генплану, суд взяв до уваги, що правомірність оприлюднення регуляторного акта на офіційній вебсторінці органу місцевого самоврядування підтверджена і висновками Верховного Суду, зокрема, у постанові від 02.12.2020 у справі № 357/14346/17.

Власного друкованого засобу масової інформації, в якому могли б бути оприлюднені проекти рішень, у Пістинської сільської ради не було. Натомість проект оскарженого рішення оприлюднювався на офіційній вебсторінці сільської ради та на сторінці в соціальній мережі «Facebook» під реєстраційною назвою «Пістинь Діалог» 26.07.2013 (том 2, а.с.114), з огляду на часті перебої в роботі офіційної вебсторінки сайту, що визначено розпорядженням сільського голови села Пістинь від 10.05.2013.

Генеральний план забудови села Пістинь після його доопрацювання пройшов процедуру громадських слухань, що підтверджено, зокрема протоколами громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення генерального плану забудови с. Пістинь від 05.07.22013 (участок «Царина») за участі 142 учасників громадських слухань та від 02.09.2013 (участок «Царина-Прелочі») за участі 161 учасника громадських слухань (том 2, а.с.110-113).

Зі змісту наданих копій протоколів та пояснень свідків вбачається відсутність будь-яких зауважень зі сторони учасників громадських слухань.

17. Твердження прокурора про непогодження Пістинською сільською радою проекту генплану Управлінням ДСНС в Івано-Франківській області, суди відхилили та дійшли висновку, що відповідно до листа Управління ДСНС в Івано-Франківській області №01-1724/11 від 06.03.2014 (т.1, а.с. 58), в результаті розгляду Управлінням матеріалів генерального плану с. Пістинь, розробленого ДП «Дніпромісто», порушень вимог пожежної та техногенної безпеки не виявлено.

Враховуючи відсутність будь-яких негативних наслідків у вигляді порушень вимог пожежної і техногенної безпеки у розробленому генплані, на переконання суду, обставина затвердження оскарженого рішення сільською радою до моменту отримання офіційного листа Управління ДСНС не може слугувати підставою для визнання рішення протиправним чи таким, що прийнято з порушенням вимог законодавства.

18. Суд відхилив доводи прокурора в частині необхідності проведення експертизи затвердженого генплану, оскільки приписами ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено обов`язкове проведення експертизи містобудівної документації виключно щодо генеральних планів міст. Тому, відсутність будь-якого з наведених експертних висновків при розробленні та затвердженні проекту генерального плану села не є свідченням незаконності дій сільської ради та не є підставою для скасування спірного рішення.

19. Також, суд не погодився та відхилив доводи прокурора щодо неврахування Пістинською сільською радою висновків містобудівної ради та непогодження спірного проекту з відповідними контролюючими органами.

Зауваження і пропозиції, викладені у протоколі містобудівної ради, враховані під час доопрацювання генплану, що підтверджується листом ДП «Дніпромісто» №ГРП-7/381 від 19.06.2013 (т. 1, а.с.215). Витяг з протоколу засідання архітектурно-містобудівної ради управління містобудування та архітектури облдержадміністрації від 26.12.2012 не містить жодного посилання на обов`язковість повторного розгляду доопрацьованого генерального плану на засіданні архітектурно-містобудівної ради, натомість встановлює лише рекомендацію щодо повторного подання сільською радою такого проекту на розгляд (т. 1, а.с.151).

20. Аналогічно, Івано-Франківським обласним управлінням водних ресурсів Державного агентства водних ресурсів України та Івано-Франківським обласним управлінням лісового та мисливського господарства в результаті розгляду проектної документації, складеної ДП «Дніпромісто» висловлено власні зауваження з проханням їх врахувати при доопрацюванні генплану. При цьому листи із висловленими зауваженнями жодних вказівок зобов`язального характеру щодо повторного подання документації для розгляду Івано-Франківським обласним управлінням водних ресурсів та Івано-Франківським обласним управлінням лісового та мисливського господарства не містять.

21. Що стосується посилань позивача на те, що рішення Пістинської сільської ради «Про затвердження доопрацьованого генерального плану забудови села Пістинь» прийнято 11-13 грудня 2013 року, тобто ще до надходження доопрацьованого генерального плану до Пістинської сільської ради від ДП «Дніпромісто», суд зазначає, що зі змісту листа ДП «Діпромісто» від 19.12.2013 №7/848, вбачається, що сільському голові с. Пістинь Т. Бейсюку 19.12.2013 направлено не всю проектну документацію, а лише основне креслення доопрацьованого генерального плану на 1 аркуші та лише 2, 3 та 4 примірники (том 1 а.с.216).

22. Зважаючи на викладені обставини, суди дійшли висновку, що НПП «Гуцульщина» не є постійним землекористувачем спірної земельної ділянки, не реалізувало у встановленому законом порядку права на розроблення графічних матеріалів території Національного парку та не вжило достатніх і належних заходів для врахування Пістинською сільською радою меж території НПП «Гуцульщина» при розробці генплану села, а доказів протиправності прийняття Пістинською сільською радою оскарженого рішення в частині незатвердження його уповноваженими контролюючими органами, належного оприлюднення та проведення громадських слухань суду не надано, а тому такими, що не підлягають задоволенню.

23. Суди також взяли до уваги, що постановою від 08.12.2020 у справі №809/807/17 Верховний Суд залишив без розгляду позовну заяву Першого заступника прокурора Івано-Франківської області до Пістинської сільської ради Косівського району Івано-Франківської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Національний природний парк "Гуцульщина", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ДП "Кутське лісове господарство" про визнання незаконним та скасування рішення Пістинської сільської ради № 28 від 11-13.12.2013.

У зазначеній постанові Верховний Суд дійшов висновку, що планування території природно-заповідного фонду є об`єктом контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів і такий контроль уповноважені здійснювати органи Державної екологічної інспекції України.

Листами Івано-Франківської обласної прокуратури від 12.02.2021 №15-262вих-21 та від 23.02.2021 №15-331вих-21 Держекоінспекцію зобов`язано повідомити Івано-Франківську обласну прокуратуру про те, чи вживались Держекоінспекцією Карпатського округу заходи щодо оскарження рішення Пістинської сільської ради від 11-13.12.2013 «Про затвердження доопрацьованого генерального плану забудови села Пістинь», чи вживатимуться останньою такі заходи, а також, зважаючи на відсутність доказів скасування спірного рішення, у листі від 23.02.2021 повідомлено Держекоінспекцію Карпатського округу про намір Івано-Франківської обласної прокуратури звернутися в інтересах держави в особі Держекоінспекції Карпатського округу із відповідною позовною заявою до Івано-Франківського окружного адміністративного суду.

У відповідь, Івано-Франківською обласною прокуратурою отримано листа Держекоінспекції Карпатського округу від 18.03.2021 №02.5-13/1027 у якому зазначено про те, що заходи контролю та представницького характеру в частині оскарження рішення Пістинької сільської ради від 11-13.12.2013 не вживались, що підтверджує факт нездійснення захисту інтересів держави органом, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Суди взяли до уваги, що звернення прокурора до суду з цим позовом в інтересах держави в особі Держекоінспекції Карпатського округу ґрунтується, перш за все, на висновках Верховного Суду у постанові від 08.12.2020, ухваленій у справі №809/807/17.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

24. 23.03.2022 Львівська обласна прокуратура подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27.09.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.02.2022, ухвалити нове рішення про задоволення позову.

25. Як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що суди попередніх інстанцій вирішили спір без врахування правової позиції, висловленої Верховним Судом у постановах від 09.08.2018 у справі №909/976/17, від 29.07.2020 у справі №826/11226/16, від 13.04.2020 у справі №160/2852/19, від 20.12.2019 у справі №520/14995/16-а, від 11.12.2019 у справі №369/7296/16-а щодо застосування норм ст. 19 Конституції України, ст. 51-53 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" від 16.07.1992 № 2456-XII (в редакції на момент прийняття оскаржуваного рішення) (далі - Закон № 2456-XII), ст. 1, 13, 14 Закону №45/95-ВР, Указу № 456/2002 "Про створення національного природного парку "Гуцульщина", Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 555, (в редакції на момент прийняття оскаржуваного рішення) (далі - Порядок № 555), постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку» від 25.05.2012 № 808, наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 № 290.

26. Суди попередніх інстанцій не перевірили достовірність наданих відповідачами доказів, не надали оцінки доводам прокурора про те, що відсутні будь-які рішення судів про визнання офіційним веб-сайтом сільської ради сторінки в мережі "Facebook" під назвою "Пістинь Діалог". Опублікування 26.03.2013 на зазначеній сторінці в мережі "Facebook" проекту генерального плану села Пістинь Косівського району Івано-Франківської області підтверджено усними показаннями свідків - працівників Пістинської сільської ради; стаття газети "За лаштунками" під назвою "Кому потрібна Пістинська земля" вийшла 12.09.2013, тобто після громадських слухань. Надані відповідачем протоколи громадських слухань не відповідають п. 8 Порядку № 555, ст. 21 Закону № 3038-VI, Закону України "Про основи містобудування". від 16.11.1992 №2780-ХІІ (в редакції на момент прийняття оскаржуваного рішення) (далі - Закон №2780-ХІІ) громадські слухання проведені лише на 2 з 13 наявних ділянок всієї території населеного пункту.

27. Прокурор надав до суду першої інстанції листи Івано-Франківського обласного управління лісового господарства від 20.12.2012 №4-23/96-1314, Івано-Франківського управління Державного агентства лісових ресурсів України від 05.10.2017 №11-09/59-1983; Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області від 06.03.2014 №01-1724/11, витяг з протоколів № 4 засідання архітектурно-містобудівної ради облдержадміністрації від 26.12.2012, щодо відсутності відповідних погоджень. Сільська рада не отримувала погодження Кабінету Міністрів України та Державної екологічної інспекції України на включення 546 га земель природно-заповітного фонду до меж населеного пункту при розробці генерального плану села Пістинь.

28. У рішенні Вищого господарського суду України від 29.08.2017 у справі №909/4/17, постанові Верховного Суду від 22.08.2018 у справі №809/807/17, на які покликалися суди попередніх інстанцій у цій справі, встановлено, що постійним користувачем земельної ділянки площею 546 га, яка включена оскаржуваним рішенням в межі населеного пункту, є ДП "Кутське лісове господарство"; констатовано факт віднесення спірних земель до природно-заповідного фонду, вилучення яких можливе лише за погодженням з Кабінетом Міністрів України.

29. Ухвалою Верховного Суду від 05.05.2022 відкрито касаційне провадження. Підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі є доводи Львівської обласної прокуратури щодо неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права й наведення нею підстав касаційного оскарження, передбачених у п. 1, 4 ч. 4 ст. 328 КАС України.

30. Третя особа ДП «Кутське лісове господарство» у відзиві покликається на правомірність рішень судів першої та апеляційної інстанції. Вважає, що саме ДП «Кутське лісове господарство» є постійним лісокористувачем земельних ділянок, рішення щодо яких оспорює прокурор і які включені до меж с. Пістинь відповідно до оскаржуваного рішення. Спірна ділянка у постійного користувача не вилучалася, державний акт на право постійного користування спірними земельними ділянками є чинним. Третя особа є платником земельного податку на землю.

Підтвердженням оприлюднення матеріалів генерального плану на Facebook під назвою «Пістинь Діалог» є постанова Косівського районного суду від 25.11.2021 у справі № 347/2330/21, якою доведено що генеральний план був розміщений на даному інтернет ресурсі з проектними планувальними обмеженнями.

Наведена прокурором редакція п. 8 Порядку №555 почала діяти з 23.01.2019. Суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про дотримання процедури проведення громадських слухань.

Посилання на практику Верховного Суду третя особа вважає безпідставним з огляду на її незастосовність до цієї справи.

31. Третя особа Національний природний парк «Гуцульщина» у відзиві просив скасувати оскаржувані рішення, підтримав доводи касаційної скарги.

32. Косівська міська рада відзиву на касаційну скаргу не надала, хоча ухвалу про відкриття касаційного провадження отримала.

33. Ухвалою від 01.08.2024 Верховний Суд призначив справу до розгляду у відкритому судовому засіданні з викликом сторін.

34. В судовому засіданні прокурор та представники третіх осіб надали пояснення, які загалом збігаються з наведеними у касаційній скарзі та відзивах.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

35. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзивів на неї.

36. Предметом спору є правомірність рішення Пістинської сільської ради Косівського району Івано-Франківської області від 11-13.12.2013 «Про затвердження доопрацьованого генерального плану забудови села Пістинь».

(а) щодо повноважень прокурора на звернення до суду

37. Суд звертає увагу, що вперше рішення Пістинської сільської ради від 11-13.12.2013 «Про затвердження доопрацьованого генерального плану забудови села Пістинь» оспорювалося першим заступником прокурора Івано-Франківської області у справі №809/807/17.

38. Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 26.10.2017, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 16.01.2018, відмовлено у задоволенні позову.

39. Постановою Верховного Суду від 22.08.2018 касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області задоволено частково: постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 26.10.2017 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 16.01.2018 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

40. За наслідками нового розгляду рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27.11.2019, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2020, відмовлено у задоволенні позову.

41. Постановою Верховного Суду від 08.12.2020 касаційну скаргу першого заступника прокурора Івано-Франківської області задоволено частково: рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27.11.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2020 скасовано. Позовну заяву першого заступника прокурора Івано-Франківської області до Пістинської сільської ради Косівського району Івано-Франківської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Національний природний парк «Гуцульщина», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ДП «Кутське лісове господарство» про визнання незаконним та скасування рішення № 28 від 11-13.12.2013 у справі №809/807/17 - залишено без розгляду.

42. У зазначеній постанові Верховний Суд виснував:

«Колегія суддів також враховує, що Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 за №275 затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію України (далі - Положення №275), пунктом 1 якого передбачено, що Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Понад те, згідно з Положенням №275 саме Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, в тому числі, про охорону і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, зокрема щодо додержання режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Отже діяльність органу місцевого самоврядування щодо планування території природно - заповідного фонду є об`єктом контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів і такий контроль уповноважені здійснювати органи Державної екологічної інспекції України.

З огляду на фактичні обставини у справі, правові висновки Великої Палати Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, підстави, наведені прокурором на підтвердження представництва ним інтересів держави, колегія суддів вважає, що прокурор не довів відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження контролю за дотриманням відповідачем вимог законодавства у сфері містобудування або не здійснення чи неналежним чином здійснення таким органом своїх функцій».

43. Врахувавши висновки Верховного Суду, наведені у постанові від 08.12.2020 у справі №809/807/17, зважаючи на встановлення факту невиконання належних обов`язків Держекоінспекцією Карпатського округу щодо порушень вимог природоохоронного законодавства, які допущені Пістинською сільською радою при прийнятті рішення від 11-13.12.2013 «Про затвердження доопрацьованого генерального плану забудови села Пістинь», заступник керівника Івано-Франківської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Карпатського округу 05.03.2021 звернувся до суду з позовом.

44. З огляду на зазначене та з урахуванням попередніх висновків Верховного Суду, колегія суддів вважає, що у цій справі доведено підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Карпатського округу.

(б) щодо правового режиму земель

45. Ключовим у справі є питання про належність та правовий режим 546 га земель державного лісового фонду, за рахунок яких змінено межі с. Пістинь оскаржуваним рішенням.

46. Судами попередніх інстанцій було встановлено, що Указом №456/2002 створено на території Косівського району національний природний парк «Гуцульщина», який підпорядковано Міністерству екології та природних ресурсів України. Установлено площу земель Національного парку в розмірі 32271 га та надано статус земель природно-заповідного фонду.

47. Відповідно до преамбули Закону №2456-XII природно-заповідний фонд охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і використання. Україна розглядає цей фонд як складову частину світової системи природних територій та об`єктів, що перебувають під особливою охороною.

48. У статті 3 Закону №2456-XII зазначено, що до природно-заповідного фонду України належать, зокрема, національні природні парки.

49. Відповідно до ст. 7 Закону №2456-XII землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Землі природно-заповідного фонду України, а також землі територій та об`єктів, що мають особливу екологічну, наукову, естетичну, господарську цінність і є відповідно до статті 6 цього Закону об`єктами комплексної охорони, належать до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення.

На землях природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає або може негативно впливати на стан природних та історико-культурних комплексів та об`єктів чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням.

50. Відповідно до ч. 5 ст. 7 цього Закону межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

51. Таким чином, правова охорона земель природно-заповітного фонду здійснюється і до встановлення їх меж в натурі - у межах визначених проектом створення національного природного парку «Гуцульщина». Правова норма, передбачена ч. 5 ст. 7 Закону №2456-XII є спеціальною, коли йдеться про землі національних природніх парків,

інших територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

52. За змістом ст. 20 Закону №2456-XII національні природні парки є природоохоронними, рекреаційними, культурно-освітніми, науково-дослідними установами загальнодержавного значення, що створюються з метою збереження, відтворення і ефективного використання природних комплексів та об`єктів, які мають особливу природоохоронну, оздоровчу, історико-культурну, наукову, освітню та естетичну цінність. Ділянки землі та водного простору з усіма природними ресурсами та об`єктами вилучаються з господарського використання і надаються національним природним паркам у порядку, встановленому цим Законом та іншими актами законодавства України. До складу територій національних природних парків можуть включатися ділянки землі та водного простору інших землевласників та землекористувачів.

53. Землям, які увійшли до складу земель національного природного парк «Гуцульщина» відповідно до Указу Президента України №456/2002 (зокрема і тих 546 га, які згодом включено до меж с. Пістинь), було надано спеціальний статус земель природно-заповідного фонду, а, отже, на них поширюються зазначені умови, заборони та обмеження.

54. Пістинській сільській раді достеменно було відомо про Указ №456/2002 та спеціальний статус земель, однак його не взято до уваги під час ухвалення оскаржуваного рішення.

55. Між тим, відповідно до ст. 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема:

1) прогнозування розвитку територій;

2) забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій;

3) обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням;

4) взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій;

5) визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів; ...

9) збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об`єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень;

56. Всупереч цим вимогам, державних інтересів у створенні національного природного парку, збереження природоохоронної території парку під час ухвалення оскаржуваного рішення Пістинської сільської ради враховано не було.

57. В основу своїх рішень суди поклали висновок про те, що спірні земельні ділянки лісогосподарського призначення у постійного землекористувача не вилучались, цільове призначення таких ділянок не змінювалось та не відбувалась передача таких ділянок у власність іншим особам, що належить до компетенції Уряду. Тому суд не вбачав необхідності отримання згоди Уряду для включення спірних територій до генплану с. Пістинь.

58. Суд не погоджується з такими висновками, адже не завершення процедури встановлення меж території національного природного парку не свідчить про втрату чинності Указу №456/2002 та про втрату ділянкою земель площею 546 га спеціального природо-охоронного статусу.

59. У схожій ситуації у постанові від 25.07.2019 у справі № 910/14803/17 Верховний Суд виснував, що незавершення технічної процедури встановлення меж національного природного парку, як об`єкта природно-заповідного фонду, не може мати наслідком втрату статусу території такого об`єкта, її знищення та/або можливість передачі третім особам його складових, в цьому випадку земельної ділянки.

Таку позицію було підтримано Верховним Судом у постанові від 07.10.2020 у справі №910/2323/18.

60. Застосовуючи ці висновки в контексті обставин справи, що розглядається, Суд вважає неправомірним включення земель національного природного парку «Гуцульщина» до оскаржуваного генерального плану с. Пістинь без урахування їхнього спеціального статусу та обмежень, які він накладає. Це порушення є суттєвим, оскільки перешкоджає Національному природному парку «Гуцульщина», власнику земель та контролюючим органам забезпечувати правову охорону земель природно-заповідного фонду.

61. Суд звертає увагу, що речові права на земельні ділянки, які входять до меж національного природного парку, підстави їх виникнення, зміни чи припинення, не є предметом спору у цій справі.

З огляду на це, Суд вважає помилковим покликання судів попередніх інстанцій на висновки щодо належності земель, зазначені у постанові Вищого господарського суду України від 29.08.2017 у справі №909/4/17, постанові Верховного Суду від 22.08.2018 у справі №809/807/17.

(в) щодо проведення експертиз

62. Щодо проведення експертиз Суд погоджується з позицією судів попередніх інстанцій щодо відсутності обов`язку проведення містобудівної експертизи, оскільки в силу вимог ч. 12 ст. 17 Закону №3038-VI експертизі містобудівної документації на місцевому рівні підлягають виключно генеральні плани міст, а детальні плани території згідно із частиною дев`ятою статті 19 цього ж Закону не підлягає експертизі.

63. Водночас Суд не може погодитися з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність у відповідача під час прийняття оскаржуваного рішення обов`язку проведення екологічної експертизи.

64. Згідно зі ст. 1 Закону №45/95-ВР екологічна експертиза в Україні - вид науково-практичної діяльності уповноважених державних органів, еколого-експертних формувань та об`єднань громадян, що ґрунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об`єктів, реалізація і дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки.

65. Пунктом 2 ч. 1 ст. 14 Закону №45/95-ВР передбачено, що державній екологічній експертизі підлягають проекти генеральних планів населених пунктів, схем районного планування.

66. Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону №45/95-ВР замовники екологічної експертизи об`єктів, що в процесі реалізації (будівництва, експлуатації тощо) можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, зобов`язані оголосити через засоби масової інформації про проведення екологічної експертизи у спеціальній Заяві про екологічні наслідки діяльності.

Еколого-експертні органи чи формування після завершення екологічної експертизи повідомляють про її висновки через засоби масової інформації.

67. Статтею 11 цього ж Закону визначено, що з метою врахування громадської думки суб`єкти екологічної експертизи проводять публічні слухання або відкриті засідання.

Участь громадськості в процесі екологічної експертизи може здійснюватись шляхом виступів у засобах масової інформації, подання письмових зауважень, пропозицій і рекомендацій, включення представників громадськості до складу експертних комісій, груп по проведенню громадської екологічної експертизи.

Підготовка висновків екологічної експертизи і прийняття рішень щодо подальшої реалізації (використання, застосування, експлуатації тощо) об`єкта екологічної експертизи здійснюються з урахуванням громадської думки.

68. Згідно з ч.ч. 1-2 ст.39 Закону №45/95-ВР висновки державної екологічної експертизи повинні містити оцінку екологічної допустимості і можливості прийняття рішень щодо об`єкта екологічної експертизи та враховувати соціально-економічні наслідки.

Позитивні висновки державної екологічної експертизи після затвердження їх центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища є підставою для відкриття фінансування проектів і програм чи діяльності.

69. Правовий висновок про те, що прийняття рішення, зокрема про затвердження генерального плану населеного пункту без проведення державної екологічної експертизи свідчить про порушення відповідачем правових норм Закону України "Про екологічну експертизу", викладено у постановах Верховного Суду від 30.08.2022 у справі №810/1044/18, від 24.01.2023 у справі №160/7600/20, від 30.01.2024 у справі №160/25184/21, від 27.03.2024 у справі №128/2833/17, і Суд не вбачає підстав для відступу від цього висновку.

70. З огляду на встановлені Судом порушення під час прийняття оскаржуваного рішення та неврахування Указу №456/2002, Суд дійшов висновку про необхідність визнання протиправним оскаржуваного рішення Пістинської сільської ради від 11-13.12.2013 "Про затвердження доопрацьованого генерального плану забудови села Пістинь".

71. Позивач просить також скасувати оскаржуване рішення. Однак Суд бере до уваги, що згідно з п. 1 ч. 2 ст. 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень. Отже, належним способом захисту у разі визнання нормативно-правового акту протиправним є встановлення його нечинності, а не скасування, як помилково вважає прокурор.

72. Саме Суд, констатуючи порушення прав, свобод та інтересів позивача, має обрати належний та ефективний спосіб захисту. Тому зміна словесного виразу способу захисту чи приведення його у відповідність до вимог закону не є виходом за межі позовних вимог.

73. Враховуючи зазначене, Суд дійшов висновку про необхідність визнання рішення Пістинської сільської ради від 11-13.12.2013 "Про затвердження доопрацьованого генерального плану забудови села Пістинь" протиправним та нечинним.

74. Докладний аналіз інших доводів касаційної скарги Суд вважає недоцільним, оскільки на загальні висновки по суті касаційного розгляду вони не впливають.

75. Відповідно до ч. 1, 3 ст. 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

76. Зважаючи на те, що судами неправильно застосовано ст. ч. 5 ст. 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», ст. 2, 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ст. 14 Закону України «Про екологічну експертизу», положення Указу Президента України «Про створення національного природного парку «Гуцульщина» від 14.05.2002 №456/2002, Суд дійшов висновку, що касаційну скаргу слід задовольнити та ухвалити нове рішення про задоволення позову повністю.

77. Відповідно до ч. 2 ст. 139 КАС України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз. Прокурор та позивач не надали Суду доказів, що вони зазнали таких витрат.

Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Львівської обласної прокуратури задовольнити.

Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2022 року у справі №300/831/21 скасувати.

Ухвалити нове рішення.

Позов Державної екологічної інспекції Карпатського округу до Косівської міської ради Івано-Франківської області задовольнити.

Визнати протиправним та нечинним рішення Пістинської сільської ради від 11-13 грудня 2013 "Про затвердження доопрацьованого генерального плану забудови села Пістинь".

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.

Повний текст складено 08.10.2024

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб