Постанова

від 10.10.2024 по справі 380/5929/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 жовтня 2024 року

м. Київ

справа № 380/5929/21

провадження № К/990/35011/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.

секретар судового засідання - Романова А.В.

за участі представників учасників справи

від позивачів - Шнир Я.Б., Шехет Мейлах

від відповідача - Пилип`як Х.І.

від Кабінету Міністрів України - Козика Н.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у режимі відеоконференції адміністративну справу

за касаційною скаргою Львівської міської ради

на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25.01.2023 (суддя Кузан Р.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.06.2023 (головуючий суддя Запотічний І.І., судді Глушко І.В., Довга О.І.)

у справі №380/5929/21

за позовом Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу, Представництва Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу

до Львівської міської ради,

треті особи: Кабінет Міністрів України, Міністерство культури та інформаційної політики України, Львівська обласна державна адміністрація, Приватне підприємство "Наш ринок", Товариство з обмеженою відповідальністю "Яблуко ЛТД",

про визнання протиправною та скасування ухвали.

І. РУХ СПРАВИ

1. У квітні 2021 року Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу та Представництво Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу (далі - позивачі) звернулися до Львівського окружного адміністративного суду із позовом до Львівської міської ради (далі - відповідач), треті особи: Кабінет Міністрів України, Міністерство культури та інформаційної політики України, Львівська обласна державна адміністрація, Приватне підприємство "Наш ринок", Товариство з обмеженою відповідальністю "Яблуко ЛТД", у якому просили визнати протиправною та скасувати ухвалу відповідача від 25.04.2019 №5034 "Про відмову Об`єднанню Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу та Представництву Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, обмеженої вул. Я.Раппапорта, вул. Базарною, вул. Броварною, вул. Клепарівською".

2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 25.01.2023, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.06.2023, позов задоволено.

3. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25.01.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.06.2023 і прийняти нове рішення, яким відмовити у позові.

4. Від позивачів надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому вони просять суд відмовити у задоволенні касаційної скарги і залишити без змін судові рішення.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Представництво Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу 23.03.2016 звернулось до Львівської міської ради із проханням замовити проект землеустрою старого єврейського кладовища (між вул. Раппопорта, Базарною та Клепарівською) відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж території природньо-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення» від 25.08.2004 №1094. В заяві зазначено, що організація позивача готова оплатити вартість проведення всіх необхідних робіт. Крім цього, позивач в заяві звернув увагу на те, що замовником проекту землеустрою може бути лише міська рада.

6. На вказане звернення від 23.03.2016 № 224-2016 Львівська міська рада відповіді не надала, а адресувала звернення Департаменту містобудування Львівської міської ради, який у відповіді від 25.04.2016 № 2403-1863 повідомив про можливість виготовлення проекту землеустрою лише після затвердження Львівською міською радою Детального плану території м.Львова.

7. Не погоджуючись з вказаною бездіяльністю відповідача, позивачі у червні 2016 року звернулися до суду з позовом до Львівської міської ради, Виконавчого комітету Львівської міської ради, Департаменту містобудування Львівської міської ради в якому просили: визнати протиправною бездіяльність Львівської міської ради та її виконавчого комітету щодо невиконання вимог Розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», а саме: щодо здійснення заходів з утримання та збереження місць давніх поховань - Старого єврейського кладовища, незамовлення проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища в порядку визначеному Постановою Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 № 1094; визнати незаконними дії Львівської міської ради та Департаменту містобудування Львівської міської ради щодо відмови у замовленні проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 № 1094; зобов`язати Львівську міську раду та її виконавчий комітет замовити розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища в порядку, визначеному для земель історико-культурного призначення.

8. Постановою Залізничного районного суду м. Львова від 08.06.2017 у справі №462/3403/16, позов задоволено: визнано протиправною бездіяльність Львівської міської ради та її виконавчого комітету щодо невиконання вимог Розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», а саме, щодо здійснення заходів з утримання та збереження місць давніх поховань - Старого єврейського кладовища та незамовлення проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 № 1094. Визнано незаконними дії Львівської міської ради та Департаменту містобудування Львівської міської ради щодо відмови у замовленні проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 №1094. Зобов`язано Львівську міську раду та її виконавчий комітет замовити розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища в порядку, визначеному для земель історико-культурного призначення; виконати вимоги розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р.

9. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017 апеляційну скаргу Львівської міської ради задоволено частково. Постанову Залізничного районного суду м.Львова від 08.06.2017 у справі № 462/3403/16-а скасовано та ухвалено нову, якою позовні вимоги задоволено частково. Визнано бездіяльність виконавчого комітету Львівської міської ради в частинні організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 № 1094, протиправною. Зобов`язано Львівську міську раду дати дозвіл замовнику - Об`єднанню Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу та Представництву Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу на розробку проекту землеустрою.

10. Постановою Верховного Суду від 23.05.2018 у справі №462/3403/16 касаційну скаргу Львівської міської ради залишено без задоволення. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017 у справі № 462/3403/16-а залишено без змін.

11. З метою виконання вказаних судових рішень представник позивачів 29.01.2018 повторно звернувся до Львівської міської ради з заявою №29-18. У цьому зверненні просив надати дозвіл на розробку проекту землеустрою меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища у м.Львові, відповідно до постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017 у справі №876/7361/17.

12. Львівська міська рада зверталась до Львівського апеляційного адміністративного суду з заявою про роз`яснення постанови від 05.12.2017. Ухвалою суду від 20.03.2018 відмовлено відповідачу в задоволенні заяви про роз`яснення судового рішення.

13. Ухвалою Залізничного районного суду м. Львова від 24.06.2019 у справі №462/3403/16 частково задоволено заяву Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу, Представництва Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу про визнання бездіяльності відповідача протиправною. Визнано протиправною бездіяльність Львівської міської ради щодо невиконання постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017 у справі № 462/3403/16-а.

14. Львівська міська рада, розглянувши заяви позивачів, ухвалою від 25.04.2019 №5034 відмовила Об`єднанню Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу та Представництву Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 4,7000 га, обмеженої вул. Я.Раппапорта, вул. Базарною, вул. Броварною, вул. Клепарівською, для утримання та збереження місць давніх поховань - Старого єврейського кладовища, у зв`язку з невідповідністю місця розташування земельної ділянки плану зонування території Шевченківського району м. Львова та відсутністю затвердженого у встановленому порядку історико-архітектурного опорного плану м. Львова.

Відповідач в ухвалі вказав, що така прийнята відповідно до статті 144 Конституції України, підпункту 34 пункту 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 12, 122 Земельного кодексу України.

15. Вважаючи оскаржувану ухвалу Львівської міської ради від 25.04.2019 №5034 протиправною та такою, що підлягає скасуванню, позивачі звернулися до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що Львівська міська рада оскаржуваною ухвалою розглянула звернення позивачів та відмовила у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав, визначених у статті 123 Земельного кодексу України. Проте звернення позивачів скеровувались до Львівської міської ради не у порядку статті 123 Земельного кодексу України, а відповідно до Закону України «Про землеустрій», Розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» та постанови Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 №1094 «Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення».

17. Суд першої інстанції відзначив, що відповідач в оскаржуваній ухвалі не врахував наведені у зверненні позивачів мету розроблення проекту землеустрою щодо встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища, та не обґрунтував таке своє рішення з посиланням на норми Закону України «Про землеустрій» чи інших нормативно-правових актів, що регулюють питання організації землеустрою територій історико-культурного призначення.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

18. Відповідач в якості підстав касаційного оскарження посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховані висновки Великої Палати Верховного Суду, висловлені у постанові від 11.12.2018 у справі №910/8122/17 та Верховного Суду, сформульовані у постановах від 14.03.2018 у справі №815/219/17, та від 20.02.2019 у справі №522/3655/17 щодо загальних підходів судового захисту законних інтересів; захисту екологічних інтересів суспільства відповідно до Орхуської конвенції та Закону України "Про охорону навколишнього середовища"; щодо особливостей правового статусу громадських організацій, що звертаються в інтересах своїх членів. Також зазначає, що судам попередніх інстанцій слід було врахувати практику Верховного Суду, сформульовану у постанові від 31.03.2021 у справі №640/21611/19 щодо права громадського об`єднання звернення до суду та постанову Верховного Суду від 17.12.2018 у справі №509/4156/15-а.

19. Відповідач стверджує, що ухвала Львівської міської ради від 25.04.2019 № 5034 прийнята органом місцевого самоврядування з дотримання усіх вимог Земельного кодексу України, а саме статті 123 цього Кодексу, оскільки відповідно до Плану зонування Шевченківського району м.Львова (який є складовою частиною Плану зонування території міста Львова), спірна земельна ділянка знаходиться в межах зони Г-5 - лікувальній зони та Г-6 - торговельні зони, тобто не відповідає містобудівній документації.

20. Крім того, Львівська міська рада звертає увагу суду на те, що жодних поховань на земельній ділянці, орієнтовною площею 4,7 га, обмеженої вул. Я. Раппапорта, вул. Базарною, вул. Броварною, вул. Клепарівською, не виявлено, і це підтверджено рішенням Господарського суду Львівської області від 22 04 2005 у справі №1/511-17/289.

21. У відзиві на касаційну скаргу позивачі підтримують висновки судів попередніх інстанцій і зазначають про те, що відповідач неправомірно відмовив у наданні дозволу, не врахувавши належним чином судові рішення у справі №462/3403/16.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

(а) щодо права на звернення до суду

23. Згідно з частиною 1 статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.

24. Тобто, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Таким чином, для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.

25. За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».

26. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

27. У постанові Верховного Суду від 08.10.2022 у справі № 813/5933/15 досліджувався Статут Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу в контексті права звернення до суду і зроблено такі висновки.

«Відповідно до п.п. «А», «Б», «Г» ст. 2 А Статуту Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу благочинна організація, утворена з метою просвітництва та запобігання дискримінації осіб єврейської національності через віросповідання та національність; визначення поняття «благочинні цілі» наведено у п.п. іі ст. 4А Статуту, та вказано, що це: релігійні, благочинні, наукові, літературні та просвітницькі цілі. Реалізуючи статутні цілі, Представництво Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу, забезпечувало всебічне вивчення та дослідження місць, пов`язаних з історією та релігією єврейського народу. Протягом кількох років Представництвом Американського Об`єднання комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу замовлялись робота з археологічних досліджень, виготовлення документації на нововиявлені пам`ятки та державної реєстрації, замовлено та погоджено, у встановленому законом порядку, проект регенерації однієї з юдейських дільниць у м. Львові.

Також, представництво Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу, забезпечувало всебічне вивчення та дослідження місць, пов`язаних з історією та релігією єврейського народу. Протягом кількох років Представництвом Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу замовлялись роботи з археологічних досліджень, виготовлення документації на нововиявлені пам`ятки та їх державної реєстрації, замовлено та погоджено, у встановленому законом порядку, проект регенерації однієї з юдейських дільниць у м. Львові. Рішенням Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини від 12.04.2013 програму регенерації схвалено та рекомендовано продовжити опрацювання науково-проектної документації по об`єктах, які входять до складу колишньої міської юдейської дільниці Львова.

Положеннями статті 6 Закону України «Про національні меншини в Україні» визначено, що держава гарантує всім національним меншинам права на національно-культурну автономію: користування і навчання рідною мовою чи вивчення рідної мови в державних навчальних закладах або через національні культурні товариства, розвиток національних культурних традицій, використання національної символіки, відзначення національних свят, сповідування своєї релігії, задоволення потреб у літературі, мистецтві, засобах масової інформації, створення національних культурних і навчальних закладів та будь-яку іншу діяльність, що не суперечить чинному законодавству. Пам`ятки історії і культури національних меншин на території України охороняються законом.

Крім цього, статтею 21 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» гарантовано право релігійних організацій на заснування і утримування вільно доступних місць богослужінь або релігійних зібрань, а також місця, шановані в тій чи іншій релігії (місця паломництва). Богослужіння, релігійні обряди, церемонії та процесії безперешкодно проводяться в культових будівлях і на прилеглих територіях, у місцях паломництва, в установах релігійних організацій, на кладовищах, в місцях окремих поховань і крематоріях, квартирах і будинках громадян, тощо.

З огляду на те, що зазначені культові споруди розташовані на спірних земельних ділянках, згідно архівних документів, належали єврейській релігійній організації «Золота Роза», Верховний Суд погоджується, що інтерес позивачів до згаданих об`єктів в повній мірі відповідає поняттю «охоронюваний законом інтерес», тлумачення якому надано у вказаному вище рішенні Конституційного суду № 18-рп/2004 від 01.12.2004».

28. Колегія суддів вважає, що вказаний правовий висновок відповідає загальному підходу, сформульованому Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 11.12.2018 у справі №910/8122/17 і Верховним Судом у постановах від 31.03.2021 у справі №640/21611/19 і від 17.12.2018 у справі №509/4156/15-а, на який посилається Львівська міська рада, щодо права громадського об`єднання на звернення до суду і такий підхід є застосовним до обставин цієї справи.

29. Водночас, є нерелевантними до обставин цієї справи висновки Верховного Суду, сформульовані у постанові від 14.03.2018 у справі №815/219/17, оскільки стосувалися можливості ОСББ представляти інтереси в суді, а також, зважаючи на те, що вказаною постановою Верховний Суд скерував справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

30. Також Суд звертає увагу, що рішення Львівської міської ради у цій справі, прийнято внаслідок звернення позивачів, тому безпосередньо порушує їх права.

31. Отже, доводи касаційної скарги про відсутність у позивачів права на звернення до суду не знайшли свого підтвердження.

(б) щодо виконання рішення суду у справі №462/3403/16-а

32. У справі №462/3403/16-а постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017, залишеною без змін постановою Верховного Суду від 23.05.2018, визнано бездіяльність виконавчого комітету Львівської міської ради в частинні організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища в порядку визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 № 1094 протиправною; зобов`язано Львівську міську раду дати дозвіл замовнику - Об`єднанню Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу та Представництву Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу на розробку проекту землеустрою.

33. 25.04.2019 на пленарному засіданні Львівської міської ради розглядався проект ухвали щодо надання Об`єднанню Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу та Представництву Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, обмеженої вул. Я. Раппопорта, вул. Базарною, вул. Броварною, вул. Клепарівською. За наслідками розгляду Львівською міською радою прийнято ухвалу № 5034 "Про відмову Об`єднанню Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу та Представництву Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, обмеженої вул. Я. Раппапорта, вул. Базарною, вул. Броварною, вул. Клепарівською".

34. Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу, Представництва Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу звернулося до Залізничного районного суду м. Львова із заявою, в якій просили визнати протиправною ухвалу Львівської міської ради від 25.04.2019 № 5034 "Про відмову Об`єднанню Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу та Представництву Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, обмеженої вул. Я. Раппапорта, вул. Базарною, вул. Броварною, вул. Клепарівською", прийняту Львівською міською радою - відповідачем на виконання постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017 у справі №462/3403/16-а.

35. Ухвалою Залізничного районного суду м. Львова від 24.06.2019 заяву позивачів про визнання протиправною ухвали задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність Львівської міської ради щодо невиконання постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017 у справі № 462/3403/16-а; надіслано окрему ухвалу на адресу Львівської міської ради для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли невиконанню постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017 у справі № 462/3403/16-а; встановлено строк для надання відповіді на окрему ухвалу - 30 календарних днів з дня її отримання; у задоволенні іншої частини вимог заяви відмовлено.

36. У вказаній ухвалі Залізничний районний суд м. Львова зробив висновок про те, що суд не може розглядати питання про протиправність ухвали Львівської міської ради, оскільки таке питання підлягає розгляду в позовному провадженні. Але, аналізуючи вищенаведені правові норми та фактичні обставини справи, суд приходить до висновку, що дії відповідача - Львівської міської ради, які полягали у винесенні ухвали від 25.04.2019 №5034, свідчать про фактичну відмову виконувати судове рішення, у зв`язку із чим подана заява підлягає задоволенню.

37. Колегія суддів зазначає, що судове рішення виконується безпосередньо і для його виконання не вимагається ухвалення будь-яких інших, додаткових судових рішень. З огляду на вищенаведене, у разі невиконання судового рішення, позивач має право вимагати вжиття спеціальних заходів впливу на боржника, передбачених законодавством про виконавче провадження, за КАС України. Невиконання судового рішення не може бути самостійним предметом окремого судового провадження.

38. У справі, що розглядається (№380/5929/21) заявлена позовна вимога стосується саме порядку виконання судового рішення, а тому позивач, у випадку незгоди із рішеннями, діями чи бездіяльністю відповідача, мав встановлене законом право в порядку статті 383 КАС України подати до суду першої інстанції заяву про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб`єктом владних повноважень - відповідачем на виконання такого рішення суду, або порушення прав позивача, підтверджених таким рішенням суду.

39. Проте Суд бере до уваги те, що позивачі скористалися правом на застосування механізму, передбаченого статтею 383 КАС України, при цьому врахували вказівки Залізничного районного суду м.Львова, викладені в ухвалі від 24.06.2019, яка набрала законної сили щодо необхідності звернення з окремим позовом щодо оскарження ухвали Львівської міської ради від 25.04.2019 №5034.

40. Колегія суддів вважає, що при застосуванні процесуальних норм належить уникати як надмірного формалізму, так і надмірної гнучкості, які можуть призвести до нівелювання процесуальних вимог, встановлених законом. Надмірний формалізм у трактуванні процесуального законодавства визнається неправомірним обмеженням права на доступ до суду як елемента права на справедливий суд згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

41. У практиці ЄСПЛ сформовані висновки про те, що «надмірний формалізм» може суперечити вимозі забезпечення практичного та ефективного права на доступ до суду згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції. Це зазвичай відбувається у випадку особливо вузького тлумачення процесуальної норми, що перешкоджає розгляду позову заявника по суті, із супутнім ризиком порушення його чи її права на ефективний судовий захис («Зубац проти Хорватії», №40160/12, від 05.04.2012, п. 97).

42. У рішенні у справі «Сутяжник проти Росії» (заява № 8269/02) ЄСПЛ зробив висновок про те, що не може бути скасоване правильне по суті судове рішення та не може бути відступлено від принципу правової визначеності лише задля правового пуризму, судове рішення може бути скасоване лише з метою виправлення істотної судової помилки. У аналізованій ЄСПЛ справі рішення арбітражного суду, яке набрало законної сили, було скасовано в порядку нагляду з припиненням провадження у справі суто з підстави того, що спір не підлягав розгляду арбітражними судами, хоча у подальшому вимоги заявника були задоволені судом загальної юрисдикції. Ухвалюючи рішення ЄСПЛ керувався тим, що, хоча як принцип, правила юрисдикції повинні дотримуватися, однак, враховуючи обставини справи, була відсутня соціальна потреба, яка б виправдовувала відступлення від принципу правової визначеності.

43. Отже, «правовий пуризм» - невідступне слідування вимогам процесуальних та/або процедурних норм; надмірно формально сурове (бюрократичне) застосування правових норм й вчинення дій, що мають юридичне значення, без врахування їх доцільності (розумності, добросовісності), обставин конкретної справи, а також необхідності забезпечення ефективної реалізації та/або захисту прав особи та суспільних (публічних) інтересів.

44. В обставинах цієї справи, колегія суддів вважає, що скасування судових рішень у справі №380/5929/21 і закриття провадження з підстав того, що правомірність ухвали відповідача від 25.04.2019 №5034 має бути оцінена у справі № 462/3403/16-а в порядку статті 383 КАС України, буде правовим пуризмом, призведе до невиправданого зволікання з вирішенням спору, буде непропорційною мірою, ненаправленою на виправлення судової помилки. Тому Суд вважає, що повага до принципу правової визначеності має переважати, і спір має бути вирішено в порядку окремого провадження.

(в) щодо суті спору

45. Згідно з підпунктом 34 пункту 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради відповідно до закону вирішуються питання регулювання земельних відносин.

46. Відповідно до статті 12 Земельного кодексу України (ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин належить, зокрема: розпорядження землями комунальної власності, територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою.

47. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачі у 2016 та у 2019 роках двічі звертались до відповідача з заявами щодо розроблення проекту землеустрою меж території історико-культурного призначення Старого єврейського кладовища у м.Львові. При цьому, в заявах позивачі не повідомляли про намір отримати цю земельну ділянку у власність чи у користування. В зверненні від 23.03.2016 просили замовити проект землеустрою для встановлення меж території старого єврейського кладовища (між вул. Рапопорта, Базарною та Клепарівською) відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №1094 від 25.08.2004 «Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення».

48. Львівська міська рада ухвалою від 25.04.2019 №5034 відмовила Об`єднанню Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу та Представництву Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення наведеної вище земельної ділянки для утримання та збереження місць давніх поховань - Старого єврейського кладовища, у зв`язку з невідповідністю місця розташування земельної ділянки плану зонування території Шевченківського району м. Львова та відсутністю затвердженого у встановленому порядку історико-архітектурного опорного плану м. Львова.

49. Натомість звернення позивача щодо розробки проекту землеустрою не було обґрунтоване статтею 123 ЗК України, а було в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 № 1094 як території історико-культурного призначення, а спосіб захисту його прав та інтересів вже визначено судом у постанові Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017 у справі №462/3403/16-а.

50. Тому відповідач мав розглянути клопотання про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою, враховуючи правові висновки судів у справі №462/3403/16-а.

51. Також слід погодитися з висновками судів попередніх інстанцій про те, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою отримання її у користування, а саме: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проте, відповідач в оскаржуваній ухвалі не врахував наведені у зверненні позивачів мету розроблення проекту землеустрою щодо встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища, та не обґрунтував таке своє рішення з посиланням на норми Закону України «Про землеустрій» чи інших нормативно-правових актів, що регулюють питання організації землеустрою територій історико-культурного призначення.

52. Так, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 № 604-р "Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України" зобов`язано, зокрема обласні держадміністрації із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин впродовж 1998-1999 років взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення з наступним оприлюдненням результатів досліджень через засоби масової інформації; провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та місць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження; не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишились сліди давніх поховань, та на території закритих кладовищ.

53. Своєю чергою, однією із функцій землеустрою відповідно до пункту "в" частини першої статті 2 Закону України від 22.05.2003 №858-IV "Про землеустрій" (далі - Закон №858-IV) є встановлення і закріплення на місцевості меж територій історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів. Для організації і встановлення меж територій історико-культурного призначення статті 47 цього Закону передбачено виготовлення проектів землеустрою в порядку, визначеному Постановою.

54. Проведенню облаштування, утримання та збереження місць давніх поховань має передувати організація і встановлення меж їх територій. З цією метою передбачено виготовлення проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій історико-культурного призначення в порядку, визначеному Постановою.

55. Згідно із статтею 47 Закону № 858-IV проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються у тому числі (…) з метою визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.

56. Водночас згідно із частиною 7 цієї статті рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій.

57. Стаття 25 Закону № 858-IV визначає, що проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів є одним із видів документації із землеустрою.

58. Частиною 1 статті 20 Закону № 858-IV передбачено випадки, коли землеустрій проводиться в обов`язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форми власності, а саме в разі:

а) розробки документації із землеустрою щодо організації раціонального використання та охорони земель; б) встановлення та зміни меж об`єктів землеустрою, у тому числі визначення та встановлення в натурі (на місцевості) державного кордону України; в) надання, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок; г) встановлення в натурі (на місцевості) меж земель, обмежених у використанні і обмежених (обтяжених) правами інших осіб (земельні сервітути); ґ) організації нових і впорядкування існуючих об`єктів землеустрою; д) виявлення порушених земель і земель, що зазнають впливу негативних процесів, та проведення заходів щодо їх відновлення чи консервації, рекультивації порушених земель, землювання малопродуктивних угідь, захисту земель від ерозії, підтоплення, заболочення, вторинного засолення, висушення, ущільнення, забруднення промисловими відходами, радіоактивними і хімічними речовинами та інших видів деградації, консервації деградованих і малопродуктивних земель.

59. Таким чином, проект землеустрою щодо організації і встановлення меж територій історико-культурного призначення є одним із видів документації із землеустрою, розробка якого визначена Законом України "Про землеустрій" як обов`язкова. Розробка цього виду землеустрою має на меті визначити місце розташування та розміри земельної ділянки, межі, режим використання та охорони відповідної території, землевласників або землекористувачів.

60. У постанові Верховного Суду від 19.12.2023 у справі № 1.380.2019.002420 зроблено висновок про те, що саме виготовлення проекту землеустрою є механізмом визначення меж історичних поховань на виконання Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини від 16.11.1972, Угоди 1994 Розпорядження 604-Р.

61. Підсумовуючи вищевикладене, апеляційний суд дійшов висновку, що оскаржувана ухвала Львівської міської ради від 25.04.2019 №5034 «Про відмову Об`єднання Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу та Представництву Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, обмеженої вул. Я. Раппапорта, вул. Базарною, вул. Броварною, вул. Клепарівською», є такою, що не відповідає критеріям, визначеним у частині 2 статті 2 КАС України, а тому, рішення судів попередніх інстанцій про задоволення позову є законними і обґрунтованими.

62. Відтак, доводи касаційної скарги відповідача не знайшли свого підтвердження та не дають підстав вважати, що при прийнятті оскарженої постанови, судами першої і апеляційної інстанцій було порушено норми процесуального права в частині оцінки доказів.

63. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

64. З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Львівської міської ради залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25.01.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.06.2023 у справі №380/5929/21- без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб