Рішення

від 23.10.2024 по справі 480/5234/24

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

/ 23 жовтня 2024 року м. ПолтаваСправа № 480/5234/24

Полтавський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Чеснокової А.О., розглянув у письмовому провадженні справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Сумського окружного адміністративного суду про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

18.06.2024 ОСОБА_1 звернулась до суду з позовною заявою до Сумського окружного адміністративного суду, в якій просить суд:

визнати протиправним наказ відповідача від 09.01.2024 № 4-ОС, а саме в частині здійснення позивачу перерахунку та встановлення надбавки за вислугу років на державній службі у 2024 році (з 01.01.2024) у розмірі 24% та скасувати наказ відповідача від 09.01.2024 № 4-ОС в частині перерахунку та встановлення позивачу надбавки за вислугу років на державній службі у 2024 році (з 01.01.2024) в розмірі 24% посадового окладу;

зобов`язати відповідача здійснити позивачу перерахунок та виплату надбавки за вислугу років на державній службі відповідно до ст. 52 ЗУ "Про державну службу" та наказу відповідача "Про встановлення надбавки за вислугу років працівникам апарату суду" від 01.11.2023 № 258-ОС, починаючи з 01.01.2024, з урахуванням раніше виплачених сум.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що працює на посаді секретаря судового засідання в Сумському окружному адміністративному суді з 01.11.2011. Згідно наказу про встановлення надбавки за вислугу років на державній службі працівникам апарату суду від 01.11.2023 № 258-ОС позивачу з 01.01.2023 встановлено надбавку за вислугу років на державній службі у розмірі 36% посадового окладу. Натомість наказом від 09.01.2024 № 4-ОС позивачу з 01.01.2024 встановлено надбавку за вислугу років на державній службі в розмірі 24% посадового окладу. Позивач вважає, що спірним наказом порушені його права на належний рівень оплати праці державних службовців, гарантовані статтями 50 та 52 Закону України "Про державну службу" у зв`язку з чим звернувся до суду за захистом свої прав.

Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 19.06.2024 матеріали адміністративної справи №480/5234/24 передано на розгляд Другого апеляційного адміністративного суду для визначення підсудності.

Розпорядженням Голови Сумського окружного адміністративного суду від 24.06.2024 вирішено направити адміністративну справу № 480/5234/24 на розгляд Другому апеляційному адміністративному суду.

Ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2024 адміністративну справу № 480/5234/24 за позовом ОСОБА_1 до Сумського окружного адміністративного суду про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії передано за підсудністю до Полтавського окружного адміністративного суду.

Матеріали зазначеного позову надійшли до Полтавського окружного адміністративного суду 13.08.2024 та за результатами автоматизованого розподілу справи між суддями передані до провадження судді Чеснокової А.О.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 19.08.2024 позовну заяву залишено без руху у зв`язку з необхідністю усунення виявлених судом недоліків позовної заяви шляхом надання позивачем до суду заяви про поновлення строку звернення до суду з цим позовом та доказів, які свідчать про поважність причин пропуску цього строку.

Ухвалою суду від 27.08.2024 позовну заяву в частині позовних вимог про визнання протиправним наказу від 09.01.2024 № 4-ОС в частині здійснення позивачу перерахунку та встановлення надбавки за вислугу років на державній службі у 2024 році (з 01.01.2024) у розмірі 24% та скасування наказу відповідача від 09.01.2024 № 4-ОС в частині перерахунку та встановлення позивачу надбавки за вислугу років на державній службі у 2024 році (з 01.01.2024) в розмірі 24% посадового окладу; а також про зобов`язання відповідача здійснити позивачу перерахунок та виплату надбавки за вислугу років на державній службі відповідно до ст. 52 ЗУ "Про державну службу" та наказу відповідача "Про встановлення надбавки за вислугу років працівникам апарату суду" від 01.11.2023 № 258-ОС, за період з 01.01.2024 по 17.03.2024 повернуто позивачеві.

Ухвалою суду від 27.08.2024 позовну заяву в решті вимог, а саме: що стосуються здійснення позивачу перерахунку та встановлення надбавки за вислугу років на державній службі у 2024 році з 18.03.2024 прийнято до розгляду, відкрито провадження в адміністративній справі та призначено справу до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.

У відзиві на позовну заяву відповідач просив відмовити у задоволенні позовних вимог, посилаючись на те, що Законом України "Про Державний бюджет на 2024 рік" передбачено встановлення надбавки за вислугу років державним службовцям не більше 30% посадового окладу, що менше, ніж передбачено спеціальним Законом України "Про державну службу". Згідно розділу "Прикінцеві положення" Закону України "Про Державний бюджет України на 2024 рік" у 2024 році заробітна плата державного службовця державного органу, який провів класифікацію посад державної служби, складається з посадового окладу, надбавки за ранг державного службовця, надбавки за вислугу років, місячної або квартальної премії, компенсації за додаткове навантаження та за вакантною посадою, грошової допомоги, що виплачується з наданням щорічної основної оплачуваної відпустки, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та інших доплат, передбачених законами України. При цьому, абзацом 2 пункту 12 розділу "Прикінцеві положення" Закону України "Про Державний бюджет України на 2024 рік" визначено, що надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2% посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30% посадового окладу. Вважає, що застосування положень Закону України "Про Державний бюджет на 2024 рік" в частині перерахування надбавки за вислугу років відповідає нормам законодавства України.

Дослідивши матеріали справи, оцінивши докази в їх сукупності, суд вважає, що позовні вимоги підлягають задоволенню з огляду на таке.

Судом встановлено, що позивач з 01.11.2011 працює на посаді секретаря судового засідання в Сумському окружному адміністративному суді.

Згідно наказу про встановлення надбавки за вислугу років на державній службі ОСОБА_1 від 01.11.2023 № 258-ОС позивачу з 01.11.2023 встановлено надбавку за вислугу років на державній службі у розмірі 36% посадового окладу.

Згідно з наказом про встановлення надбавки за вислугу років на державній службі працівникам апарату суду від 09.01.2024 № 4-ОС ОСОБА_1 з 01.01.2024 встановлено надбавку за вислугу років на державній службі у розмірі 24% посадового окладу

Позивач вважає, що зазначений наказ порушує його права на належний рівень оплати праці державних службовців, гарантовані статтями 50 та 52 Закону України "Про державну службу" у зв`язку з чим звернувся до суду за захистом свої прав.

Правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, Законом України "Про державну службу" та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

Частиною першою статті 50 Закону України "Про державну службу" визначено, що держава забезпечує достатній рівень оплати праці державних службовців для професійного виконання посадових обов`язків, заохочує їх до результативної, ефективної, доброчесної та ініціативної роботи.

Згідно зі статтями 46, 50 Закону України "Про державну службу" стаж державної служби дає право на встановлення державному службовцю надбавки за вислугу років та надання додаткової оплачуваної відпустки та передбачено, що заробітна плата державного службовця складається з:

- посадового окладу;

- надбавки за вислугу років;

- надбавки за ранг державного службовця;

- виплати за додаткове навантаження у зв`язку з виконанням обов`язків тимчасово відсутнього державного службовця у розмірі 50% посадового окладу тимчасово відсутнього державного службовця;

- виплати за додаткове навантаження у зв`язку з виконанням обов`язків за вакантною посадою державної служби за рахунок економії фонду посадового окладу за відповідною посадою;

- премії (у разі встановлення).

Відповідно до частини першої статті 52 Закону "Про державну службу" надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 3% посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50% посадового окладу.

Верховна Рада України 09.11.2023 ухвалила Закон України "Про Державний бюджет на 2024 рік", згідно якого передбачено встановлення надбавки за вислугу років державним службовцям не більше 30% посадового окладу, що менше ніж передбачено спеціальним Законом України "Про державну службу".

Розділом "Прикінцеві положення" Закону України "Про Державний бюджет України на 2024 рік" у 2024 році передбачено, що заробітна плата державного службовця державного органу, який провів класифікацію посад державної служби, складається з посадового окладу, надбавки за ранг державного службовця, надбавки за вислугу років, місячної або квартальної премії, компенсації за додаткове навантаження та за вакантною посадою, грошової допомоги, що виплачується з наданням щорічної основної оплачуваної відпустки, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та інших доплат, передбачених законами України. При цьому, абзацом 2 пункту 12 розділу "Прикінцеві положення Закону України "Про Державний бюджет України на 2024 рік" визначено, що надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2% посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30% посадового окладу.

Таким чином, Законом України "Про Державний бюджет України на 2024 рік" запроваджено норму, яка суперечить приписам частини першої статті 52 Закону України "Про державну службу", а саме зменшує максимальну межу розміру надбавки а вислугу років на державній службі з 50% до 30%, та зменшує розмір самої надбавки з 3% до 2% посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби.

Вирішуючи спір суд враховує, що неузгодженість між чинними нормативно-правовими актами, їхнє протиріччя з одного й того самого предмета регулювання, а також суперечність між двома або більше формально чинними нормами права, прийнятими з одного і того ж питання, в теорії права відомі як колізія норм права.

Для безумовного дотримання конституційних імперативних норм щодо обов`язку кожного неухильно додержуватися Конституції та законів України (стаття 68 Основного Закону України) важливо, щоб система законодавства відповідала усім критеріям "якості закону", зокрема, правове регулювання було чітким та послідовним, не допускало неоднозначного тлумачення правових норм, а також існування суперечливих або конфліктуючих між собою положень.

Логіка полягає у тому, що якщо норми, які регулюють співіснування людей, мають забезпечувати чіткі орієнтири правомірності поведінки і правовий порядок, то вони не повинні суперечити одна одній, мають взаємно узгоджуватись; позначаючи сукупність узгоджених між собою елементів як "систему"; норми права повинні створювати здатний належним чином функціонувати порядок людського співіснування.

Водночас, відступ від цього критерію призводить до виникнення колізій у законодавстві, що зумовлює настання негативних наслідків, зокрема, появу значної кількості юридичних спорів; перешкоду для формування єдиної та сталої судової практики; необхідність відступу від раніше сформульованих правових висновків Великої Палати Верховного Суду чи Верховного Суду; врешті це стає однією з вагомих причин зниження довіри до суб`єктів владних повноважень, судів та держави в цілому.

Крім того, поява колізій у законодавстві створює для особи ситуацію правової невизначеності, при якій виникають справедливі запитання: чи потрібно знати і дотримуватися всіх (без винятку) законів; якщо знати і дотримуватися одного чинного закону або норми закону, чи це означає презумпцію правомірності поведінки особи та неможливість її притягнення до відповідальності або настання інших негативних наслідків.

Вирішення колізій у законодавстві, якщо суб`єкти нормотворення тривалий час не вживають заходів для їх усунення, стає завданням суду. Виконання цього завдання вимагає від суду:

1) встановлення факту існування правової колізії (ситуація, за якої два або більше нормативних акти або норми одного акта регулюють по різному одні і ті ж суспільно-управлінські відносини) та

2) надання пріоритету одному із нормативних актів або норм одного акта.

Загальні підходи до вирішення колізій у законодавстві визначені у положеннях Конституції України, зокрема:

1) Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції України є нормами прямої дії (ч. ч. 1-3 ст. 8);

2) чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України (ВРУ), є частиною національного законодавства України; укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України (ст. 9);

3) закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

У свою чергу Кодекс адміністративного судочинства України містить такі норми, які визначають підходи до вирішення колізій у законодавстві:

1) суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави; суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) (ч. ч. 1-2 ст. 6);

2) у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана ВРУ, або іншому правовому акту, суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України та ін.

Тлумачення норм судами є квазірегулюванням, яке виступає додатковим інструментом зміцнення верховенства права в Україні. Особливо помічним цей інструмент є тоді, коли, зокрема, існує необхідність у подоланні колізій та заповнення правовим регулюванням прогалин в законодавстві; квазірегулювання сприяє розвитку доктрини права та є індикатором для законодавця, що ті чи ті відносини повинні бути врегульовані, що суспільні відносини змінилися, ускладнилися і потребують нагального законодавчого регулювання і що законодавець вже запізнюється у їх унормуванні.

При розбіжності між загальним і спеціальним нормативно-правовим актом перевага надається спеціальному, якщо він не скасований виданим пізніше загальним актом.

На переконання суду у спірних правовідносинах, спеціальним нормативно-правовим актом є Закон України "Про державну службу", а не Закон про затвердження бюджету України на відповідний рік.

У рішенні від 28.08.2020 № 10-р/2020 Конституційний Суд України в вкотре наголосив на тому, що скасування чи зміна законом про Державний бюджет України обсягу прав і гарантій та законодавчого регулювання, передбачених у спеціальних законах, суперечить статті 6, частині другій статті 19, статті 130 Конституції України.

Виходячи з того, що предмет регулювання законів України про Державний бюджет України на кожний рік, є спеціальним, що обумовлено положеннями пункту 1 частини другої статті 92 Основного Закону України, Конституційний Суд України в Рішенні від 27.02.2020 № 3-р/2020 дійшов висновку, що Кодексом не можна вносити зміни до інших законів України, зупиняти їх дію або скасовувати їх, а також встановлювати інше (додаткове) законодавче регулювання відносин, відмінне від того, що є предметом спеціального регулювання іншими законами України (абзац восьмий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини).

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19.02.2020 у справі № 520/15025/16-а сформувала правовий висновок, згідно з яким у разі існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.

З огляду на вищевикладене, в спірних правовідносинах до застосування підлягає норма спеціального нормативно-правового акту, а саме частини першої статті 52 Закону України "Про державну службу", а не пункт 12 розділу "Прикінцеві положення" Закону України "Про Державний бюджет України на 2024 рік", яким звужується обсяг прав та гарантій державних службовців, визначених чинним законодавством.

У свою чергу, роз`яснення НАДС, інших міністерств та центральних органів виконавчої влади щодо розрахунку заробітної плати мають лише інформаційний характер і не встановлюють правових норм, а тому не можуть покладатися в основу видання наказів щодо встановлення складових заробітної плати державних службовців.

Перевіряючи обґрунтованість та законність дій та рішень суб`єкта владних повноважень, суд враховує наведене нормативне регулювання та вимоги частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури.

Суд також враховує встановлений статтею 3 Конституції України та статтею 6 КАС України принцип верховенства права, який в адміністративному судочинстві зобов`язує суд надавати законам та іншим нормативно-правовим актам тлумачення у спосіб, який забезпечує пріоритет прав людини при вирішенні справи. Тлумачення законів та нормативно-правових актів не може спричиняти несправедливих обмежень прав людини.

Суд акцентує увагу на приписах частини другої статті 77 КАС України, відповідно до якої в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Зважаючи на встановлені у справі обставини та норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини, суд визнає про обґрунтованість позову та наявність підстав для його задоволення.

Керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України, -

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , рнокпп НОМЕР_1 ) до Сумського окружного адміністративного суду (вул. Герасима Кондратьєва, 159, м. Суми, Сумська область, 40021, ЄДРПОУ 35907252) про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії задовольнити.

Зобов`язати Сумський окружний адміністративний суд здійснити ОСОБА_2 перерахунок та виплату з 18.03.2024 надбавки за вислугу років на державній службі відповідно до статті 52 Закону України "Про державну службу" та наказу Сумського окружного адміністративного суду "Про встановлення надбавки за вислугу років працівникам апарату суду" від 01.11.2023 № 258-ОС з урахуванням раніше виплачених сум.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Другого апеляційного адміністративного суду в порядку, визначеному частиною 8 статті 18, частинами 7-8 статті 44 та статтею 297 Кодексу адміністративного судочинства України, а також з урахуванням особливостей подання апеляційних скарг, встановлених підпунктом 15.5 підпункту 15 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України.

Апеляційна скарга на це рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

СуддяА.О. Чеснокова