Постанова

від 15.10.2024 по справі 320/25378/23

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 320/25378/23 Суддя (судді) першої інстанції: Дудін С.О.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 жовтня 2024 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Кучми А.Ю.,

суддів Аліменка В.О., Бєлової Л.В.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 25 березня 2024 року (м. Київ, дата складання повного тексту у справі за адміністративним позовом приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України та Державного підприємства «Національні інформаційні системи» про визнання протиправним та скасування наказу та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И Л А :

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просить:

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України «Про задоволення скарги» від 02.05.2023 року №61562/5 в частині п.3 щодо анулювання приватному нотаріусу Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 доступу до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, п.4. щодо направлення до вищої кваліфікаційної комісії нотаріату при Міністерстві юстиції України подання щодо анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1, та Висновок Колегії Міністерства юстиції України з розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єктів у сфері державної реєстрації, територіальних органів Міністерства юстиції у сфері державної реєстрації щодо розгляду скарги від 01.05.2023 року в частині анулювання приватному нотаріусу Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 доступу до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань та направлення до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату при Міністерстві юстиції України подання щодо анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1;

- зобов`язати Міністерство юстиції України відновити становище, що існувало до видачі незаконного наказу, шляхом поновлення (розблокування) доступу державного реєстратора приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань;

- зобов`язати ДП «Національні інформаційні системи» поновити приватному нотаріусу Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 доступ до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 25 березня 2024 року позовну заяву повернуто позивачу.

Суд першої інстанції виходив з того, що позивачем у позовній заяві заявлено позовні вимоги, які підсудні різним судам, та мають розглядатися за правилами різного судочинства, що суперечить вимогам КАС України та є порушенням правила об`єднання позовних вимог, тому позов підлягає поверненню на підставі п.6 ч.4 ст.169 КАС України.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивачем подано апеляційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу суду та направити справу для продовження розгляду в суд першої інстанції. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неправильно та неповно досліджено докази і встановлено обставини у справі та порушено норми процесуального права. Зокрема, апелянт наголошує, що

Так, виходячи із суті спору вбачається, що предметом вказаного позову є вимога Позивача до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування прийнятого ним акту індивідуальної дії - наказу, який ним був прийнятий під час реалізації наданих йому законодавчими актами повноважень у відповідній сфері суспільних правовідносин (контроль за дотриманням законодавства у сфері державної реєстрації), а отже, за суб`єктним складом та змістом правовідносин спір виник внаслідок виконання органом державної влади покладених на нього владних повноважень, що свідчить, що вказаний спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, а не за правилами цивільного судочинства чи будь-якого іншого виду судочинства. Похідна позовна вимога до Державного підприємства заявлена на виконання цьому підприємству делегованих органом державної влади владних повноважень щодо включення доступу до цього реєстру, а отже, за своїм змістом є правовідносинами, що виникають у сфері державного управління.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу в якому зазначено про безпідставність доводів апеляційної скарги, відсутність підстав для її задоволення та відсутність підстав для скасування рішення суду першої інстанції.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала суду - скасуванню з направленням справи для продовження розгляду.

Згідно з ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Як вбачається з матеріалів справи, позивачем подано адміністративний позов до Міністерства юстиції України та Державного підприємства «Національні інформаційні системи» про визнання протиправним та скасування наказу та зобов`язання вчинити певні дії.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 28.07.2023 позовну заяву залишено без руху та встановлено позивачу 10-денний строк з дня отримання копії ухвали суду, протягом якого позивачу необхідно було усунути недоліки позовної заяви, а саме: надати позовну заяву з додатками у паперовій формі та належним чином засвідченими доказами.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 03.10.2023 продовжено позивачу строк на усунення недоліків позовної заяви на 10 календарних днів дня отримання копії ухвали суду, протягом якого позивачу необхідно було усунути недоліки позовної заяви, а саме: надати уточнену позовну заяву (три примірника), з урахуванням вказаних судом зауважень.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 04.01.2024 продовжено позивачу строк на усунення недоліків позовної заяви на 10 календарних днів дня отримання копії ухвали суду, протягом якого позивачу необхідно було усунути недоліки позовної заяви, а саме: надати уточнену позовну заяву (три примірники), з урахуванням вказаних судом зауважень.

09.01.2024 на адресу суду від позивача надійшла уточнена позовна заява, в якій в якості відповідачів зазначені Міністерство юстиції України та Державне підприємство «Національні інформаційні системи».

Суд першої інстанції дійшов висновку, що наявні підстави для повернення позовної заяви згідно п.6 ч.4 ст.169 КАС України з огляду на порушення позивачем правил об`єднання позовних вимог.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Згідно з ч. 1 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

За правилами ч. 1 ст. 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: 1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 3) відповідає позовна заява вимогам, установленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; 4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням установленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

З урахуванням вимог положень ч. 5 ст. 160 КАС України у позовній заяві зазначаються, зокрема, зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів (п. 4); виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини (п. 5).

Відповідно до ч. 1 ст. 172 КАС України в одній позовній заяві може бути об`єднано декілька вимог, пов`язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги.

У свою чергу право позивача заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов`язані між собою, передбачено також ч. 1 ст. 21 КАС України.

Викладене свідчить, що об`єднання в одній позовній заяві декількох вимог допускається за умови пов`язаності їх між собою підставами виникнення або поданими доказами.

Під підставами позову слід розуміти обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги. Обставинами можуть бути лише юридичні факти матеріально-правового характеру, тобто такі факти, які тягнуть певні правові наслідки: виникнення, зміну чи припинення правовідносин. Юридичні факти матеріально-правового характеру, які визначені як підстави позову, свідчать про те, що існують правовідносини і що внаслідок певних дій ці відносини стали спірними.

Предметом позову є матеріально-правові вимоги позивача до відповідача, відповідно до яких суд має ухвалити рішення. Характер позовної вимоги визначається характером спірних правовідносин, з якого випливає вимога позивача.

Таким чином, у випадку пред`явлення позивачем в одній позовній заяві кількох вимог, що становлять предмет адміністративного позову, вказані вимоги мають виникати з однакових юридичних фактів, тобто мати єдині підстави позову, оскільки в протилежному випадку виникають різні адміністративні позови, які підлягають розгляду в окремих самостійних провадженнях.

Пунктом 6 ч. 4 ст. 169 КАС України визначено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо порушено правила об`єднання позовних вимог (крім випадків, в яких є підстави для застосування положень статті 172 цього Кодексу).

При цьому, суд першої інстанції послався на те, що він позбавлений можливості роз`єднати позов та виокремити заявлені позивачем позовні вимоги до Державного підприємства «Національні інформаційні системи», оскільки останні мають розглядатися за правилами ЦПК України, у той час як позовна заява у цій справі оформлена за правилами КАС України.

Згідно статуту підприємства, предметом діяльності ДП «НАІС» є технічне та технологічне створення, запровадження, експлуатація програмно-експлуатаційних комплексів Єдиних та Державних реєстрів, держателем яких є Міністерство юстиції України.

Отже, виходячи зі змісту фактичних обставин справи та зумовленого ними оскаржуваного правозастосування можна прийти до висновку, що держатель Державного реєстру в особі центрального органу виконавчої влади наділяє відповідних суб`єктів повноваженнями щодо внесення записів до Держаного реєстру про виникнення, зміну, припинення обтяжень, звернення стягнення на предмет обтяження та надання витягів з Державного реєстру.

З огляду на викладене, Державне підприємство «Національні інформаційні системи», як реєстратор Державного реєстру, виконує делеговані державою функції по внесенню та виключенню до/з Державного реєстру записів про обтяження на підставах, передбачених відповідними нормативно-правовими актами, а відтак у даному випадку між учасниками справи виникли спірні правовідносини, які є публічно-правовими, а відповідач - Державне підприємство «Національні інформаційні системи» у розумінні ст. 19 КАС України є суб`єктом владних повноважень, якому делеговані владні повноваження у сфері суспільних правовідносин, пов`язані зі здійсненням від імені держави дій щодо внесення записів до Держаного реєстру, зокрема, щодо припинення обтяжень на рухоме майно.

Так, виходячи із суті спору вбачається, що предметом вказаного позову є вимога позивача до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування прийнятого ним акту індивідуальної дії - наказу, який ним був прийнятий під час реалізації наданих йому законодавчими актами повноважень у відповідній сфері суспільних правовідносин (контроль за дотриманням законодавства у сфері державної реєстрації), а отже, за суб`єктним складом та змістом правовідносин спір виник внаслідок виконання органом державної влади покладених на нього владних повноважень, що свідчить, що вказаний спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, а не за правилами цивільного судочинства чи будь-якого іншого виду судочинства.

Похідна позовна вимога до Державного підприємства заявлена на виконання цьому підприємству делегованих органом державної влади владних повноважень щодо включення доступу до цього реєстру, а отже, за своїм змістом є правовідносинами, що виникають у сфері державного управління.

Отже, системний аналіз вказаних законодавчих положень передбачає, що особа, яка вважає, що порушені її права, свободи чи інтереси, і яка у зв`язку із цим звертається за їх захистом до адміністративного суду, має зазначити в позовній заяві: хто, який саме суб`єкт владних повноважень (а якщо відповідачем може бути суб`єкт господарювання, то який саме) порушив її права чи інтереси, яким чином, якими діями (рішенням, бездіяльністю) відбулося втручання в її права, які саме права були порушені, чи належать вони позивачу, які обставини про це свідчать.

Закон не передбачає вимог щодо обсягу, повноти чи слушності доводів позовної заяви. Але приписує щонайменше сформулювати суть (зміст) порушення, яким чином воно негативно позначилось на правах особи, яка звертається з позовом, яким чином може бути відновлено порушене право. Зміст і обсяг порушеного права та викладення обставин, якими воно підтверджується, у кожному конкретному випадку можуть різнитися.

Однак принаймні на рівні формулювання викладу їхнього змісту мають бути достатніми, щоб визначити предмет спору, його юрисдикційну належність, характер вимог, часові межі події порушення, нормативне регулювання спірних відносин, а також обставини, за яких можна ухвалити одне з обов`язкових процесуальних рішень, пов`язаних із визнанням позовної заяви прийнятною/неприйнятною.

Вказаний правовий висновок сформований Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 12.02.2020 по справі № 640/7310/19.

Разом із тим, в оскаржуваній ухвалі не зазначено, які саме обставини, заявлені у позові, та підстави позову є різними, не досліджено, що підставою звернення до суду є вимоги про визнання протиправним та скасування акту індивідуальної дії, а також не проаналізовано, чи наявні в заявленому позові основні та похідні позовні вимоги.

Згідно з усталеною судовою практикою у вказаних ситуаціях ДП «НАІС» визнається суб`єктом владних повноважень, а спір, що виникає у цьому випадку є публічно-правовим.

Подібна правова позиція була висловлена у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 серпня 2020 року у справі № 816/1366/17, де Верховний Суд погодився з позицією суду апеляційної інстанції, зокрема в частині зобов`язання Державного підприємства «Національні інформаційні системи» Міністерства юстиції України розблокувати приватному нотаріусу Полтавського міського нотаріального округу доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, мотивуючи своє рішення тим, що питання про розблокування приватному нотаріусу Полтавського міського нотаріального округу доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно є дискреційними повноваженнями ДП «НАІС», та за своєю правовою природою виключною компетенцією (дискреційними повноваженнями суб`єкта владних повноважень), а втручання в таку діяльність є формою втручання в дискреційні повноваження наведеного органу та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Такий же висновок можна зробити зі змісту постанови Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 липня 2020 року у справі № 807/194/18.

Таким чином, ДП «Національні інформаційні системи» є адміністратором реєстру, якому делеговане повноваження, після надходження відповідного рішення Міністерства юстиції України чи його територіального органу, здійснювати тимчасове блокування або анулювання доступу до реєстру.

Слід звернути увагу, що позивач звертається до ДП «Національні інформаційні системи» з похідною позовною вимогою щодо поновлення доступу до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань. Адже підставою для анулювання доступу до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань став п. 3 Наказу Міністерства юстиції України «Про задоволення скарги» від 02.05.2023 року №1562/5, визнання протиправним та скасування якого є основною позовною вимогою.

При цьому об`єднання позовних вимог дає можливість досягти процесуальної економії, ефективніше використати процесуальні засоби для відновлення порушеного права, а також запобігти можливості ухвалення різних рішень за однакових обставин.

Є зрозумілим той факт, що поновлення позивачці доступу до реєстру залежить від задоволення заявленої позивачкою позовної вимоги до Міністерства юстиції України в частині скасування п. 3 Наказу № 1562/5.

З метою уникнення окремого та додаткового звернення до суду в частині надання доступу до реєстру, позивачка просить як визнати протиправним та скасувати Наказ Міністерства юстиції України «Про задоволення скарги» від 02.05.2023 №1562/5 в частині п.3 щодо анулювання позивачці доступу до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, так і зобов`язати ДП «Національні інформаційні системи» поновити позивачці доступ до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

Колегія суддів зазначає, що відповідно до ч. 6 ст. 172 КАС України суд за клопотанням учасника справи або з власної ініціативи вправі до початку розгляду справи по суті може роз`єднати позовні вимоги, виділивши одну або декілька об`єднаних вимог в самостійне провадження, якщо це сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства. Разом з тим, вказаним процесуальним повноваженням суд першої інстанції не був позбавлений можливості скористатися.

Викладене свідчить про помилковість висновків суду першої інстанції про наявність правових підстав для повернення позовної заяви на підставі п. 6 ч. 4 ст. 169 КАС України, а тому оскаржувана ухвала підлягає скасуванню.

Судовою колегією враховується, що Європейський суд з прав людини у своїй практиці наголошує на тому, що право на розгляд справи означає право особи звернутися до суду та право на те, що його справа буде розглянута та вирішена судом. При цьому, особі має бути забезпечена можливість реалізувати вказані права без будь-яких перепон чи ускладнень. Здатність особи безперешкодно отримати судовий захист є змістом поняття доступу до правосуддя. Перешкоди у доступі до правосуддя можуть виникати як через особливості внутрішнього процесуального законодавства, так і через передбачені матеріальним правом обмеження. Для Суду природа перешкод у реалізації права на доступ до суду не має принципового значення.

Зі змісту ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод прямо випливає, що доступність правосуддя є невід`ємним елементом права на справедливий суд. У рішенні по справі «Голдер проти Великої Британії» від 21 лютого 1975 року Європейський суд з прав людини дійшов до висновку, що сама конструкція ст. 6 Конвенції була би безглуздою та неефективною, якби вона не захищала право на те, що справа взагалі буде розглядатися. У рішенні по цій справі Суд закріпив правило, що ч. 1 ст. 6 Конвенції містить у собі й невід`ємне право особи на доступ до суду.

У рішеннях від 13 січня 2000 року у справі «Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії» та від 28 жовтня 1998 року у справі «Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії» Європейський Суд з прав людини зазначив про порушення п. 1 ст. 6 Конвенції, яке виявилося в надто суворому тлумаченні внутрішніми судами процесуальної норми, що позбавило заявників права на доступ до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог.

Отже, системний аналіз положень Конвенції, практики Європейського суду з прав людини та національного законодавства, а також встановлені вище обставини неможливості повернення позовної заяви з підстав п. 6 ч. 4 ст. 169 КАС України, оскільки заявлені позивачем позовні вимоги розглядаються у порядку адміністративного судочинства і щодо них не встановлена виключна підсудність різним судам, дають підстави для висновку, що передчасно постановлена оскаржувана ухвала зумовила утворення перешкод особі у доступі до правосуддя, у зв`язку з чим підлягає скасуванню.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку, що ухвала суду першої інстанції про повернення позовної заяви постановлена передчасно, тому наявні підстави для її скасування та направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 251, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 - задовольнити.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 25 березня 2024 року - скасувати.

Справу за адміністративним позовом приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України та Державного підприємства «Національні інформаційні системи» про визнання протиправним та скасування наказу та зобов`язання вчинити певні дії направити до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328, 329 КАС України.

Повний текст постанови виготовлено 15.10.2024.

Головуючий суддя: А.Ю. Кучма

В.О. Аліменко

Л.В. Бєлова