Постанова

від 01.10.2024 по справі 160/17775/21

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

01 жовтня 2024 року м. Дніпросправа № 160/17775/21

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Шлай А.В. (доповідач),

суддів: Кругового О.О., Ясенової Т.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2024 р. (суддя Горбалінський В.В.) в адміністративній справі №160/17775/21 за позовом Управління охорони здоров`я Виконавчого комітету Криворізької міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, Державної аудиторської служби України, про визнання протиправними дій та бездіяльності, визнання протиправними та скасування наказу в частині, вимоги та попередження, -

В С Т А Н О В И В:

Управління охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради звернулось до суду з позовною заявою, в якій пред`явило наступні позовні вимоги до Східного офісу Держаудитслужби, Державної аудиторської служби України:

1. визнати протиправними дії посадових осіб Держаудитслужби щодо порушення порядку внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю, порядку організації ревізії, в частині надання відповідних направлень та повідомлень, підстав і строків продовження заходів державного фінансового контролю;

2. визнати протиправним та скасувати наказ Держаудитслужби від 26.04.2021 року №112 «Про затвердження змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року» в частині пункту 8.16 розділу VIII;

3. визнати протиправними дії посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби щодо порушення порядку організації ревізії в частині надання відповідних направлень та повідомлень, підстав і строків продовження заходів державного фінансового контролю, оформлення результатів ревізії в акті ревізії на підставі матеріалів, зібраних із порушенням порядку організації та проведення заходу державного фінансового контролю - ревізії фінансово-господарської діяльності Управління охорони здоров`я;

4. визнати протиправною бездіяльність посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби щодо ненадання відповідних направлень та повідомлень стосовно проведення заходів державного фінансового контролю;

5. визнати протиправною та скасувати вимогу Східного офісу Держаудитслужби від 06.09.2021 року №040404-15/7297-2021 «Про усунення виявлених порушень»;

6. визнати протиправним та скасувати попередження Східного офісу Держаудитслужби про неналежне виконання бюджетного законодавства від 09.09.2021 року №040404-15/7379-2021.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 березня 2022 р. рішенням адміністративний позов задоволено частково.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2022 р апеляційні скарги Східного офісу Держаудитслужби та Державної аудиторської служби України задоволено, рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 березня 2022 р. скасовано в частині.

Постановою Верховного Суду від 29 березня 2023 р. постановою касаційну скаргу Управління охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради задоволено частково, рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 березня 2022 р. та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2022 р. скасовано; справу №160/17775/21 направлено на новий судовий розгляд до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2024 р., ухваленим за результатом розгляду справи в порядку загального позовного провадження, позовну заяву Управління охорони здоров`я Виконавчого комітету Криворізької міської ради задоволено частково. Суд визнав протиправною та скасував вимогу Східного офісу Держаудитслужби від 06.09.2021 року №040404-15/7297-2021 «Про усунення виявлених порушень». У задоволенні інших позовних вимог - відмовив.

Рішення суду оскаржено в апеляційному порядку відповідачем Східним офісом Держаудитслужби.

Посилаюсь на порушення норм матеріального та процесуального права, скаржник просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначено про помилковість висновку суду першої інстанції про те, що пункти вимоги: №2, №3, №4, №5, №11, №12, №14, №15, №16 та №17 складені за результатами діяльності не об`єкта контролю - Управління охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради, а інших суб`єктів господарювання, які можуть бути і є іншими об`єктами контролю та відносно них відповідачі наділені компетенцією здійснювати заходи державного фінансового контролю окремо. Також за висновком суду, вказані пункти вимоги за своєю суттю та формою не відповідають вимогам закону, що є окремою та достатньою підставою для їх скасування. Скаржник вказує на те, що у наведених пунктах Вимоги йдеться про порушення, які були виявлені на підконтрольних позивачу закладах охорони здоров`я, діяльність яких позивач координує згідно свого Положення. Позивач, як головний розпорядник коштів, зобов`язаний здійснювати контроль за ефективним використанням закладами охорони здоров`я матеріальних і трудових ресурсів. В апеляційній скарзі також наведені доводи на підтвердження правомірності спірної Вимоги (в розрізі кожного її пункту з № 2 по № 17 включно), яким судом першої інстанції, на думку скаржника, надана невірна оцінка.

У письмовому відзиві на апеляційну скаргу позивач просить залишити оскаржене рішення суду першої інстанції без змін, як законне та обґрунтоване, наводячи власні аргументи на спростування доводів апеляційної скарги і підтримку висновків суду першої інстанції.

Розгляд апеляційної скарги здійснено в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у відповідності до статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтування обрання судом апеляційної інстанції порядку розгляду справи наведено в ухвалах від 11 червня 2024 р. та від 18 червня 2024 р.

Здійснюючи перевірку оскарженого рішення суду першої інстанції, колегія суддів керується приписами статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких рішення суду повинно ґрунтуватись на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Колегія суддів звертає увагу, що Східний офіс Держаудитслужби в апеляційній скарзі просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі. При цьому, доводи апеляційної скарги зводяться виключно до однієї позовної вимоги, яка і була задоволена судом шляхом визнання протиправною та скасування вимоги Східного офісу Держаудитслужби від 06.09.2021 №040404-15/7297-2021 «Про усунення виявлених порушень». Жодних аргументів на підтвердження незаконності та/або необґрунтованості рішення суду першої інстанції в частині, якою позивачу відмовлено у задоволенні п`яти позовних вимог, апеляційна скарга не містить. Крім того, позивачем в цій же частині рішення суду також не оскаржується.

Враховуючи зміст апеляційної скарги Східного офісу Держаудитслужби, а також відсутність апеляційної скарги позивача, колегія суддів дійшла висновку про перевірку оскарженого рішення суду першої інстанції в частині, якою позовні вимоги задоволено, тобто в частині визнання протиправною та скасування вимоги Східного офісу Держаудитслужби від 06.09.2021 №040404-15/7297-2021 «Про усунення виявлених порушень».

Судом першої інстанції встановлено наступні обставини у справі:

На підставі акту ревізії від 18.08.2021 №04.04-20/06 Східний офіс Держаудитслужби сформував вимогу від 06.09.2021 №040404-15/7297-2021 «Про усунення виявлених порушень», якою зобов`язано усунути наступні порушення:

1) Опрацювати матеріали ревізії та розглянути питання про притягнення працівників, винних у порушеннях, до встановленої законодавством відповідальності.

2) Вжити заходи щодо забезпечення відшкодування матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок закупівлі Ампліфікатору у реальному часі (аналізатор ПЛР для виявлення РНК вірусу COVID-19) в комплекті вартістю 5 000 000,0 грн. В подальшому дотримуватись норм п.4 Порядку проведення закупівель товарів, робіт і послуг, необхідних для здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникненню та поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-COV-2, на території України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20.03.2021 №225 в частині дотримання принципу максимальної економії та ефективності при проведенні закупівель товарів, робіт.

3) Забезпечити відшкодування у підпорядкованому Управлінню КП «Криворізька міська клінічна лікарня №2» КМР завищену вартість технічного обслуговування та ремонтних робіт ліфтів на загальну суму 91 779,40 грн. з подальшим перерахування в дохід відповідного бюджету.

4) Забезпечити відшкодування у підпорядкованих Управлінню КІІ «Криворізька міська лікарня №2» КМР та КНП «Криворізька міська лікарня №9» завищену вартість виконаних ремонтно-будівельних робіт через невірне застосування ресурсних елементних кошторисних норм, завищення обсягів виконаних робіт в ф.№КБ-2в на загальну суму 40 663,95 грн. з подальшим перерахування в дохід відповідного бюджету, зокрема: ТОВ «БТК ФАРЕС» на суму 39 643,90 грн. та ТОВ «МІТАЛЛ ІНКОМ» на суму 1 020,0 гри, відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України від 16.01.2003 №436-ІV та статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-ІV.

5) Забезпечити відшкодування покриття видатків, сторонніх юридичних та фізичних осіб за спожиті ними комунальні послуги на загальну суму 2 370 105,36 грн., шляхом перерахування коштів зі спеціального фонду до загального фонду міського бюджету.

6) При складанні бюджетних запитів, розгляді та затвердженні проектів кошторисів розпорядників бюджетних коштів щодо розрахунків фонду оплати праці, забезпеченості видатків па придбання продуктів харчування та медикаментів, м`яким інвентарем забезпечити дотримання вимог чинного: законодавства, зокрема в частині видатків на оплату праці, видатків на придбання продуктів та медикаментів з дотриманням вимог Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ. затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 28.02.2002 №228 зі змінами.

7) Забезпечити відшкодування видатків по КПКВ «Природоохоронні заходи за рахунок цільових фондів» шляхом коригування та перерозподілу бюджетних асигнувань протягом 2021 року в сумі 639 640,00 грн. В подальшому здійснювати видатки з Фонду охорони навколишнього природного середовища за напрямками, передбаченими Міського програмою вирішення екологічних проблем Кривбасу та поліпшення стану навколишнього природного середовища на 2016-2025 роки, затвердженої рішенням Криворізької міської ради від 28 вересня 2016 року №901, з дотриманням вимог постанови Кабінету Міністрів України від 17.09.1996 №1147 «Про затвердження переліку видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів» га Положення про міський фонд охорони навколишнього природного середовища, затвердженого рішенням Криворізької міської ради від 24.12.2008 №2923;

8) Забезпечити відшкодування зайво наданої фінансової підтримки КП «Фармація» КМР шляхом повернення коштів підприємством до загального фонду міського бюджету у сумі 1 512 000,00 грн.

9) Забезпечити відшкодування видатків на медичне лікування мешканців адміністративно-територіальних одиниць на загальну суму 8 911 187,60 грн. та, в подальшому, забезпечити укладання договорів про передачу міжбюджетних трансферів на надання стаціонарної медичної допомоги.

10) В подальшому забезпечити виконання вимог ч. 4 ст. 77 Бюджетного Кодексу в частині першочергового забезпечення захищених статей видатків з урахуванням фактичної потреби на видатки.

11) Посилити контроль за якісним та своєчасним виконанням зобов`язань постачальниками по укладеним договорам, зокрема, забезпечити проведення претензійно-позовної роботи у випадках не виконання постачальниками своїх договірних зобов`язань.

12) Оформити документи, які підтверджують право користування на земельні ділянки та внести такі відомості до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

13) Провести роз`яснювальну роботу серед населення щодо необхідності укладання декларацій з громадянами на вибір лікаря що надає первинну медичну допомогу.

14) Здійснювати контроль за використанням вільних приміщень закладами охорони здоров`я в частині здачі вільних площ під оренду.

15) Посилити контроль за ефективністю використання бюджетних коштів в частині своєчасного введення в експлуатацію закупленого обладнання та подальшої реалізації розроблених проектно-кошторисних документацій.

16) В подальшому дотримуватись норм Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 №922-УІІІ (із змінами), зокрема, щодо правильності складання тендерної документації, повноти та своєчасності оприлюднення в електронній системі закупівель інформацій про закупівлю, відхилення тендерних пропозицій, які підлягали відхиленню тощо.

17) Посилити контроль за фінансовою діяльністю підпорядкованого КП «Фармація» КМР в частині економного та ефективного використання коштів.

Скасовуючи спірну Вимогу, як протиправну, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що її пункти №2, №3, №4, №5, №11, №12, №14, №15, №16 та №17 складені за результатами діяльності не об`єкта контролю - Управління охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради, а інших суб`єктів господарювання, які можуть бути і є іншими об`єктами контролю, та відносно них відповідачі наділені компетенцією здійснювати заходи державного фінансового контролю окремо. Вказані пункти вимоги за своєю суттю та формою не відповідають вимогам закону, що є окремою та достатньою підставою для їх скасування. Інші пункти Вимоги також визнані судом протиправними з огляду на відсутність констатованих Актом ревізії порушень.

Колегія суддів звертає увагу, що перевірка оскарженого рішення суду першої інстанції здійснюється в межах доводів та вимог апеляційної скарги, як це передбачено статтею 308 Кодексу адміністративного судочинства України, а також з урахуванням вимог частини 5 статті 353 цього ж Кодексу, відповідно до яких висновки Верховного Суду і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов`язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляді справи.

Спрямовуючи справу на новий розгляд до суду першої інстанції Верховний Суд зауважив, що судами не проаналізовано порушення, які виявлено під час планової ревізії та не надано жодної оцінки вищевказаним позовним вимогам. Висновок про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи. З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Таким чином, при новому розгляді справи суд першої інстанції мав здійснити перевірку оскарженого Висновку на предмет відповідності його форми та змісту вимогам закону, а також встановити, чи породжує вона права і обов`язки для позивача, як підконтрольної установи.

Суд першої інстанції в оскарженому рішенні дійшов висновку про те, що пункти вимоги: №2, №3, №4, №5, №11, №12, №14, №15, №16 та №17 за своєю суттю та формою не відповідають вимогам закону, що є окремою та достатньою підставою для їх скасування, оскільки складені за результатами діяльності не об`єкта контролю - Управління охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради, а інших суб`єктів господарювання, які можуть бути і є іншими об`єктами контролю та відносно них відповідачі наділені компетенцією здійснювати заходи державного фінансового контролю окремо.

Скаржник, у свою чергу, наполягає на тому, що позивач, як розпорядник бюджетних коштів, зобов`язаний забезпечувати контроль за ефективним використанням закладами охорони здоров`я матеріальних і трудових ресурсів, як це передбачено Положенням про управління охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради.

З метою перевірки правильності висновків суду першої інстанції та доводів скаржника колегія суддів затребувала від позивача зазначене Положення, яке станом на час виникнення спірних правовідносин діяло в редакції рішення Криворізької міської ради №3857 від 26.06.2019, та чинного Положення в редакції рішення Криворізької міської ради № 1867 від 28.04.2023.

Пунктом 3.9.3 Положення про Управління (в обох редакціях) передбачено, що Управління в межах наданих йому повноважень зобов`язане забезпечувати як головний розпорядник бюджетних коштів контроль за ефективністю використання закладами охорони здоров`я матеріальних і трудових ресурсів.

Також, ухвалою від 20 серпня 2024 р. колегія суддів зобов`язала Виконавчий комітет Криворізької міської ради надати нормативні акти виконавчого комітету та/або міської ради, якими визначений механізм реалізації Управлінням охорони здоров`я Виконавчого комітету Криворізької міської ради контролю за ефективним використанням підконтрольними закладами охорони здоров`я матеріальних ресурсів та повідомити, в чому саме полягає здійснення такого контролю (здійснення перевірок, їх періодичність, супроводження укладення договорів підконтрольними закладами охорони здоров`я, перевірка бюджетних запитів, перевірка використання бюджетних коштів відповідно до цільового призначення, звернення до суду, застосування заходів дисциплінарного впливу та інш.).

Виконавчим комітетом Криворізької міської ради ухвала суду в цій частині залишилась без виконання.

Таким чином, обов`язок Управлення охорони здоров`я здійснювати контроль закладів охорони здоров`я за використанням матеріальних ресурсів носить формальний характер, зважаючи на відсутність механізму його реалізації, який Виконавчим комітетом Криворізької міської ради не розроблений та не втілений.

Разом з цим, на виконання вказівок Верховного Суду необхідним є встановлення обставини того, чи породжує спірна вимога права і обов`язки для підконтрольної установи - позивача у справі.

За змістом спірної Вимоги, пункти № 2, №, 3, № 4 стосуються забезпечення відшкодування коштів (матеріальної шкоди) внаслідок порушень, які допущені підпорядкованими закладами охорони здоров`я КНП «Криворізька інфекційна лікарня № 1» КМР (щодо п.2), КП «Криворізька міська клінічна лікарня № 2» КМР (щодо п. 3), КП «Криворізька міська лікарня № 2» КМР та КНП «Криворізька міська лікарня № 9» (щодо п. 4).

При цьому, зазначені заклади охорони здоров`я є юридичними особами, які підпадають під визначення підконтрольних установ в розумінні Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» № 2939-ХІІ.

Колегія суддів звертає увагу, що у перелічених вище закладах охорони здоров`я контрольні заходи (державний фінансовий аудит, інспектування, перевірка закупівель та моніторинг закупівлі) не проводились. Порушення, які поставлені у провину Управлінню охорони здоров`я, були виявлені під час проведення зустрічних звірок. Проте, статтею 11 Закону № 2939-ХІІ визначено, що зустрічні звірки, які проводяться органами державного фінансового контролю, не є контрольними заходами і проводяться у разі виникнення потреби у їх проведенні.

Згідно Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України № 550 від 20 квітня 2006 р., зустрічна звірка - це метод документального та фактичного підтвердження у підприємств, установ та організацій виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку об`єкта контролю. Натомість, виявлені допущені об`єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції органу державного фінансового контролю, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов`язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб (п.35 Порядку № 550).

Отже, порушення об`єктом контролю встановлюються виключно за результатом контрольного заходу (у тому числі, інспектування (ревізії) і фіксуються в акті ревізії. Результатом звірки є підтвердження або не підтвердження операцій та розрахунків, однак ніяк не встановлення порушень.

Відсутність результатів проведених контрольних заходів у наведених вище закладах охорони здоров`я, які підпорядковані Управлінню охорони здоров`я, не породжують для останнього обов`язку забезпечити відшкодування матеріальної шкоди, у тому числі понесених зайвих витрат.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що пункти № 2, №, 3, № 4 спірної Вимоги є протиправними та такими, що підлягають скасуванню.

Щодо пункту № 5 спірної Вимоги.

Цим пунктом Управління охорони здоров`я зобов`язано було забезпечити відшкодування покриття видатків, сторонніх юридичних та фізичних осіб за спожиті ними комунальні послуги на загальну суму 2370106,36 гривень, шляхом перерахування коштів зі спеціального фонду до загального фонду міського бюджету.

Як зазначив скаржник в апеляційній скарзі, частина цієї суми була відшкодована шляхом перерахування коштів до міського бюджету ще під час ревізії, а в ході розгляду справи в суді першої інстанції були надані копії платіжних доручень, які свідчили про повне виконання пункту № 5.

У зв`язку із наведеними обставинами, колегія суддів вважає, що законні підстави для скасування пункту № 5 спірної Вимоги відсутні, оскільки остання виконана позивачем у повному обсязі.

Пунктом № 6 спірної Вимоги Управління охорони здоров`я зобов`язано при складанні бюджетних запитів, розгляді та затвердженні проектів кошторисів розпорядників бюджетних коштів щодо розрахунків фонду оплати праці, забезпеченості видатків па придбання продуктів харчування та медикаментів, м`яким інвентарем забезпечити дотримання вимог чинного- законодавства, зокрема в частині видатків на оплату праці, видатків на придбання продуктів та медикаментів з дотриманням вимог Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228 зі змінами.

Під час ревізії встановлено, що при формуванні бюджетного запиту на 2018-2019 роки та на 2020-2021 роки потреба у видатках на продукти харчування обраховувалася закладами охорони здоров`я, що підпорядковані Управлінню охорони здоров`я (19 закладів охорони здоров`я) не дотримуючись Порядку організації системи лікувального харчування хворих у закладах охорони здоров`я, затвердженого наказом Міністерства охорони здоров`я України від 29.10.2013 № 931, яким розроблені добові норми харчування на одного хворого на день у загальних відділеннях. Крім того при формуванні бюджетного запиту на 2018-2019 рік та на 2020-2021 роки потреба у видатках на медикаменти та перев`язувальних матеріалах обраховувалася закладами охорони здоров`я, що підпорядковані Управлінню охорони здоров`я (19 закладів охорони здоров`я) без дотримання наказу МОЗ України від 11.07.2017 №782, яким затверджено Порядок визначення обсягів потреби в закупівлі лікарських засобів закладами і установами охорони здоров`я, що повністю або частково фінансуються з державного та місцевих бюджетів, у відповідності до якого повинен проводитися розрахунок потреби в лікарських засобах для закупівель, фінансування яких здійснюється за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів на 2018 та подальші бюджетні роки.

Таким чином, за результатом проведених зустрічних звірок у підпорядкованих Управлінню охорони здоров`я закладах охорони здоров`я виявлено недоотримання останніми коштів внаслідок здійснення ними невірного обрахунку потреби у продуктах харчування, лікарських засобах, медикаментах, перев`язочних матеріалах.

При цьому, в Акті ревізії зафіксовано, що відповідальними особами є директори та головні лікарі закладів охорони здоров`я, якими підписані розрахунки до кошторису та «бюджетні запити з боку Управління Начальник Управління охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради ОСОБА_1 » (арк. Акту 56 (т. 2 а.с.56)).

За інформацією, наданою скаржником на запит апеляційного суду, з І кварталу 2020 року фінансування лікувальних закладів здійснюється за новою моделлю оплати з НСЗУ (Національна служба здоров`я України). Лікувальні заклади вторинної ланки медичної допомоги уклали договори з НСЗУ про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій, виконують зобов`язання та отримують кошти з державного бюджету за виконані роботи та утримання закладів.

Наведене твердження не підтверджено жодними доказами. Проте, перевірка укладених закладами охорони здоров`я договорів, відповідність складених кошторисів вимогам законодавства та бюджетних запитів мала бути здійснена в ході контрольних заходів безпосередньо у цих закладах охорони здоров`я, що, як зазначено вище, здійснено не було.

Згідно п. 3.9 Положення про Управління охорони здоров`я, останнє визначено головним розпорядником бюджетних коштів, який зобов`язаний забезпечувати фінансування закладів охорони здоров`я, що утримуються за рахунок медичних субвенцій з державного бюджету та місцевих бюджетів (п.п.3.9.1), забезпечувати планування, управління бюджетними асигнуваннями (п.п.3.9.2). Також, Управління охорони здоров`я затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (п.3.10).

Однак, відсутність результатів контрольних заходів у закладах охорони здоров`я, які підпорядковані Управлінню охорони здоров`я, не підтверджують порушення останнім обов`язків, визначених зазначеним Положенням.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що пункт № 6 спірної Вимоги є протиправними та такими, що підлягає скасуванню.

Щодо пункту № 7 спірної Вимоги.

Цим пунктом Управління охорони здоров`я зобов`язано було забезпечити відшкодування видатків по КПКВ «Природоохоронні заходи за рахунок цільових фондів» шляхом коригування та перерозподілу бюджетних асигнувань протягом 2021 року в сумі 639 640,00 грн. В подальшому здійснювати видатки з Фонду охорони навколишнього природного середовища за напрямками, передбаченими Міського програмою вирішення екологічних проблем Кривбасу та поліпшення стану навколишнього природного середовища на 2016-2025 роки, затвердженої рішенням Криворізької міської ради від 28 вересня 2016 року №901, з дотриманням вимог постанови Кабінету Міністрів України від 17.09.1996 №1147 «Про затвердження переліку видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів» га Положення про міський фонд охорони навколишнього природного середовища, затвердженого рішенням Криворізької міської ради від 24.12.2008 №2923.

Суть виявленого під час ревізії порушення полягає у наступному:

Управління з охорони здоров`я визначено розпорядником коштів-замовником робіт (послуг) з придбання обладнання для збирання, транспортування та складування побутових відходів в межах виконання Міської програми вирішення екологічних проблем Кривбасу та поліпшення стану навколишнього природного середовища та Стратегічного плану розвитку міста Кривого Рогу. Управлінням з охорони здоров`я витрачено 639640 грн. по КПКВК МБ 0718340 «Природоохоронні заходи за рахунок цільових фондів» на придбання контейнерів для збору твердих побутових відходів, для роздільного збору скла, металу, пластику та паперу для закладів охорони здоров`я. В Акті ревізії зазначено про те, що закуплені контейнери є виробами, а не обладнанням, тому їх придбання Міською програмою не було передбачено.

Колегія суддів вважає, що для вирішення питання про цільове/нецільове використання коштів необхідним є встановлення мети, з якою придбавався матеріальний актив, в не його термінологічне визначення. Оскільки контейнер призначений для збирання та тимчасового зберігання відходів (сміття), його придбання відповідає меті заходу, затвердженого в межах вказаної Міської програми, а саме «Придбання обладнання для збирання, транспортування та складання побутових відходів».

Колегія суддів не може погодитись із застосованим ревізорами формальним підходом при перевірці наведеного вище питання. Крім того, запропонований ними термін «виріб» щодо контейнера для сміття може бути застосований до будь-якого предмету матеріального світу, як результат виробничого процесу.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що пункт № 7 спірної Вимоги є протиправними та такими, що підлягає скасуванню.

Щодо пункту № 8 спірної Вимоги.

Цим пунктом Управління охорони здоров`я зобов`язано було забезпечити відшкодування зайво наданої фінансової підтримки КП «Фармація» КМР шляхом повернення коштів підприємством до загального фонду міського бюджету у сумі 1 512 000,00 грн.

Суть порушення полягає у тому, що кошти фінансової підтримки, які надійшли у 2020 році по загальному фонду місцевого бюджету, використані на виплату заробітної плати працівникам КП «Фармація», діяльність якого заснована на самоокупності. Таке використання бюджетних коштів не передбачені цільовою місцевою програмою та суперечить бюджетному законодавству.

Відповідно до п.9 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №28 від 28.02.2002 року, (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) одержувач бюджетних коштів використовує бюджетні кошти відповідно до вимог бюджетного законодавства на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань. Критеріями визначення одержувача для здійснення заходів бюджетної програми є: досвід роботи за відповідним профілем не менше двох років та наявність відповідної кваліфікації з урахуванням напряму чи заходу бюджетної програми; виробничий потенціал і показники виробничої діяльності, науково-технічної бази (у разі потреби); наявність бездефіцитного фінансового плану на поточний рік, фінансово-економічного розрахунку (обґрунтування) здійснення заходів бюджетної програми; незбиткова діяльність одержувача за останні два роки, відсутність простроченої заборгованості за наданими банками кредитами; співвідношення вартості робіт, послуг та їх якості; застосування договірних умов.

За даними Акту ревізії, КП «Фармація» Криворізької міської ради не може виступати одержувачем бюджетних коштів, оскільки в 2019 році за даним комунальним підприємством обліковувався збиток в сумі 1 386,00 тис. грн., що, свою чергу, не відповідає критеріям одержувача бюджетних коштів.

Суд першої інстанції погодився із доводами позивача про те, що фінансування КП «Фармація» здійснено у відповідності до Рішення Криворізької міської ради №1185 від 21.12.2016, якою затверджено Міжгалузеву комплексну програму «Здоров`я нації» у м. Кривому Розі на 2017 2021 роки. Відповідно до розділу VI Міжгалузевої комплексної програми «Здоров`я нації» у м. Кривому Розі на 2017 2021 роки визначено наступні завдання і заходи даної програми, а саме: у напрямі покращення забезпечення мешканців міста лікувальними засобами: збереження та поповнення уставного фонду комунального підприємства «Фармація»; створення нових підрозділів комунального підприємства «Фармація», у першу чергу аптечних пунктів; забезпечення економічної (ціна) і фізичної (наявність у аптечній мережі міста) доступності медичних препаратів для всіх верств населення відповідного до чинного законодавства України.

Колегія суддів звертає увагу, що зазначеною Програмою не передбачено фінансування КП «Фармація» за рахунок бюджетних коштів на виплату заробітної плати, тому підстави для скасування пункту № 8 спірної Вимоги відсутні.

Щодо пункту № 9 спірної Вимоги.

Цим пунктом Управління охорони здоров`я зобов`язано забезпечити відшкодування видатків на медичне лікування мешканців інших адміністративно - територіальних одиниць на загальну суму 8 911 187,60 гривень та, в подальшому, забезпечити укладання договорів про передачу міжбюджетних трансферів на надання стаціонарної медичної допомоги.

Суд першої інстанції дійшов висновку про протиправність зазначеного пункту спірної Вимоги, зазначивши, що норми законодавства не визначають та не вказують, що кошти, призначені на охорону здоров`я, повинні бути використані лише на населення, яке зареєстроване в межах визначеної територіальної громади.

Суть порушення зводиться до того, що заклади охорони здоров`я, які підпорядковані Управлінню охорони здоров`я, провели видатки на лікування мешканців інших областей без «послідуючого відшкодування витрат на медичне обслуговування з обласних бюджетів відповідних адміністративно-територіальних одиниць.» Актом ревізії визначено, що наведене є порушенням п. 3 ст. 103-4 Бюджетного кодексу України, п. 3 постанов КМУ № 11 від 23.01.2015, № 618 від 19.08.2015, № 228 від 28.02.2002.

Так, згідно частини 1 статті 103-4 Бюджетного кодексу України медична субвенція спрямовується на видатки місцевих бюджетів, передбачені у пункті 3 частини першої статті 89 (крім підпункту "г") та пункті 3 частини першої статті 90 цього Кодексу, для оплати поточних видатків, крім видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв.

Пунктом 3 Порядку та умов надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, затверджених постановою Кабінету міністрів України № 11 від 23.01.2015 визначено, що субвенція спрямовується на оплату поточних видатків закладів охорони здоров`я та програм у сфері охорони здоров`я, визначених у статті 103-4 Бюджетного кодексу України. Постановою Кабінету Міністрів України № 618 від 19.08.2015 затверджена формула розподілу обсягу медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам. Постановою Кабінету Міністрів України № 228 від 28.02.2002 затверджений Порядок складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ.

Однак, зазначеними нормативно-правовими актами не визначений механізм відшкодування витрат, які понесені закладом охорони здоров`я на лікування мешканців інших областей, не конкретизовано, хто має ініціювати таке відшкодування заклад охорони здоров`я чи Управління охорони здоров`я та який документ складається при потребі у такому відшкодуванні.

В Акті ревізії зазначено про те, що компенсація лікування мешканців інших регіонів має відбуватись шляхом укладення договорів про передачу міжбюджетних трансферів. Разом з цим порушення наведених нормативно-правових актів допущено закладами охорони здоров`я міста Кривий Ріг, контрольні заходи в яких не проводились. Крім того, Акт ревізії не містить посилання на нормативний акт, яким Управління охорони здоров`я наділено повноваженнями укладати такі договори.

Колегія суддів вважає, що зміст Акту ревізії в цій частині не дозволяє підтвердити висновок про те, що саме Управлінням охорони здоров`я допущено порушення нормативно-правових актів, на які посилаються ревізори.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що пункт № 9 спірної Вимоги є протиправними та такими, що підлягає скасуванню.

Щодо пункту № 10 спірної Вимоги, якою Управління охорони здоров`я зобов`язувалось в подальшому забезпечити виконання вимог ч. 4 ст. 77 Бюджетного Кодексу в частині першочергового забезпечення захищених статей видатків з урахуванням фактичної потреби на видатки.

Підставою для прийняття цього пункту стало порушення, яке полягає у тому, що при плануванні та затвердженні місцевих бюджетів не було враховано у повному обсязі потребу в коштах на оплату праці галузі «Охорона здоров`я», чим недотримано норми ч.4 ст.77 Бюджетного кодексу України, та в подальшому призвело до необхідності вишукування додаткових джерел доходів з метою недопущення заборгованості по заробітній платі.

Відповідно до ч.4 ст.77 Бюджетного кодексу України Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, міські, районні, селищні, сільські ради при затвердженні відповідних бюджетів враховують у першочерговому порядку потребу в коштах на оплату праці працівників бюджетних установ відповідно до встановлених законодавством України умов оплати праці та розміру мінімальної заробітної плати; на проведення розрахунків за електричну та теплову енергію, водопостачання, водовідведення, природний газ та послуги зв`язку, які споживаються бюджетними установами.

Пунктом 20 Порядку № 228 визначено, що під час визначення обсягів видатків бюджету та/або надання кредитів з бюджету розпорядників нижчого рівня головні розпорядники повинні враховувати об`єктивну потребу в коштах кожної установи, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ (кількість класів, учнів у школах, ліжок у лікарнях, дітей у дошкільних закладах тощо), обсягу виконуваної роботи, штатної чисельності, необхідності здійснення видатків на охорону праці, погашення дебіторської і кредиторської заборгованості та реалізації окремих програм і намічених заходів щодо скорочення витрат у плановому бюджетному періоді.

Пунктом 11 цього Порядку в редакції, чинній в перевіряємий період, для правильної та своєчасної організації роботи, пов`язаної із складанням проектів кошторисів, головні розпорядники, керуючись відповідними вказівками Мінфіну, Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим, місцевих фінансових органів щодо складання проектів відповідних бюджетів на наступний рік: встановлюють для розпорядників нижчого рівня граничні обсяги видатків бюджету та/або надання кредитів з бюджету із загального фонду бюджету, термін подання проектів кошторисів і дають вказівки щодо їх складання.

Колегія суддів погоджується із доводами Управління охорони здоров`я про те, що воно було зобов`язано дотримуватись граничних обсягів видатків бюджету при формуванні бюджетних запитів. При цьому, скаржником не зазначено, чи здійснювалась ним перевірка цієї обставини, чи були доведені Виконавчим комітетом Криворізької міської ради до Управління охорони здоров`я граничні обсяги видатків і чи відповідають заявлені Управління суми цим видаткам.

Враховуючи вищевикладене пункт № 10 спірної Вимоги підлягає скасуванню.

Щодо пункту № 11 спірної Вимоги, відповідно до якої Управління охорони здоров`я було зобов`язано посилити контроль за якісним та своєчасним виконанням зобов`язань постачальниками по укладеним договорам, зокрема, забезпечити проведення претензійно-позовної роботи у випадках не виконання постачальниками своїх договірних зобов`язань.

Суть порушення полягає у наступному:

З метою відшкодування витрат, понесених КП «Фармація» КМР в зв`зязку з відпуском лікарських засобів, вартість яких повністю чи частково відшкодувається згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.2016 №239 «Деякі питання відшкодування вартості препаратів інсуліну» та від 05.03.2014 №73 «Питання реалізації пілотного проекту щодо запровадження державного регулювання цін на препарати інсуліну», Управлінням охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради укладені договори на відшкодування вартості витрат з на загальну суму 21971720,68 грн. Згідно з умовами вищезазначених договорів КП «Фармація» КМР подає звіти щодо відпущених препаратів інсуліну двічі на місяць, а саме до 15 числа поточного місяця та першого робочого дня наступного місяця, а в грудні - додатково до 24 числа звітного місяця. Відшкодування зазначених у звітах сум здійснюється Управлінням протягом п`ятнадцяти робочих днів з моменту надання звітів. За даними бухгалтерського обліку Управління заборгованість по розрахунках з КП «Фармація» КМР відсутня, що констатовано в Акті ревізії.

Суд першої інстанції скасував пункт 11 спірної Вимоги, оскільки «відповідач-1 зобов`язує позивача усунути порушення при відсутності у Управління охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради заборгованості по рахунках КП «Фармація» КМР та будь-якого порушення в цьому питанні».

Скаржник в апеляційній скарзі наполягає на правомірності цього пункту, вказуючи на те, що станом на 01.07.2020 відповідна заборгованість була.

Колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що період, який охоплювався ревізією становив з 01.01.2018 по 31.03.2021. Відсутність заборгованості на час проведення ревізії свідчить про те, що Управлінням з охорони здоров`я проводилась належна робота в межах своїх повноважень, проте ніяк не про допущене порушення.

Враховуючи вищевикладене пункт № 11 спірної Вимоги підлягає скасуванню.

Щодо пункту № 12 спірної Вимоги, відповідно до якого Управління охорони здоров`я було зобов`язано оформити документи, які підтверджують право користування на земельні ділянки та внести такі відомості до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Під час ревізії встановлено, що десятьма закладами охорони здоров`я використовуються земельні ділянки міста без правовстановчих документів.

Колегія суддів звертає увагу, що Положенням про Управління охорони здоров`я не визначено право або обов`язок з оформлення документів на право користування закладами охорони здоров`я земельних ділянок. Відтак, останні, як самостійні юридичні особи, мають звернутись до Криворізької міської ради, як власника земель міста, за укладенням відповідних договорів.

Враховуючи вищевикладене пункт № 12 спірної Вимоги підлягає скасуванню.

Щодо пункту № 13 спірної Вимоги, якою Управління охорони здоров`я було зобов`язано провести роз`яснювальну роботу серед населення щодо необхідності укладання декларацій з громадянами на вибір лікаря, що надає первинну медичну допомогу.

Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Питання реалізації об`єктом контролю своїх повноважень, які не стосуються фінансової діяльності, не належать до кола перевірки органами фінансового контролю, тому вказівки про проведення «роз`яснювальної роботи», поліпшення якості медичного обслуговування не можуть вважатись правомірними.

З наведених підстав пункт 13 спірної Вимоги підлягає скасуванню.

Щодо пункту № 14 спірної Вимоги, якою Управління охорони здоров`я було зобов`язано здійснювати контроль за використанням вільних приміщень закладами охорони здоров`я в частині здачі вільних площ «під оренду».

Колегія суддів погоджується із доводами позивача про те, що правом розпоряджатися нерухомими об`єктами міста наділено Управління комунальної власності міста виконкому Криворізької міської ради. Положенням про Управління охорони здоров`я не визначено право або обов`язок здійснювати контроль за використанням вільних приміщень закладами охорони здоров`я в частині передачі нерухомого майна в оренду або суборенду.

З наведених підстав пункт № 14 спірної Вимоги підлягає скасуванню.

Щодо пункту № 15 спірної Вимоги, якою Управління охорони здоров`я було зобов`язано посилити контроль за ефективністю використання бюджетних коштів в частині своєчасного введення в експлуатацію закупленого обладнання та подальшої реалізації розроблених проектно-кошторисних документацій.

Порушення полягає у тому, що в ході ревізії була виявлена в наявності системи рентгенівської діагностичної мобільної МАС (з детектором ТХІШ-1417\УВ) (серійний номер39692) в кількості 1 одиниця загальною вартістю 3000,0 тис.грн та системи рентгенівської мобільної МАС (серійний номер 39696) в кількості 1 одиниця вартістю 1200,0 тис. грн, які не використовують у зв`язку з відсутністю ліцензією на експлуатацію. Незважаючи на наявність двох рентген апаратів, які не введені в експлуатацію, 23.03.2021 закупили аналогічний апарат вартістю 3200,0 тис. грн., який також знаходиться на відповідальному зберіганні та є в переліку до Змін №2 від 14.04.2021 до ліцензії, в зв`язку з відсутністю ліцензії на експлуатацію апарату не використовується по даний час.

Актом ревізії констатовано неефективне використання бюджетних коштів, проте не зазначено у кого виявлене медичне обладнання, ким здійснена його закупівля, на кого покладений обов`язок по отриманню ліцензії на експлуатацію, яким чином зафіксовано це порушення. Зазначені обставини мають вирішальне значення для висновку про праві наслідки для Управління охорони здоров`я у зв`язку із виявленим порушенням.

З наведених підстав пункт № 15 спірної Вимоги підлягає скасуванню.

Щодо пункту № 16 спірної Вимоги, якою Управління охорони здоров`я зобов`язувалось в подальшому дотримуватись норм Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 №922-УІІІ (із змінами), зокрема, щодо правильності складання тендерної документації, повноти та своєчасності оприлюднення в електронній системі закупівель інформацій про закупівлю, відхилення тендерних пропозицій, які підлягали відхиленню тощо.

Скаржник вказує на те, що під час здійсненого моніторингу 5 процедур закупівель, проведених комунальними закладами охорони здоров`я м. Кривого Рогу, була виявлена низка порушень Закону України «Про публічні закупівлі».

Колегія суддів звертає увагу, що Положення про управління не містить обов`язків із супроводження процедури закупівлі, які проводять заклади охорони здоров`я, перевірки правильності складання ними тендерної документації та своєчасності оприлюднення інформації про закупівлі.

З наведених підстав пункт № 16 спірної Вимоги підлягає скасуванню.

Щодо пункту № 17 спірної Вимоги, якою Управління з охорони здоров`я зобов`язувалось посилити контроль за фінансовою діяльністю підпорядкованого КП «Фармація» КМР в частині економного та ефективного використання коштів.

Суть порушення полягає у тому, що КП «Фармація» КМР було укладено кредитний договір від 26.11.2015, збільшення кредитного ліміту по якому до 2 000 000,0 гривень призводить до зайвого витрачання коштів КП «Фармація» на суму 398 328,27 гривень.

Колегія суддів звертає увагу, що КП «Фармація» є самостійною юридичною особою, яка здійснює господарську діяльність на власний ризик. Положення про Управління не містить приписів, які дозволяють здійснювати контроль при укладанні господарських договорів. Крім того, при неефективної діяльності підприємства має бути розглянуто питання зміні його керівництва.

Щодо пункту № 1 Спірної Вимоги, якою Управління охорони здоров`я зобов`язувалось опрацювати матеріали ревізії та розглянути питання про притягнення працівників, винних у порушеннях, до встановленої законодавством відповідальності, колегія суддів вважає його правомірним з огляду на результат перегляду справи в апеляційному порядку.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів залишає без змін оскаржене рішення в частині, якою відмовлено у задоволенні позовних вимог. В частині, якою позовні вимоги задоволено, рішення суду першої інстанції скасовується у відповідності до статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України із прийняттям нового рішення про часткове задоволення адміністративного позову. Спірна вимога скасовується в частині пунктів № 2, № 3, № 4, № 6, № 7, № 9, № 10, № 11, № 12, № 13, № 14, № 15, № 16, № 17, як протиправна. В частині пунктів № 1, № 5, № 8 спірна Вимога визнається судом правомірною.

Керуючись статтями 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби - задовольнити частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2024 р. в адміністративній справі №160/17775/21 - скасувати в частині, якою позовну вимогу задоволено та ухвалити в цій частині нове рішення про часткове її задоволення.

Визнати протиправними та скасувати пункти № 2, № 3, № 4, № 6, № 7, № 9, № 10, № 11, № 12, № 13, № 14, № 15, № 16, № 17 вимоги Східного офісу Держаудитслужби від 06.09.2021 №040404-15/7297-2021 «Про усунення виявлених порушень».

В іншій частині рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2024 р. в адміністративній справі №160/17775/21 - залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили 01 жовтня 2024 р. і може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий - суддяА.В. Шлай

суддяО.О. Круговий

суддяТ.І. Ясенова