Постанова

від 23.10.2024 по справі 320/18828/24

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 320/18828/24 Суддя (судді) першої інстанції: Панченко Н.Д.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 жовтня 2024 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Чаку Є.В.

суддів: Коротких А.Ю.

Єгорової Н.М.

за участю секретаря Дудин А.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Заступника керівника Київської міської прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 15 травня 2024 року у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Київської міської прокуратури в інтересах держави до Київської міської ради, третя особа - Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) про визнання протиправним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В:

Заступник керівника Київської міської прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Київської міської ради, третя особа Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), в якому просить суд визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради від 18.05.2023 року № 6380/6421 "Про затвердження детального плану території реконструкції частини промрайону Воскресенський у Дніпровському районі міста Києва".

Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 15.05.2024 повернув позивачу позовну заяву.

Повертаючи позовну заяву суд виходив з того, що позовну заяву підписав Заступник керівника Київської міської прокуратури, однак з огляду на положення статті 11 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон №1697-VII) заступник керівника Київської міської прокуратури уповноважений підписувати позовну заяву лише у разі відсутності на дату її підписання і подання керівника Київської міської прокуратури та його першого заступника. Проте, доказів відсутності керівника Київської міської прокуратури та його першого заступника станом на день підписання позовної заяви та подання її до суду справа не містить.

Не погодившись з ухвалою суду, Заступник керівника Київської міської прокуратури звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції, посилаючись на порушення судом норм процесуального права. Апелянт у апеляційній скарзі звертає увагу на висновок Верховного Суду, висловлений у постанові від 17 березня 2020 року у справі №704/1233/17 про те, що прокурор, здійснюючи функцію представництва, діє не від імені органу прокуратури, як юридичної особи, а виключно від імені держави. Апелянт зазначив, що позовна заява подана уповноваженою Законом України «Про прокуратуру» особою - Заступником керівника Київської міської прокуратури, який діяв у статусі прокурора, якому надані такі повноваження для представництва інтересів держави, а отже висновок суду першої інстанції про те, що Заступник керівника Київської міської прокуратури був уповноважений підписувати позовну заяву лише за відсутності на дату її підписання керівника Київської міської прокуратури та його першого заступника, є безпідставним.

Поміж іншим, Заступник керівника Київської міської прокуратури також наголошує, що позовну заяву було подано з метою виконання конституційної функції - представництва інтересів держави у суді.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідь обставин справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм чинного законодавства, суд апеляційної інстанції, переглядаючи судове рішення у даній справі в межах доводів апеляційної скарги у відповідності до ч.1 ст. 308 КАС України, дійшов наступного висновку.

Відповідно до пунктів 8, 9 частини першої статті 129 Конституції України основними засадами судочинства є, зокрема, забезпечення права на апеляційний перегляд справи та обов`язковість судового рішення.

Можливість забезпечення права на апеляційний перегляд справи є також однією із основних засад (принципів) адміністративного судочинства (частина третя статті 2 КАС України).

Згідно статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

З цього приводу у Рішенні від 05.05.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Відповідно до ч. 3 статті 5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Статтею 53 КАС України врегульовано питання участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Так, згідно ч.4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У Законі №1697-VII закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

Відповідно до ч.3 статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Колегія суддів звертає увагу на те, що на розгляді Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду перебувала справа №240/401/19, у якій вирішувалося питання звернення прокурора до суду в інтересах держави.

Так, за результатами розгляду вказаної справи у постанові від 29.11.2022 було сформульовано наступні висновки щодо застосування положень статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону №1697-VII:

- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі (як от у Кабінету Міністрів України), не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.

У справі, що розглядається, Заступник керівника Київської міської прокуратури звернувся в інтересах держави з позовною заявою, проте суд першої інстанції подану позовну заяву повернув та зазначив, що позовна заява підписана не керівником органу прокуратури, а одним із його заступників. Водночас, суд першої інстанції наголосив, на відсутності доказів виконання прокурором який підписав позовну заяву, обов`язки керівника органу прокуратури.

Отже ключовим питанням у даній справі є наявність або відсутність у Заступника прокурора права на підписання позовної заяви.

Надаючи оцінку вищевказаним висновкам суду першої інстанції, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.

Згідно ч.3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

У п. 10 ч.1 статті 15 Закону №1697-VII прокурором органу прокуратури є зокрема заступник керівника міської прокуратури.

Статус прокурора визначено у статті 15 Закону №1697-VII, частиною другою якої передбачено також, що прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає в прокуратурі.

Частиною 1 ст. 23 Закону № 1697-VII визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до ч. 1 ст. 24 Закону № 1697-VII право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам, прокурорам Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

Отже, оскільки відповідно до ч. 3 ст. 5 КАС України, до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб особи, яким надано таке право, заступник керівника прокуратури уповноважений звертатися до адміністративного суду з позовною заявою так як таке право йому прямо надано ч. 1 ст. 24 Закону № 1697-VII.

У відповідності до частини першої статті 55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника, крім випадку, встановленого частиною дев`ятою статті 266 цього Кодексу.

Таким чином, Кодекс адміністративного судочинства України та Закон №1697-VII розрізняють випадки, коли прокуратура діє як самостійний учасник справи і коли прокуратура діє як представник інтересів держави.

У першому випадку в суді забезпечується представництво інтересів самої прокуратури через інститут самопредставництва або представництва. У цьому випадку застосуванню підлягають частина перша статті 55 КАС України та відповідно частина 3 статті 9, частина 3 статті 11 та частина 3 статті 13 Закону №1697-VII.

У другому випадку прокуратура діє як представник і тоді застосуванню підлягають правила частини третьої статті 53 КАС України та частина перша статті 24 Закону №1697-VII.

Аналогічний висновок наведено в постанові судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 13.06.2023 у справі № 580/8729/21.

Відповідно до пункту 3 частини четвертої ст. 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписано або підписано особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не вказано.

Матеріали справи свідчать, що позовна заява у даній справі підписана заступником керівника Київської міської прокуратури Нагальнюком Р.В., який звернувся з позовом в інтересах держави.

У позовній заяві заступник керівника Київської міської прокуратури Нагальнюк Р.В. зазначав, що протиправне рішення відповідача порушує інтереси держави, а тому позов подано до суду прокурором як позивачем відповідно до ст.23 Закону України «Про прокуратуру» та в порядку ст.53 КАС України.

Отже, в даному випадку прокурор діє не від імені органу прокуратури, як про це зазначено судом першої інстанції, а виключно від імені держави, виконуючи таким чином одну з функцій прокуратури.

Таким чином, адміністративний позов у даній справі поданий уповноваженою Законом України «Про прокуратуру» особою - заступником керівника Київської міської прокуратури, що мала на це відповідні повноваження на підставі приписів частини третьої статті 24 Закону України «Про прокуратуру».

Крім того, Верховний Суд у постанові від 29 вересня 2022 року у справі № 500/1912/22 звернув увагу на те, що при застосуванні процесуальних норм слід уникати як надмірного формалізму, так і надмірної гнучкості, які можуть призвести до нівелювання процесуальних вимог, встановлених законом. Надмірний формалізм у трактуванні процесуального законодавства визнається неправомірним обмеженням права на доступ до суду як елемента права на справедливий суд згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Зазначений підхід неодноразово був застосований Верховним Судом, зокрема у постановах від 21 травня 2021 року у справі № 1.380.2019.006107, від 22 липня 2021 року у справі № 340/141/21, від 16 вересня 2021 року у справі № 240/10995/20, від 12 вересня 2022 року у справі №120/16601/21-а та від 28 березня 2023 року у справі №260/1322/21.

Відповідно до частини 2 статті 6 КАС України, суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Статтею 17 Закону України Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини від 23.02.2006 №3477-ІV встановлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

У справі Bellet v. France, Європейський суд з прав людини зазначив, що "стаття 6 параграфу 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданих національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права".

Не можуть бути встановлені обмеження щодо реалізації права на судовий захист у такий спосіб або до такої міри, щоб саму суть права було порушено; ці обмеження повинні переслідувати легітимну мету, та має бути розумний ступінь пропорційності між використаними засобами та поставленими цілями (справа Мушта проти України).

У рішенні по справі "Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії" від 13 січня 2000 року та у рішенні по справі "Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії" від 28 жовтня 1998 року Європейський Суд з прав людини вказав, що надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми позбавило заявників права доступу до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог. Це визнане порушенням пункту 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

З огляду на зазначене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали дійшов помилкового висновку повернення позовної заяви позивачу, а тому, зазначена ухвала суду підлягає скасуванню, а справу слід передати на розгляд суду першої інстанції.

Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 320, 321, 322, 325 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Заступника керівника Київської міської прокуратури - задовольнити.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 15 травня 2024 року скасувати, а справу передати на розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови виготовлено 23.10.2024.

Головуючий суддя: Є.В. Чаку

Судді: Н.М.Єгорова

А.Ю. Коротких